Rudolf Bodmer besitzt im Weiler Kaltenbrunnen im "übrigen Gemeindegebiet" von Grossaffoltern einen Kleinbetrieb zur Herstellung von Strohwaren und Grabschmuck. Neben dem Fabrikgebäude steht sein Wohnhaus. Ausserdem befinden sich in der Nähe einige andere Wohnbauten, in etwas weiterer Entfernung der Kern des Weilers. Im Mai 1974 suchte Bodmer um die Bewilligung seines Vorhabens nach, auf dem unmittelbar an seinen Betrieb angrenzenden Grundstück Nr. 2253 ein Einfamilienhaus zu bauen. Es ist als Wohnung für seinen im Betrieb tätigen Sohn bestimmt, der das Geschäft übernehmen soll. Die Direktion für Verkehr, Energie- und Wasserwirtschaft des Kantons Bern verweigerte eine Ausnahmebewilligung nach Art. 20 GSchG. Auf Beschwerde Bodmers hin wies der Regierungsrat die Direktion an, die Bewilligung unter Auflagen und Bedingungen zu erteilen (Entscheid vom 11. September 1975). Nach seiner Auffassung ist ein sachlich begründetes Bedürfnis im Sinne des Art. 20 GSchG nachgewiesen. Das Eidg. Departement des Innern bestreitet dies und beantragt daher mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die Bewilligung sei zu verweigern. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.

3. Art. 27 Abs. 1 der Allgemeinen Gewässerschutzverordnung (neue Fassung gemäss Novelle vom 6. November 1974, in Kraft seit 1. Januar 1975) erklärt das Bedürfnis für einen Neubau ausserhalb der Bauzone bzw. des durch das generelle Kanalisationsprojekt (GKP) abgegrenzten Gebietes dann als sachlich begründet, wenn die Zweckbestimmung der Baute den beanspruchten Standort bedingt und dem Bauvorhaben keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung fügt bei, dass die Möglichkeit des Anschlusses an eine Kanalisation kein sachlich begründetes Bedürfnis schafft. Abs. 2 zählt Bauten und Anlagen, für die ein solches Bedürfnis bestehen kann, beispielsweise auf. Das von Bodmer projektierte Einfamilienhaus gehört nicht dazu. Der ursprüngliche Text des Abs. 1 verlangte, der Gesuchsteller müsse auf die geplante Baute oder Anlage dringend angewiesen und deren abgelegener Standort durch ihre Zweckbestimmung bedingt oder im öffentlichen Interesse erwünscht sein. Die neue Fassung, die hier anwendbar ist (vgl. BGE 101 Ib 304 E. 2c), verlangt nicht mehr, dass der Gesuchsteller auf die Anlage oder Baute dringend angewiesen ist, und sie hat auch das Erfordernis, dass der abgelegene Standort im öffentlichen Interesse erwünscht ist, fallen gelassen. Geblieben ist die Bedingung, dass der Standort ausserhalb der Bauzone oder des GKP, d.h. der abgelegene Standort im Sinne des alten Textes, durch die Zweckbestimmung bedingt sein müsse, was kurz gefasst als Standortgebundenheit bezeichnet wird. Ausserdem dürfen dem Bau keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Diese Umschreibung des Begriffes des sachlichen Bedürfnisses hält sich im Rahmen des Gesetzes. Ob sie abschliessend ist, bleibt offen. Es lässt sich denken, dass bei Vorliegen ganz besonderer Verhältnisse ein sachlich begründetes Bedürfnis im Sinne des Gesetzes auch anerkannt werden muss, wenn die Standortgebundenheit verneint wird. In einem solchen Falle müssen aber besonders schwerwiegende Gründe für die Erteilung der Ausnahmebewilligung sprechen, wie denn auch bei der Anwendung des BB vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem Gebiet der Raumplanung strenge Anforderungen an die Voraussetzungen für die Annahme eines sachlich begründeten Bedürfnisses gestellt werden (vgl. BGE 100 Ib 402 E. 3d). Andernfalls würde der raumplanerische Zweck des Art. 20 GSchG - die Verhinderung oder die Eindämmung der Streubauweise ausserhalb des Baugebietes - weitgehend vereitelt. Im Normalfall muss die geplante Baute deshalb standortgebunden sein.

4. a) Der vorgesehenen Baute stehen keine überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne des Art. 27 der Verordnung entgegen. Doch bedingt ihre Zweckbestimmung den beanspruchten Standort im "übrigen Gemeindegebiet" nicht.

Die Standortgebundenheit ist ein objektiver Begriff. Sie bedeutet Angewiesensein auf eine bestimmte Lage. Standortgebundenheit kann technischer oder betriebswirtschaftlicher Natur sein; sie kann auch durch die Bodenbeschaffenheit begründet sein, z.B. bei Anlagen, die für den Abbau gewisser Materialien bestimmt sind. Ob sie im einzelnen Fall vorliegt, ist vom Bundesgericht zu überprüfende Rechtsfrage. Die rechtsanwendende kantonale Behörde verfügt dabei über einen gewissen Beurteilungsspielraum, wenn es auf örtliche Verhältnisse ankommt, die sie besser zu würdigen vermag als das Bundesgericht. Jedoch ist dieser Spielraum eng begrenzt.

b) Beim geplanten Bau handelt es sich um ein Einfamilienhaus, für das nach den Akten etwa Fr. 250'000.-- aufgewendet werden sollen. Solche Bauten gehören grundsätzlich in die Bauzone. Die nächste Bauzone liegt nur wenige hundert Meter vom Gewerbebetrieb Bodmer ab. Für den Sohn Bodmer wäre es gewiss vorteilhaft, wenn sein Wohnhaus in der Nähe des Betriebes gebaut werden dürfte. Auf Gründe der persönlichen Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit kann es jedoch nicht ankommen. Andernfalls würde die Ausscheidung von Baugebiet und Räumen, in denen kraft Gewässerschutzrechts nur im Falle eines sachlichen Bedürfnisses gebaut werden darf, vielfach hinfällig, da solche Gründe von zahlreichen andern Bauinteressenten zu Recht angerufen werden könnten. Rudolf Bodmer macht indessen geltend, hier bestehe aus betrieblichen Gründen ein sachliches Bedürfnis. Der Neubau müsse in unmittelbarer Nähe des Betriebes stehen, damit das Fabrikgebäude und die leicht brennbaren Vorräte wirksam überwacht werden könnten, wie auch deshalb, weil bestellter Grabschmuck häufig innert kürzester Frist, manchmal nachts, hergestellt werden müsse. Diese Überlegungen wären aber nur durchschlagend, wenn die nächste verfügbare Bauzone weit abläge und nicht bereits ein Wohnhaus des Betriebsinhabers in unmittelbarer Nähe des Betriebes stände oder eine telefonische Verbindung zwischen Betrieb und Wohnhaus in der Bauzone nicht möglich wäre. Keine dieser Voraussetzungen trifft zu. Betriebe, bei denen ähnliche Verhältnisse wie im Falle Bodmer anzutreffen sind, sind nicht selten. Nach den bisherigen Erfahrungen hat sich hier ein rasches Eingreifen aus Sicherheitsgründen nie aufgedrängt. Das Fabrikgebäude enthält auch Wohnraum, so dass die Überwachung aus nächster Nähe möglich ist. Eine enge funktionelle Zusammengehörigkeit des neuen Gebäudes und des bestehenden Betriebes ist deshalb nicht nachgewiesen. Sie allein wäre allenfalls geeignet, zur Annahme der Standortgebundenheit der Baute zu führen. Da es an der Standortgebundenheit fehlt und weitere sachlich begründete Bedürfnisse nicht nachgewiesen sind, ist die gewässerschutzpolizeiliche Bewilligung zu Unrecht erteilt worden.

Es wird eingewendet, in der Umgebung des vorgesehenen Bauplatzes beständen bereits andere Bauten, so dass von einer Streubauweise gesprochen werden könne. Richtig ist, dass sich dort ein paar Häuser befinden. Von einer dichten Überbauung kann aber nicht die Rede sein. Es ist angebracht, eine weitere Ausdehnung der Streubauweise zu verhindern. Das hat der bernische Regierungsrat in andern Entscheiden anerkannt. Ob an dieser Auffassung auch festzuhalten wäre, wenn das Gebiet bereits ziemlich dicht besiedelt wäre, so dass es praktisch weitgehend dem Baugebiet gleichzustellen wäre, kann offen bleiben. Die Gemeinde Grossaffoltern hat dadurch, dass sie es in das "übrige Gemeindegebiet" eingereiht und damit vorwiegend der landwirtschaftlichen Nutzung vorbehalten hat, zu erkennen gegeben, dass die Besiedlung nicht weit vorgeschritten sein kann.

c) Nach der alten Fassung des Art. 27 Abs. 1 der Verordnung ergäbe sich nichts anderes. Der vorgesehene abgelegene, d.h. ausserhalb des Baugebietes liegende Standort des neuen Wohnhauses ist durch dessen Zweckbestimmung nicht bedingt. Ebensowenig lassen ihn öffentliche Interessen als erwünscht erscheinen. Er liegt einzig im privaten Interesse des Gesuchstellers. Dieser ist auch nicht dringend auf den Bau am beanspruchten Standort angewiesen, da das Baugebiet nur einige hundert Meter abliegt.