Die Hallwag AG veröffentlichte in den Jahren 1978 und 1979 mit Bewilligung des Bundesamtes für Landestopographie (nachfolgend L + T) verschiedene Karten. Ausgehend davon, dass für die Erstellung und Nachführung dieser Karten die Landeskarten benützt worden seien, verfügte das L + T am 5. März 1980 gestützt auf das Bundesgesetz vom 21. Juni 1935 über die Erstellung der neuen Landeskarten (nachfolgend BG; SR 510.62) und auf die Verordnung vom 12. Dezember 1977 über die Benützung des eidg. Kartenwerks und der Pläne der Grundbuchvermessungen sowie den zugehörigen Tarif (nachfolgend VO; SR 510.622) die Erhebung von Gebühren im Gesamtbetrag von Fr. 27'572.40. Auf Beschwerde der Hallwag AG hin bestätigte das Eidg. Militärdepartement diese Verfügung. Die Hallwag AG führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, den Beschwerdeentscheid aufzuheben. Sie macht u.a. geltend, Voraussetzung für die Gebührenpflicht sei auch heute noch die Verletzung eines Urheberrechts. Eine solche liege aber nicht vor. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde in einem Nebenpunkt gut, weist sie in der Hauptsache jedoch ab.

2. a) Art. 2 des Bundesgesetzes über die Erstellung neuer Landeskarten vom 21. Juni 1935 lautet in der ursprünglichen Fassung (BS 5,665):

"Die Urheberrechte, die bei der Bearbeitung und Nachführung der neuen Landeskarte entstehen, gehen an den Bund über."

Dieser Bestimmung wurde durch das Bundesgesetz über Massnahmen zum Ausgleich des Bundeshaushalts vom 5. Mai 1977 (SR 611.04), in Kraft seit 1. Januar 1978 (AS 1977, 2272), folgender Abs. 2 angefügt:

"Der Bund kann die Benützung des eidgenössischen Kartenwerks und der Pläne der Grundbuchvermessung sowie ihrer Bestandteile und Grundlagen zu gewerblichen Zwecken und Veröffentlichungen aller Art bewilligen.

Der Bundesrat bestimmt die dabei zu erhebenden Gebühren, deren Höhe dem Umfang und der Bedeutung der Wiedergabe entspricht.

Er erlässt die nötigen Ausführungsbestimmungen."

Das Bundesgericht erkannte unter dem alten Recht, dass eine Gebührenerhebung gegenüber privaten Kartenherstellern (nur) insofern zulässig war, als diese Urheberrecht des Bundes an den Landeskarten benutzten (BGE 103 Ib 327 ff.).

Im vorliegenden Verfahren kommt die neue Rechtslage zur Anwendung, wie sie sich mit dem am 1. Januar 1978 in Kraft getretenen Abs. 2 des Art. 2 BG darstellt. Ebenfalls auf den 1. Januar 1978 trat die Verordnung über die Benützung des eidg. Kartenwerks und der Pläne der Grundbuchvermessung vom 12. Dezember 1977 (AS 1977 II, 2236) mit dem zugehörigen Tarif für Karten- und Planbenützung in Kraft. Diese Verordnung, welche die Verordnung vom 18. Dezember 1972 (AS 1973, 194) ablöste, wurde am 19. Dezember 1979 abgeändert (AS 1980, 110). Die Abänderung trat am 1. Januar 1980 in Kraft, also nach den hier zu beurteilenden Tatbeständen.

b) Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, die Gesetzesänderung (Art. 2 Abs. 2 BG) bilde keine Grundlage für eine nicht urheberrechtlich bedingte Überwälzung der allgemeinen Vermessungs- und Nachführungskosten des L + T auf private Kartenhersteller. Die fragliche Gesetzesergänzung habe ausdrücklich keinen neuen Gebührenanspruch, sondern bloss die gesetzliche Grundlage für die Einforderung der seit Jahren verlangten urheberrechtlichen Gebühren schaffen wollen.

Schon aus dem neu eingefügten Gesetzestext ergibt sich mit aller Klarheit, dass der Bewilligungsvorbehalt und die Gebührenpflicht nicht nur für die Verwendung des dem Bunde zustehenden Urheberrechts gelten, sondern für jede "Benützung des eidgenössischen Kartenwerkes und der Pläne der Grundbuchvermessung sowie ihrer Bestandteile und Grundlagen". Darunter fällt vor allem auch die Leistung des Bundes für die Vermessung, die sich in den Plänen der Grundbuchvermessung niederschlägt und die die Grundlage der Kartenwerke bildet. Der auf den Geländeaufnahmen beruhende Inhalt der Karten, der die topographischen Gegebenheiten wiedergibt, wäre rein urheberrechtlich nicht geschützt (vgl. Urteil i.S. Hallwag AG vom 23. November 1979 E. 1a).

Dass diese nicht urheberrechtlichen Leistungen des Bundes mit der Gesetzesänderung erfasst werden sollten, ergibt sich auch aus den Gesetzesmaterialien. Zwar kam in der Botschaft des Bundesrats zum Ausdruck, dass eine eindeutige Norm über die Gebühren ins Gesetz aufgenommen werden sollte, um eine seit Jahrzehnten fliessende Einnahmequelle zu festigen und nicht um eine neue zu erschliessen (BBl 1977 I, 805). Die seit Jahren eingegangenen Gebühren im Betrag von jährlich ca. Fr. 500'000.-- beruhten auf dem Tarif vom 19. Dezember 1953 (AS 1953, 1069) und dem an dessen Stelle getretenen Tarif vom 28. Dezember 1972 (AS 1973, 194) sowie der Praxis des L + T. Die gestützt darauf verlangten Gebühren gingen eindeutig über das nur urheberrechtlich Zulässige hinaus. Nachdem die Kartenhersteller diese Abgaben seit 1953 in der Regel anstandslos bezahlt hatten, wurde in dem zu BGE 103 Ib 324 ff. führenden Verfahren die Rechtsgrundlage des Tarifs und der Praxis streitig. Während der Hängigkeit jenes Verfahrens wurde die fragliche Gesetzesänderung vorgenommen, um den bisherigen Tarif und die Praxis dazu bzw. die daraus fliessenden Bundeseinnahmen zu stützen. Dass die Gebührenerhebung in diesem Ausmass unter altem Recht nicht möglich gewesen wäre, hat sich dann in späteren Verfahren verschiedener Kartenhersteller (darunter auch der Beschwerdeführerin) mit aller Deutlichkeit gezeigt. Die damals in Gutheissung von Beschwerden aufgehobenen Gebühren beruhten zwar durchaus auf dem Tarif und der Praxis des L + T, sie entbehrten aber nach altem Recht der gesetzlichen Grundlage, da die fragliche Benützung der Landeskarten und ihrer Grundlagen keine Urheberrechtsverletzung darstellten. Das hat sich nun geändert, indem die Benützung als solche - und unabhängig vom Urheberrecht - durch das Gesetz ausdrücklich als gebührenpflichtig erklärt wird. Ob die Beschwerdeführerin, wie sie behauptet, keine Urheberrechtsverletzung beging, kann unter diesen Umständen dahingestellt bleiben.

3. Soweit die Beschwerdeführerin jede Benützung der Landeskarten und deren Grundlagen bestreitet, ist dies unglaubwürdig und durch die Darlegungen in der Vernehmlassung des L + T widerlegt. Zunächst ist festzuhalten, dass eine geographische Karte gar nicht erstellt werden kann, ohne dass zuerst das in der Karte darzustellende Gelände aufgenommen wird. Diese Aufnahmen erfolgten bisher in umfassender Weise nur durch die vom Bund finanzierte Vermessung und Nachführung, welche die Grundlage des eidgenössischen Kartenwerks bilden. Auf diesem Material basieren direkt oder indirekt alle privaten Kartenwerke. (Es folgen Ausführungen darüber, dass die Beschwerdeführerin das eidg. Kartenwerk für ihre Zwecke verwendete.)