A.- Depuis 1945, Jeancartier exploite, à Genève, un atelier de lapidage et de polissage de boîtes de montres. A partir de 1947-1948, croyant qu'il pouvait entreprendre ce travail sans autorisation spéciale, il commença à exécuter aussi le lapidage et le polissage des aiguilles de montres. Afin de régulariser sa situation, il requit l'autorisation nécessaire, en 1952, alléguant qu'il avait découvert un procédé de fabrication nouveau. Le 15 juillet 1953, le Département fédéral de l'économie publique (le Département) lui refusa cette autorisation, en bref par les motifs suivants:

On ne se trouve, en l'espèce, ni dans le cas de la litt. b, ni dans celui de la litt. c de l'art. 4 al. 1 AIH. Le procédé que le requérant affirme avoir découvert n'est pas nouveau; de plus, il n'est pas établi qu'il en résulterait un progrès sensible pour l'industrie horlogère. Le permis ne peut pas non plus être accordé en vertu de l'art. 4 al. 2 AIH. Sur ce point, le Département doit faire preuve d'une extrême réserve. Or, Jeancartier a déjà une entreprise dans une branche qui doit être considérée comme distincte de celle du lapidage et du polissage des aiguilles de montres; il ne saurait tirer argument de l'activité illicite qu'il a exercée pendant plusieurs années, même si c'était de bonne foi.

B.- Contre cette décision, Jeancartier a formé, en temps utile, un recours de droit administratif. Il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal fédéral annuler la décision attaquée et dire que le recourant aura le droit d'adjoindre à son activité de polissage de boîtes le lapidage et le polissage des aiguilles. Dans son recours et sa réplique, il argumente en bref comme il suit:

Un fabricant d'aiguilles lui ayant dit que l'on ne parvenait pas à fabriquer des aiguilles avec le dessous plat et le dessus bombé sur toute la longueur, le recourant étudia la question et réussit à mettre au point un procédé en utilisant l'outillage normal du polisseur de boîtes. Il s'agissait là exclusivement d'une fabrication par polissage et non par lapidage. De plus, le recourant a, depuis peu, mis au point un chariot qui représente un net progrès pour la fabrication des aiguilles à facettes par lapidage. Dès la fin de 1948 et durant les années suivantes, par l'application de son procédé qu'il était alors seul à utiliser, il a réalisé un chiffre d'affaires considérable. En 1952 seulement, la maison Universo engagea du personnel qu'il avait formé. C'est ainsi que le procédé fut connu et appliqué par la concurrence. Mais il justifie néanmoins l'application de l'art. 4 al. 1 litt. b AIH. Contrairement aux prescriptions de cette disposition légale, le Département n'a pas consulté d'experts. Subsidiairement, l'art. 4 al. 2 doit s'appliquer. Sur ce point, le recourant expose les circonstances dans lesquelles il a, de bonne foi, entrepris le polissage des aiguilles. La longue activité qu'il a exercée dans la fabrication des aiguilles bombées justifierait suffisamment l'autorisation. Contrairement à ce qu'admet le Département, le polissage des boîtes et celui des aiguilles ne constituent pas deux branches distinctes, mais une seule; le même outillage sert pour les deux genres de travaux. Enfin, le recourant allègue avoir été victime d'une inégalité de traitement par rapport aux cas Sogno, Simmler et Brunner.

C.- Dans sa réponse et sa duplique, le Département allègue en résumé:

Le procédé dont fait état Jeancartier n'est pas nouveau, car il est connu de la concurrence. Pour juger de la nouveauté, ce n'est pas au moment où a commencé la fabrication illicite, c'est au contraire au moment de la décision qu'il faut se placer. Si toutefois le Tribunal en jugeait autrement, alors il faudrait inviter le recourant à prouver que son procédé était nouveau; un expert devrait dire s'il s'agit d'une nouveauté dont résulte un progrès sensible pour l'horlogerie. Sur la distinction à faire entre le polissage d'aiguilles, d'une part, et le terminage des boîtes, d'autre part, en tant que branches de l'horlogerie, le Département n'a jamais pris de décision expresse, car cette distinction n'a jamais donné lieu à contestation. Il a toujours considéré le passage de l'une à l'autre de ces activités comme une transformation. Non seulement, il ne s'agit pas des mêmes parties de la montre, mais encore le travail n'est pas du tout le même du point de vue technique. Quant aux inégalités de traitement dont se plaint le recourant, le Département explique que les maisons Simmler et Sogno ont été autorisées à entreprendre le polissage et le lapidage d'aiguilles, l'une en 1948, l'autre en 1943. Brunner a reçu l'autorisation en 1953 par application de l'art. 4 al. 2 AIH.

D.- A la demande du Tribunal fédéral, le Département a déposé un mémoire complémentaire touchant la distinction entre le terminage et la fabrication des boîtes et le polissage et la fabrication des aiguilles. Il y explique notamment ce qui suit:

Les premières mesures prises en faveur de l'industrie horlogère ont consacré les situations acquises en ce sens que chaque exploitant avait le droit de continuer les fabrications qu'il avait précédemment entreprises. En ce qui concerne la division de l'industrie en branches, le droit n'a donc fait, en général, qu'entériner la situation de fait. La plupart des industriels se sont du reste groupés d'euxmêmes en associations par branches ou par métiers. L'adoucissage, le polissage, le lapidage d'aiguilles constituent une branche distincte du terminage des boîtes. Cela est conforme à la situation réelle. Le polissage et le lapidage des boîtes ne sont pas des branches distinctes du terminage des boîtes; ils en font partie. Enfin, pour les aiguilles, le polissage et le lapidage font partie de la fabrication; tous les fabricants peuvent les pratiquer. Toutefois, il existe un certain nombre d'ateliers qui n'ont pas le droit de fabriquer, mais uniquement celui de polir et de lapider les aiguilles.

E.- Le Tribunal fédéral a ordonné une expertise sur la question de savoir si "soit le procédé de polissage, soit le chariot servant au lapidage des aiguilles de montres, dont le recourant déclare être l'auteur, apportent à l'industrie horlogère de nouveaux procédés de fabrication ou des améliorations techniques et s'il en résulte un progrès sensible pour l'horlogerie".

L'expert désigné en la personne d'Armand Schmidt, à Bienne, a déposé son rapport le 11 août 1954. Ses conclusions seront reprises autant qu'il est nécessaire dans l'exposé de droit du présent arrêt.

Le rapport d'expertise a été soumis aux parties qui ont présenté leurs observations à ce sujet.

1. Selon l'usage reçu, qui, dans la plupart des cas, est décisif lorsqu'il s'agit de distinguer les unes des autres les diverses branches de l'industrie horlogère, le polissagelapidage des boîtes de montres d'une part, et des aiguilles de montres d'autre part, ne rentrent pas dans la même branche. Le Département, avec les organisations horlogères, estime qu'il n'y a pas lieu de modifier cette situation et le Tribunal fédéral ne voit pas de raison d'intervenir sur ce point.

Il s'ensuit que le recourant, qui exploite déjà une entreprise de polissage-lapidage de boîtes de montres, ne peut adjoindre à cette fabrication le polissage-lapidage d'aiguilles de montres sans en avoir obtenu l'autorisation, car cette adjonction constitue une transformation de son entreprise (art. 3 al. 1 et 2 AIH).

2. Sous réserve des importants intérêts de l'industrie horlogère, l'art. 4 al. 1 crée un droit à la transformation dans deux cas: d'une part, celui où le requérant désire "exploiter une invention brevetée, un nouveau procédé de fabrication ou une amélioration technique, s'il en résulte un progrès sensible pour l'industrie horlogère" (litt. b) et, d'autre part, celui où la transformation est rendue nécessaire en raison de changements survenus dans la fabrication ou sur le marché (litt. c). De plus, l'art. 4 al. 2 permet d'autoriser la transformation dans d'autres cas encore.

Dans la présente espèce, les conditions de l'art. 4 al. 1 litt. c ne sont manifestement pas remplies et le recourant lui-même ne prétend pas le contraire. Il faut donc uniquement examiner si l'autorisation doit être accordée en vertu de l'art. 4 al. 1 litt. b ou de l'art. 4 al. 2.

3. Le recourant affirme être au bénéfice d'un nouveau procédé de fabrication ou d'une amélioration technique, dont il résulterait un progrès sensible pour l'industrie horlogère. Dans un tel cas, l'art. 4 al. 1 litt. b AIH prescrit que l'autorité compétente ne prendra sa décision qu'après avoir consulté des experts indépendants. Le Département n'a point ordonné d'expertise en l'espèce. Supposé qu'il y ait là un vice essentiel de la procédure, il serait en tout cas couvert du fait qu'une expertise a été ordonnée par le Tribunal fédéral, qui revoit librement l'application de la disposition précitée.

4. Pour que l'art. 4 al. 1 litt. b AIH s'applique'il ne suffit pas de n'importe quel perfectionnement apporté à l'outillage ou aux méthodes de travail; admettre le contraire irait manifestement à l'encontre du but visé par le législateur. Aussi bien, selon les termes mêmes de la disposition légale précitée, faut-il que ce soit en vue d'exploiter l'invention brevetée, le nouveau procédé de fabrication ou l'amélioration technique que l'ouverture ou la transformation soit requise. Cela implique un rapport entre l'innovation apportée par le requérant et l'ouverture ou la transformation d'une entreprise. On ne saurait admettre que l'amélioration d'un outil, d'une pièce de machine ou l'introduction d'un procédé technique qui joueraient un rôle absolument accessoire dans l'ensemble de la fabrication réservée à une branche de l'industrie horlogère confèrent le droit d'entreprendre cette fabrication. Il faut au contraire que l'innovation soit avec l'ouverture ou la transformation projetée dans un rapport adéquat, c'est-à-dire qui nécessite une modification dans les machines ou les moyens de production, telle qu'elle justifie la requête. Il faut aussi que le perfectionnement invoqué soit durable et ne risque pas d'être supplanté à bref délai par un autre.

Si l'amélioration d'un outil ou l'introduction d'un nouveau procédé n'ont pas assez d'importance pour justifier l'ouverture ou la transformation d'une entreprise, il n'en résulte pas que l'innovation, si minime soit-elle, sera perdue pour l'industrie horlogère. Celui qui l'a introduite ne manquera pas d'en tirer parti en cédant ses droits à une entreprise déjà existante dans la branche dont il s'agit.

5. En l'espèce, l'expert a décrit de la façon suivante le procédé qui permet de donner aux aiguilles une face plate et une face bombée sur toute la longueur: L'aiguille, simplement découpée et d'épaisseur uniforme, est tout d'abord collée, par une de ses faces, sur un bloc de métal dont elle recouvre assez exactement l'extrémité. L'ouvrier en présente ensuite la face libre à une meule et, par les mouvements qu'il lui imprime, la façonne, lui donnant la forme voulue. Il faut donc acquérir une certaine habitude de ce travail, dont le résultat dépend de l'adresse manuelle.

Il est clair - et le recourant ne le conteste pas lui-même - que la nouveauté de cette méthode consiste essentiellement dans un tour de main que l'ouvrier doit acquérir; il y a utilisation d'un outillage connu et de l'adresse manuelle pour exécuter le travail. Mais on ne voit aucun rapport adéquat, dans le sens défini plus haut, entre le procédé et l'ouverture d'une nouvelle entreprise; aucune innovation dans les machines employées, ni dans les moyens de production n'apparaît nécessaire.

6. Le recourant allègue encore avoir créé un nouveau chariot pour le lapidage des aiguilles de montres. Sur ce point, l'expert donne, en bref, les explications suivantes: Pour fabriquer des aiguilles par lapidage, on a employé tout d'abord une machine à lapider ordinaire, sur laquelle on ajustait un chariot muni d'un tasseau, lequel permettait de centrer l'aiguille et de la présenter aux meules sur toutes ses faces. Le recourant a été le premier à mettre au point un chariot spécialement construit pour la fabrication des aiguilles, qui présente des avantages sur ceux qu'on employait jusqu'alors et permet une fabrication plus rapide. Toutefois, ce procédé est déjà dépassé pour les aiguilles en or ou en laiton; il conserve au contraire toute sa valeur pour le travail sur les aiguilles en acier inoxydable.

Ce dernier point en tout cas reste acquis. Cependant, la mise au point d'un chariot, lequel est assimilable à un outil, ne justifie pas, par son importance, la création d'une nouvelle entreprise pour l'exploiter. Là aussi le rapport adéquat entre l'innovation et l'ouverture requise fait défaut. Il s'agit de la simple amélioration d'un outil, qui ne transforme pas profondément la fabrication. On ne saurait de plus admettre en général les demandes justifiées par le perfectionnement d'un outil qui peut être supplanté au bout de peu de temps déjà par un outil plus perfectionné encore ou nouveau.

7. Il faut rechercher, enfin, s'il y a lieu d'accorder l'autorisation de par l'art. 4 al. 2 AIH. Selon cette disposition légale, l'autorisation peut être accordée dans d'autres cas encore que ceux qui sont fixés par l'al. 1, mais il faut notamment et en tout cas que la bonne marche de l'entreprise soit assurée. Ainsi, même lorsque le requérant ne satisfait pas intégralement aux conditions que pose l'art. 4 al. 1, l'autorisation sera accordée si des circonstances spéciales le justifient; sinon elle sera refusée (RO 78 I 469).

Dans la présente espèce, le recourant ne saurait, tout d'abord, invoquer comme circonstance spéciale le fait que, depuis 1947-1948, il a effectivement pratiqué le lapidage et le polissage des aiguilles de montres. Car cette activité, même si le recourant l'a exercée de bonne foi, croyant qu'elle ne nécessitait pas d'autorisation spéciale, n'en demeurait pas moins illicite.

Les progrès que le recourant a fait faire à l'industrie du lapidage et du polissage des aiguilles de montres ne peuvent pas non plus être pris en considération à titre de circonstances spéciales. S'ils ne justifient pas l'autorisation de par l'art. 4 al. 1 litt. b, on ne peut pas non plus en tenir compte du point de vue de l'art. 4 al. 2. Car ce serait, en définitive, faire de la première de ces dispositions légales une application extensive et dangereuse pour l'industrie horlogère.

On peut en revanche tenir compte, en faveur du recourant, des qualités d'artisan dont il a fait preuve et qu'attestent les procédés qu'il a mis au point. Mais il a déjà le droit d'exercer une profession dans l'industrie horlogère, celle de lapideur et polisseur de boîtes, où il peut mettre à profit ses capacités. Il n'apparaît pas que celles-ci constituent en outre un titre suffisant pour justifier le droit d'entreprendre une nouvelle branche de fabrication.

8. Le recourant allègue enfin avoir été victime d'une inégalité de traitement. Des trois décisions qu'il cite pour justifier ce grief, deux sont antérieures à l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral du 22 juin 1951 et ne peuvent dès lors être prises en considération. Car l'ancien arrêté soumettait à des conditions différentes l'autorisation d'ouvrir ou de transformer une entreprise de l'industrie horlogère.

La décision prise par le Département, le 8 septembre 1953, dans la cause Brunner, en revanche, l'a été sous l'empire de l'arrêté du 22 juin 1951 et le cas est comparable à celui de Jeancartier. Il s'agissait d'un termineur de boîtes de montres qui voulait s'adjoindre le lapidage des aiguilles de montres et des signes-appliques pour cadrans. Le Département a accordé l'autorisation, parce que Brunner, d'une part, avait inventé une aiguille présentant une amélioration esthétique et, d'autre part, parce qu'il avait fait preuve de qualités professionnelles remarquables. La décision est fondée sur l'art. 4 al. 2 AIH.

L'application de cette règle légale, cependant, comporte une certaine part d'appréciation. Dans ce domaine, l'autorité administrative se prononce souverainement; sa décision n'est pas soumise à la censure du Tribunal fédéral (art. 104 al. 1 et 105 OJ), lequel ne peut donc établir une concordance exacte entre les diverses solutions données. Il lui suffit de relever, en l'espèce, que, dans l'affaire Brunner, le Département a tenu compte, pour appliquer l'art. 4 al. 2, d'une invention qu'il n'avait pas jugée suffisante pour justifier l'autorisation en vertu de l'art. 4 al. 1 litt. b. De par les motifs indiqués plus haut, il convient de ne pas étendre cette pratique, mais bien plutôt de la restreindre.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral

rejette le recours.