Die Z. AG errichtete am 30. Dezember 1974 eine Personalfürsorgestiftung mit Sitz in Zürich. Die Stiftung bezweckt, die Betriebsangehörigen der Stifterin gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Invalidität und Tod (Hinterlassenenvorsorge) zu schützen.

Am 6. März 1975 übernahm der Bezirksrat Zürich die Aufsicht über die Stiftung, wobei er den Stiftungsrat unter anderem einlud, jeweils innert drei Monaten nach Abschluss die Jahresrechnung (mit gesonderter Aufführung des von den Destinatären geäufneten Kapitals) vorzulegen, unter Beilage eines Kontrollberichts, eines Vermögensausweises mit Nennung des Aufbewahrungsortes der Wertschriften, des Versicherungsausweises, des Jahresberichts, einer Aufstellung über die gemäss Stiftungszweck verausgabten Beträge sowie einer Bilanz der Stifterin, solange das Stiftungsvermögen ganz oder teilweise in einer Forderung an sie besteht.

Nach zwei Mahnungen, die Jahresrechnung 1976/77 einzureichen, und entsprechenden Fristerstreckungen sandte die Stiftung dem Bezirksrat mit Eingabe vom 5. September 1978 eine Übersicht über die Entwicklung ihres Kontos, eine Bilanz der Stifterin per 30. Juni 1977 und einen nicht unterzeichneten Bericht der Kontrollstelle. Dieser wurde ihr zur Nachbringung der Unterschrift zurückgeschickt. Den eingereichten Unterlagen war zu entnehmen, dass die Stiftung für mehrere Destinatäre eine Gruppenversicherung finanzierte, an welche die Destinatäre Beiträge leisteten, und dass das Stiftungsvermögen am 30. Juni 1977 Fr. 123'960.-- betrug, wovon Fr. 107'818.30 in einer Forderung gegenüber der Stifterin bestanden.

Der Bezirksrat Zürich forderte die Stiftung mit Beschluss vom 31. Mai 1979 auf, ihm bis 2. Juli 1979 einen von einem qualifizierten Fachmann ausgestellten Nachweis über die Bonität der Stifterin per 30. Juni 1978 einzureichen.

Die Stiftung erhob hiegegen einen Rekurs, der vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 5. September 1979 abgewiesen wurde.

Gegen diesen Entscheid erhebt die Stiftung Verwaltungsgerichtsbeschwerde.

Die Direktion des Innern des Kantons Zürich und das Bundesamt für Justiz beantragen Abweisung der Beschwerde.

2. Nach Art. 84 Abs. 2 ZGB, der auch für Personalfürsorgestiftungen gilt (RIEMER, N. 4 zu Art. 84 und N. 2 zu Art. 89bis ZGB; in ZBl 62/1961, S. 213 ff., abgedrucktes Urteil der staatsrechtlichen Kammer des Bundesgerichts vom 6. April 1960), hat die Aufsichtsbehörde dafür zu sorgen, dass das Stiftungsvermögen seinen Zwecken gemäss verwaltet wird und nach Massgabe der Stiftungsurkunde erhalten bleibt. Verschiedene Kantone haben zu dieser Vorschrift Ausführungsbestimmungen erlassen, welche den Stiftungsorganen beispielsweise vorschreiben, dass in Fällen, da das Stiftungsvermögen in einer Forderung gegenüber dem Arbeitgeber bzw. Stifter bestehe, der Stiftungsaufsicht Unterlagen über diesen einzureichen seien, damit der Bestand und die Güte der Forderung geprüft werden könnten (vgl. RIEMER, N. 38 ff. und 65 zu Art. 84 ZGB). Auch die Direktion des Innern des Kantons Zürich erliess am 25. Januar 1978 ein Kreisschreiben an die Bezirksräte und Stiftungsorgane betreffend die Beaufsichtigung von Personalfürsorgestiftungen. Darin wird unter anderem ausgeführt, grundsätzlich könne der Stifter frei bestimmen, in welchem Umfange Arbeitgeberleistungen in Forderungen der Stiftung gegen das Unternehmen bestehen dürften (Ziff. 28). Eine solche Vermögensanlage habe jedoch immer der vorgesehenen Zweckerfüllung zu dienen. Die Anlage von Stiftungsmitteln in ungesicherten Guthaben bei der Arbeitgeberfirma sei daher nur insofern zulässig, als deren Bonität angenommen werden dürfe. Dies zu beurteilen, sei grundsätzlich Sache der verantwortlichen Stiftungsorgane. Wenn der Arbeitgeber aber in ausserordentlichem Umfange Schuldner der Stiftung sei, müsse die Einhaltung der Bonitätsvoraussetzung zusätzlich durch die Aufsichtsbehörden geprüft werden (Ziff. 29). Diese könnten sich dabei auf das Urteil eines diplomierten Bücherexperten oder eine gleichwertige Beurteilung stützen. Eine qualifizierte Aussage über die Bonität des Arbeitgebers sei den Aufsichtsbehörden von den Stiftungsorganen unter anderem dann unaufgefordert bei der jährlichen Berichterstattung einzureichen, wenn bei Wohlfahrtsfonds und anderen Einrichtungen, die ausschliesslich ungebundene Mittel selbst verwalteten, die ungesicherte Forderung gegen den Arbeitgeber mehr als 40% des Bruttovermögens der Stiftung ausmache (Ziff. 30 und 32 des Kreisschreibens).

Die Beschwerdeführerin wendet vorab ein, diese schematische und abstrakte Pflicht zur unaufgeforderten Einreichung einer Bonitätsbescheinigung, sobald mehr als 40% des Stiftungsvermögens bei der Stifterin angelegt seien, gehe zu weit. Zur Diskussion steht indessen hier nicht die Gesetzmässigkeit des erwähnten Kreisschreibens, sondern einzig die Frage, ob die Aufsichtsbehörden im vorliegenden Fall berechtigt gewesen seien, eine Bonitätsbescheinigung zu verlangen. Zu prüfen ist somit, ob ihre Forderung nach einer solchen Bescheinigung bei den gegebenen Verhältnissen vor dem Bundesrecht standhalte und mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar sei.

3. a) Die Beschwerdeführerin bringt vor, die vom Arbeitgeber an eine Personalfürsorgeeinrichtung zu leistenden Beiträge dürften grundsätzlich immer als Forderung der Stiftung gegenüber dem Arbeitgeber bzw. Stifter angelegt werden; dass eine solche Anlage nur zulässig sei, wenn dieser solvent sei, finde im Gesetz und in den Materialien keine Stütze. Sie verweist dabei auf die Botschaft des Bundesrats vom 10. Dezember 1956 (BBl 1956 II S. 825 ff.), in welcher unter anderem ausgeführt wurde, die Vermögenswidmung des Arbeitgebers könne auch in einer Forderung der Stiftung an den Dienstherrn bestehen; die Möglichkeit, Vermögen verselbständigter Wohlfahrtseinrichtungen in Forderungen an den Arbeitgeber anzulegen, werde nur durch den vorgeschlagenen Art. 87bis Abs. 4 ZGB (den heutigen Art. 89bis Abs. 4 ZGB) eingeschränkt (S. 835). Daraus folgert die Beschwerdeführerin, wenn die Arbeitgeberbeiträge in jedem Fall als Forderung der Stiftung gegenüber dem Unternehmen angelegt werden dürften, seien die Aufsichtsbehörden zur Überprüfung dessen Geschäftslage nicht befugt.

b) Nach Art. 89bis Abs. 4 ZGB darf das Stiftungsvermögen in der Regel in dem den Beiträgen der Arbeitnehmer entsprechenden Verhältnis nicht in einer Forderung gegenüber dem Arbeitgeber bestehen, es sei denn, sie werde sichergestellt. Die Beschwerdeführerin will daraus durch Umkehrschluss ableiten, das nicht von den Dienstpflichtigen, sondern vom Arbeitgeber geäufnete Stiftungsvermögen könne, auch nach der Ausscheidung aus dem Vermögen des Stifters, jederzeit und uneingeschränkt wieder in dessen Unternehmen angelegt werden. Dieser Schluss ist jedoch so allgemein weder nach dem Wortlaut noch nach dem Sinn der erwähnten Bestimmung zulässig und findet entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin auch in deren Entstehungsgeschichte keine Stütze. Die oben erwähnten Äusserungen in der bundesrätlichen Botschaft, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft, sind durch die Änderungen überholt, welche das Parlament am damaligen bundesrätlichen Gesetzesentwurf vornahm, indem es die Wohlfahrtseinrichtungen grundsätzlich dem allgemeinen Stiftungsrecht unterstellte (dazu das erwähnte Urteil des Bundesgerichts vom 6. April 1960, in ZBl 62/1961, S. 219). Es kann deshalb nicht gesagt werden, Art. 89bis Abs. 4 ZGB schliesse mit Bezug auf die Frage der Anlage des Stiftungsvermögens die Anwendung von Art. 84 Abs. 2 ZGB auf Personalfürsorgestiftungen aus. Eine Privilegierung der Anlage von Stiftungsmitteln beim Arbeitgeber wäre denn auch, wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend bemerkt, sinnwidrig. Wie die Stiftungsorgane stets zu prüfen haben, ob die Stiftungsinteressen gegenüber anderen Gläubigern gewahrt seien, so haben sie in gleicher Weise stets darüber zu wachen, dass diese Interessen auch gegenüber dem Arbeitgeber gewahrt bleiben. Dass die Stiftungsaufsicht gerade dort aussetzen sollte, wo die Gefahr von Interessenkollisionen am grössten ist, kann der Gesetzgeber nicht gewollt haben.

Wie die kantonalen Aufsichtsbehörden zutreffend annahmen, räumt Art. 89bis Abs. 4 ZGB der Wohlfahrtseinrichtung nicht vorbehaltlos das Recht ein, die aus dem Vermögen des Stifters ausgeschiedenen, nicht vom Dienstpflichtigen aufgebrachten Stiftungsmittel jederzeit und uneingeschränkt wieder beim Dienstherrn anzulegen. Eine solche Anlage darf vielmehr nach den allgemeinen Regeln des Stiftungsrechts nur unter Beachtung der Grundsätze der getreuen und sorgfältigen Vermögensverwaltung erfolgen. Das Stiftungsvermögen darf nur dann und nur solange beim Arbeitgeber bzw. Stifter angelegt werden, als es dadurch nicht gefährdet ist. Tritt dagegen durch diese Anlage eine Gefährdung ein, ist die Aufsichtsbehörde berechtigt und verpflichtet, die Ausscheidung oder Sicherstellung des Stiftungsvermögens zu verlangen, und zwar selbst dann, wenn dadurch die finanzielle Lage des Arbeitgebers und Stifters sich verschärft (RIEMER, N. 27 zu Art. 89bis ZGB).

c) Nach der Rechtsprechung zu Art. 84 Abs. 2 ZGB sind die Aufsichtsbehörden zum Eingreifen befugt und verpflichtet, wenn die Organe der Stiftung eine Verfügung treffen, die der Stiftungsurkunde oder dem Reglement bzw. dem Gesetz widerspricht, oder wenn sie das ihnen zustehende Ermessen überschreiten. Sie brauchen dabei nicht zuzuwarten, bis die Gefahr besteht, dass der Stiftungszweck infolge Schwindens des Stiftungsvermögens nicht mehr erreicht werden kann. Ihrer Pflicht können die Aufsichtsbehörden nur hinreichend nachkommen, wenn sie ermächtigt sind, periodisch Unterlagen über den Arbeitgeber bzw. Stifter zu verlangen, die ihnen ermöglichen, zu prüfen, ob diesem als Schuldner der Stiftung weiterhin jenes Vertrauen entgegengebracht werden dürfe, das die Übertragung von Stiftungsmitteln an ihn rechtfertigt. Eine mögliche und taugliche Massnahme zur Ermittlung einer allfälligen Gefährdung des Stiftungsvermögens ist die Einholung eines Bonitätsausweises. Diese Massnahme hält entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin vor dem Bundesrecht grundsätzlich stand, gleichgültig ob sie in einem Kreisschreiben vorgesehen sei oder nicht.

d) Soweit die Beschwerdeführerin eine Änderung der geltenden Rechtsordnung verlangt, ist auf ihre Ausführungen nicht einzutreten. Rechtspolitische und praktische Gründe, die unter Umständen Anlass geben könnten, eine Gesetzesänderung in Betracht zu ziehen, sind für den auf der Grundlage des geltenden Rechts zu fällenden Entscheid im vorliegenden Verfahren unerheblich.

4. a) Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, dem Bezirksrat und dem Regierungsrat hätten alle wünschbaren Unterlagen zur Beurteilung der Bonität der Stifterin zur Verfügung gestanden. Dem Geschäftsbericht habe auch ein Laie ohne weiteres entnehmen können, dass deren Aktienkapital voll gedeckt sei. Einer Aufsichtsbehörde sei es zuzumuten, derart anspruchslose Bilanzüberlegungen selbst zu machen. Wenn sie selbst zum Schlusse kommen könne, dass die Stifterin wirtschaftlich gesund und das Guthaben der Stiftung bei ihr nicht gefährdet sei, dürfe sie nicht zusätzlich eine Bonitätsbescheinigung verlangen.

b) Die Beschwerdeführerin sandte dem Bezirksrat mit Eingabe vom 5. September 1978 eine Übersicht über die Entwicklung ihres Kontos für die Zeit vom 1. Juli 1976 bis zum 30. Juni 1977, einen Geschäftsabschluss per 30. Juni 1977 und einen nicht unterzeichneten Kontrollstellenbericht für 1976/77. Es mag dahingestellt bleiben, ob daraus ohne weiteres hätte abgeleitet werden können, die Stifterin sei finanziell gesund und das Guthaben der Stiftung bei ihr nicht gefährdet. Ob in Fällen der vorliegenden Art zusätzliche Unterlagen und namentlich auch ein Bonitätsausweis verlangt werden dürfen und sollen, ist weitgehend eine Ermessensfrage, die hauptsächlich von den buchhalterischen Kenntnissen der (meist im Nebenamt tätigen) Bezirksräte abhängt. Nicht jeder Bezirksrat hat derart umfassende buchhalterische Kenntnisse, dass er sich zutraut, auch in schwierigen Fällen einen Geschäftsabschluss und alle darin angeführten Transaktionen zu erfassen. Wenn er in Fällen, die ihm aus irgendeinem Grunde zweifelhaft erscheinen, im Bestreben, im Interesse der Destinatäre seiner Aufsichtspflicht voll zu genügen und möglichst sicher zu gehen, zusätzliche Unterlagen, namentlich die Beibringung eines Bonitätsausweises verlangt, ist dies grundsätzlich nicht zu beanstanden.

Im vorliegenden Fall fällt insbesondere in Betracht, dass die Beschwerdeführerin wiederholt säumig war. Ihr Verhalten war geeignet, Misstrauen zu erwecken und die Aufsichtsbehörden zu besonderer Vorsicht zu veranlassen, zumal diese den ihnen vorgelegten Schriftstücken entnehmen konnten, dass am 30. Juni 1977 das Stiftungsvermögen Fr. 123'960.-- betrug und im Umfange von Fr. 107'818.30 in einer blossen Forderung gegenüber der Stifterin bestand. Wenn sie unter diesen Umständen sich nicht mit der Bilanz begnügten, sondern zusätzlich zu den eingereichten Unterlagen noch eine Bonitätsbescheinigung über die Stifterin verlangten, stellt dies jedenfalls keine Verletzung von Bundesrecht dar.

5. Die Beschwerdeführerin erachtet die Beibringung eines Bonitätsausweises im vorliegenden Fall als unverhältnismässig, weil eine solche Bescheinigung von einem diplomierten Bücherexperten oder einem gleichwertig ausgebildeten Fachmann erstellt werden müsse, was zusätzliche Kosten verursache. Es kann ihr geglaubt werden, dass die Ausstellung eines solchen Ausweises einige Kosten mit sich bringt, doch vermag sie nicht darzutun, dass diese unverhältnismässig hoch wären. Der Regierungsrat führt glaubhaft aus, die Belastung von Stiftung und Stifterin für die Erstellung eines Bonitätsausweises sei in der Regel gering, erfülle doch ordentlicherweise schon die gesetzliche Kontrollstelle die fachlichen Voraussetzungen für die Ausstellung der fraglichen Bescheinigung. Er verstösst damit nicht gegen Bundesrecht.