T. stellte am 10. September 1997 bei der Abteilung Opferhilfe der Direktion der Justiz des Kantons Zürich den Antrag, es seien ihr Entschädigung und Genugtuung nach Art. 12 des Opferhilfegesetzes vom 4. Oktober 1991 (OHG; SR 312.5) zuzusprechen und das Verfahren sei einstweilen zu sistieren. Zur Begründung führte sie aus, sie sei am 14. September 1995 Opfer eines Verkehrsunfalles geworden, unter dessen Folgen sie immer noch leide. In erster Linie würden die Ansprüche mit den beteiligten Versicherern abgerechnet.

Vorsorglich und fristwahrend würden die Ansprüche gemäss Art. 12 OHG angemeldet.

Die Direktion der Justiz des Kantons Zürich bestätigte am 15. September 1997 den Eingang des Gesuchs und führte aus: "Die allgemeine Anmeldung einer Entschädigungsforderung genügt nicht. Die Schadenspositionen sind einzeln aufzuführen und soweit möglich zu substantiieren. Wir ersuchen Sie, der Kantonalen Opferhilfestelle die Angaben bis zum 13. Oktober 1997 nachzureichen; andernfalls aufgrund der Akten entschieden wird".

Am 24. September 1997 teilte T. der Direktion der Justiz mit, sie sei zwar mit deren Rechtsauffassung nicht einverstanden. Die Eingabe erfolge rein vorsorglich. Sie sei nicht in der Lage, die Zahlen zu beziffern. Dann fügte sie bei:

"Wenn Sie das trotzdem verlangen: Hier unsere Forderungen:

Anwaltskosten, Genugtuung oder

Entschädigung Fr. 100'000.-

Beratung in medizinischer,

psychologischer, sozialer Hinsicht Fr. 50'000.-

Vorschuss Fr. 50'000.-"

Weiter führte sie aus, im jetzigen Zeitpunkt schulde die Opferhilfe keinerlei Leistungen, weil davon auszugehen sei, dass die UVG-Versicherung bzw. die Haftpflicht für den Schaden aufkommen werde.

Mit Verfügung vom 26. September 1997 wies die Kantonale Opferhilfestelle das Gesuch ab, da es trotz Aufforderung nicht hinreichend substanziiert worden sei. T. erhob dagegen Beschwerde an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 24. August 1999 ab.

Eine gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde heisst das Bundesgericht gut.

2. Streitig ist einzig, ob die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 10. bzw. 24. September 1997 hinreichend substanziiert war.

a) Das Gesetz enthält keine Vorschriften darüber, wie eingehend ein Gesuch nach Art. 12 OHG substanziiert werden muss, um als fristwahrend gelten zu können. Die Antwort ist aus Sinn, Zweck und Systematik des Gesetzes sowie aus allgemeinen Grundsätzen abzuleiten.

b) Gemäss Art. 12 OHG hat das Opfer einer Straftat unter bestimmten Voraussetzungen Anspruch auf Entschädigung und Genugtuung. Diese Leistungen sind subsidiär zu Leistungen, die das Opfer als Schadenersatz erhalten hat (Art. 14 Abs. 1 OHG). Die Kantone sehen ein einfaches, rasches und kostenloses Verfahren vor (Art. 16 Abs. 1 OHG). Das Opfer muss das Gesuch um Entschädigung und Genugtuung innert zwei Jahren nach der Straftat einreichen (Art. 16 Abs. 3 OHG).

c) Aus diesen Bestimmungen ergibt sich als Zielsetzung des Gesetzes, dass die Opfer auf einfache und rasche Weise zu einer Entschädigung gelangen können. Die relativ kurze Verwirkungsfrist von zwei Jahren soll zudem das Opfer veranlassen, rasch seine Ansprüche geltend zu machen, damit die Behörde zu einem Zeitpunkt entscheiden kann, in dem der Sachverhalt noch abgeklärt werden kann (BGE 123 II 241 E. 3c S. 243). Indessen steht häufig nach zwei Jahren noch gar nicht fest, ob alle anspruchsbegründenden Tatbestandselemente erfüllt sind, was Voraussetzung für eine Leistung nach den Art. 11-14 OHG ist (BGE 122 II 211 E. 3d S. 216). So kann noch unklar sein, ob überhaupt eine Straftat vorliegt. Zudem kann häufig der Schaden noch nicht beziffert werden. Schliesslich steht nach Ablauf dieser Zeit nicht immer fest, ob Dritte schadenersatzpflichtig sind, so dass die gemäss Art. 1 der Opferhilfeverordnung vom 18. November 1992 (OHV; SR 312.51) vom Opfer verlangte Glaubhaftmachung, dass es keine oder nur ungenügende Leistungen von Dritten erhalten kann, noch gar nicht möglich ist. Aus diesen Gründen ist es nach Lehre und Rechtsprechung zulässig, zur Fristwahrung ein vorsorgliches Gesuch zu stellen und das Verfahren zu sistieren, bis die Anspruchsvoraussetzungen näher abgeklärt werden können (BGE 123 II 1 E. 2b S. 3; BGE 122 II 211 E. 3e S. 216 f.; DOMINIK ZEHNTNER, Straftaten, in: Peter Münch/Thomas Geiser (Hrsg.), Schaden - Haftung - Versicherung, Basel/Genf/München 1999, Rz. 14.72; Empfehlungen der Schweizerischen Verbindungsstellen-Konferenz OHG, Ziff. 75). Zwar widerspricht es dem Gesetz, wenn die Behörde von sich aus das Verfahren sistiert und vom Opfer verlangt, vorerst einen Zivilprozess gegen den möglichen Schädiger durchzuführen (BGE 123 II 1 E. 3b S. 4). Eine Sistierung ist hingegen dann anzuordnen, wenn das Opfer selber sie verlangt, um vorerst Leistungspflichten Dritter abzuklären. Das entspricht der Subsidiarität der Opferhilfe und liegt nicht zuletzt auch im Interesse der Behörde, wird doch dadurch vermieden, dass Abklärungen vorgenommen werden müssen, die sich schliesslich möglicherweise als überflüssig erweisen. Umgekehrt können an die Substanziierung eines Gesuchs keine allzu strengen Anforderungen gestellt werden. Das gilt schon für die Gesuche nach Art. 11 ff. OHG ganz generell (PETER GOMM/PETER STEIN/DOMINIK ZEHNTNER, Kommentar zum Opferhilfegesetz, Bern 1995, Rz. 24 zu Art. 16). Zur Wahrung der Frist von Art. 16 Abs. 3 OHG genügt es, wenn innert der zwei Jahre bzw. einer von der Behörde angesetzten Nachfrist ein unbeziffertes Begehren eingereicht wird (GOMM/STEIN/ZEHNTNER, a.a.O., Rz. 24 und 26 zu Art. 16; ZEHNTNER, a.a.O., Rz. 14.68 und 14.72). Dies muss erst recht gelten, wenn ein Gesuch vorsorglich und fristwahrend eingereicht und mit einem Sistierungsgesuch verbunden wird, weil der Schaden oder allfällige Leistungspflichten Dritter nicht liquid sind und näherer Abklärung bedürfen. In solchen Fällen kann nicht verlangt werden, dass innert der zweijährigen Frist der geltend gemachte Schaden beziffert und substanziiert wird.

d) Dafür spricht auch die Analogie mit anderen Rechtsgebieten: Im Zivilrecht genügt gemäss Art. 135 Ziff. 2 OR, welcher analog auch für die Einhaltung einer Verwirkungsfrist anwendbar ist (BGE 110 II 387 E. 2b S. 389 f.), für die Unterbrechung einer Verjährungsfrist die Angabe einer blossen Summe im Betreibungsbegehren, ohne dass eine nähere Substanziierung notwendig wäre. Ist eine genaue Bezifferung nicht möglich oder nicht zumutbar, so besteht zudem von Bundesrechts wegen ein Anspruch auf eine unbezifferte Klage, die alsdann für den ganzen nach richterlichem Ermessen festzulegenden (Art. 42 Abs. 2 OR) Schadenersatz fristwahrend wirkt (BGE 119 II 339 E. 1c/aa S. 340; BGE 116 II 215 E. 4a S. 219). Im Sozialversicherungsrecht reicht es aus, wenn innert der massgeblichen Frist geltend gemacht wird, es sei ein Schaden erlitten worden, ohne dass die einzelnen Leistungsansprüche angegeben werden müssten; diese abzuklären ist alsdann Sache der Behörden (BGE 116 V 273 E. 3a S. 277; 111 V 261 E. 3b S. 264 f.). Auch im Verwaltungsrecht hat die Rechtsprechung unbezifferte und nicht näher substanziierte Erklärungen des Gläubigers als fristwahrend betrachtet, so im Enteignungsrecht (ZBl 99/1998 S. 490) oder im Steuerrecht (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 1. Juni 1990 i.S. O., E. 3).

e) Hingegen kann und muss vom Gesuchsteller verlangt werden, dass er soweit zumutbar diejenigen Angaben macht, die der Behörde erlauben, den Sachverhalt und die Anspruchsberechtigung näher abzuklären. Wohl hat die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen (Art. 16 Abs. 2 OHG). Das schliesst aber eine Mitwirkungspflicht des Gesuchstellers nicht aus (BGE 124 V 234 E. 4b/bb S. 239; BGE 123 III 328 E. 3 S. 329; BGE 120 Ia 179 E. 3a S. 181 f.; FRITZ GYGI, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 284 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, S. 341; ALFRED KÖLZ/JÜRG BOSSHART/MARTIN RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, N. 59 ff. zu § 7; PETER SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel/Stuttgart 1979, S. 125; Empfehlungen SVK-OHG, Nr. 74). Wer ein Gesuch stellt, muss diejenigen Tatsachen darlegen, die nur ihm bekannt sind oder von ihm mit wesentlich weniger Aufwand erhoben werden können als von der Behörde. Insbesondere muss das Opfer den anspruchsbegründenden Sachverhalt mit hinreichender Bestimmtheit darlegen und der Behörde diejenigen Angaben liefern, die ihr erlauben, weitere Erkundigungen einzuziehen (GOMM/STEIN/ZEHNTNER, a.a.O., Rz. 24 zu Art. 16). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Verwaltungsstelle, welche die Leistungsbegehren nach Art. 11 ff. OHG beurteilt, rechtlich und faktisch nicht dieselben prozessualen Untersuchungsmittel zur Verfügung hat wie die Strafverfolgungsbehörden. Sie ist oft darauf angewiesen, polizeiliche und strafprozessuale Akten heranzuziehen, um beurteilen zu können, ob überhaupt eine Straftat vorliegt. Es kann und muss daher vom Opfer verlangt werden, dass es der Behörde - soweit vorhanden - derartige Akten zur Verfügung stellt oder zumindest angibt, wo diese Unterlagen ediert werden könnten.

f) Anders als die Bezifferung und Substanziierung des Schadens sind diese Angaben auch bereits bei einem vorsorglichen, fristwahrenden Gesuch beizubringen. Einerseits ist dies für das Opfer in aller Regel möglich und ohne weiteres zumutbar; anderseits kann es für die Behörde von Bedeutung sein, bereits in diesem Stadium eine Beurteilung des Sachverhalts vornehmen zu können, um sich entweder ein provisorisches Bild zu machen und gegebenenfalls weitere Untersuchungen anstellen oder aber endgültig das Gesuch abweisen und das Verfahren damit abschliessen zu können.

g) Dasselbe gilt für die persönlichen Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit überhaupt ein Anspruch auf Entschädigung besteht, so namentlich die Einkommensverhältnisse (Art. 12 Abs. 1 OHG) oder allenfalls die besonderen Umstände, die eine Genugtuung rechtfertigen (Art. 12 Abs. 2 OHG).

3. Das von der Beschwerdeführerin eingereichte Gesuch ist im Lichte dieser Grundsätze zu prüfen.

a) Mit der Eingabe vom 10. September 1997 beantragte die Beschwerdeführerin "Entschädigung und Genugtuung nach Art. 12 OHG" für einen am 14. September 1995 erlittenen Verkehrsunfall, bei welchem sie den Kopf auf dem Boden aufgeschlagen habe. Der Schaden wurde nicht näher substanziiert. Die innert der angesetzten Nachfrist eingereichte Eingabe vom 24. September 1997 ist diesbezüglich nicht klarer; beantragt werden für "Anwaltskosten, Genugtuung oder Entschädigung" Fr. 100'000.-. Der Betrag von Fr. 100'000.- entspricht dem Maximalbetrag, der unter dem Titel Entschädigung ausbezahlt werden kann (Art. 4 Abs. 1 OHV). Der zweite aufgeführte Posten von Fr. 50'000.- für "Beratung in medizinischer, psychologischer, sozialer Hinsicht" bezieht sich nach seiner Formulierung offensichtlich auf Sofortmassnahmen gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. a und Abs. 4 OHG. Der dritte geltend gemachte Posten von Fr. 50'000.- bezog sich auf "Vorschuss", womit im Kontext des Opferhilfegesetzes nur ein Vorschuss gemäss Art. 15 OHG gemeint sein konnte. Die Leistungen nach Art. 3 OHG sind als Soforthilfe konzipiert und sollen dem Opfer ermöglichen, seine Ansprüche durchzusetzen (BGE 122 II 315 E. 4b S. 323). Ebenso sind die Vorschüsse nach Art. 15 OHG als vorläufige Überbrückung gedacht. Wenn die Beschwerdeführerin Leistungen nach Art. 3 oder 15 OHG beanspruchte, so steht das im Widerspruch dazu, dass sie sowohl im Gesuch vom 10. September als auch in der Eingabe vom 24. September 1997 ausdrücklich betonte, dass zur Zeit keine Leistungen nach Opferhilfegesetz geschuldet seien.

b) Die Höhe des geltend gemachten Schadens geht somit aus den Eingaben der Beschwerdeführerin nicht hervor und die einzelnen Posten sind unpräzis bezeichnet. Immerhin ergibt sich hinreichend klar, dass die Beschwerdeführerin Leistungen gemäss Art. 12 OHG beanspruchte. Nach dem vorne (E. 2c/d) Ausgeführten kann bei vorsorglich eingereichten Gesuchen nicht eine Bezifferung des Schadens oder eine Substanziierung einzelner Posten verlangt werden. Der Beschwerdeführerin kann deshalb nicht vorgeworfen werden, dass sie den Schaden nicht beziffert hat. Insoweit sind die Ausführungen in der Verfügung der Direktion der Justiz vom 26. September 1997, wonach das Opferhilfegesetz keine Vormerknahme noch nicht bemessbarer Schadenspositionen kenne, nicht zutreffend. Diese Auffassung würde dazu führen, dass ein Schaden, der innert zweier Jahre nicht liquid ist, gar nicht geltend gemacht werden kann, was der Zielsetzung des Opferhilfegesetzes zuwiderlaufen würde. Das Sozialversicherungsgericht geht demgegenüber zutreffend davon aus, dass die Ansprüche nicht beziffert zu werden brauchen. Soweit in der Beschwerde ausgeführt wird, eine Bezifferung sei noch gar nicht möglich, zielt dies deshalb an der Argumentation im angefochtenen Entscheid vorbei.

c) Hingegen fehlten in den Eingaben der Beschwerdeführerin sämtliche anderen Angaben, welche nach dem Vorstehenden (E. 2e/f) erforderlich sind, um eine auch nur provisorische Beurteilung der Anspruchsberechtigung zu ermöglichen. Erwähnt wurde einzig das Datum des Unfalls und dass dieser sich beim Einsteigen in ein Taxi ereignet habe. Doch wurde der Unfallort nicht angegeben, so dass nicht einmal die örtliche Zuständigkeit des Kantons Zürich (Art. 11 Abs. 1 OHG) feststeht. Sodann fehlen jegliche Angaben darüber, wer den Unfall verursacht hat und wer allenfalls dafür ersatzpflichtig werden könnte. Ebensowenig werden Angaben über die erlittenen Verletzungen gemacht. Das Gesuch enthielt auch keinerlei Beilagen, welche über den Unfall, seine Folgen oder die Schadenabwicklung Aufschluss geben könnten, und auch keine Hinweise, wo weitere Auskünfte eingeholt werden könnten. Schliesslich fehlten jegliche Informationen zu den persönlichen Verhältnissen des Opfers wie auch zu den Umständen, die eine Genugtuung nach Art. 12 Abs. 2 OHG rechtfertigen könnten.

d) Insgesamt erfüllte somit das Gesuch der Beschwerdeführerin nicht die Anforderungen, die auch an eine vorsorgliche, rein fristwahrende Anmeldung zu stellen sind.

4. Die Beschwerdeführerin macht freilich geltend, nach den genauen Angaben über den Unfallhergang und die erlittenen Verletzungen sei gar nie gefragt worden. Sie habe mit der Eingabe vom 24. September 1997 das erfüllt, was mit dem Schreiben der Opferhilfe vom 15. September 1997 verlangt worden sei.

a) In dem besagten Schreiben hatte die Opferhilfe die Beschwerdeführerin darauf aufmerksam gemacht, die allgemeine Anmeldung einer Entschädigungsforderung genüge nicht; die Schadenspositionen seien einzeln aufzuführen und soweit möglich zu substanziieren. Diese Aufforderung bezog sich nach ihrem Wortlaut einzig auf die Schadensposten (deren nähere Bezifferung und Substanziierung indessen nach dem bisher Ausgeführten nicht verlangt werden konnte), nicht jedoch auf Angaben über den Unfallhergang oder die übrigen Umstände.

b) Äusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben verstehen durfte (Art. 4 aBV bzw. Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV: BGE 124 II 265 E. 4a S. 269 f.; BGE 113 Ia 225 E. 1b/bb S. 228; HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., S. 144). Wenn die Behörde auf eine mangelhafte Eingabe hin ein individuell gestaltetes Schreiben versendet, in welchem zur Substanziierung der Schadensposten aufgefordert wird, aber keine weiteren Angaben verlangt werden, dann verstösst es gegen Treu und Glauben, wenn in der Folge das Gesuch deshalb abgewiesen wird, weil andere Angaben (zum Unfallhergang, zu den persönlichen Verhältnissen u.dgl.) fehlen. Wohl war die Beschwerdeführerin anwaltlich vertreten, doch war angesichts der fehlenden höchstrichterlichen Judikatur und der in den Kantonen offenbar uneinheitlichen Praxis auch für Rechtskundige nicht klar erkennbar, was für Anforderungen die Behörde an die Ausführlichkeit einer vorsorglichen Anmeldung stellen würde. Hinzu kommt, dass es für die Behörde ohne weiteres zumutbar wäre, ein einfaches Formular - wie in der Sozialversicherung üblich - zu schaffen, aus welchem klar hervorgeht, welche Informationen zu liefern sind.

c) Insgesamt ergibt sich, dass zwar die Eingaben der Beschwerdeführerin die Anforderungen nicht erfüllten, die an eine - auch nur vorsorgliche - Anmeldung einer Entschädigungsforderung zu stellen sind, dass aber das Gesuch vom 10. September 1997 aufgrund der unklaren Formulierung im Schreiben der Verwaltung vom 15. September 1997 im konkreten Fall nach Treu und Glauben als fristwahrend zu betrachten ist für die darin beantragten (allfälligen) Ansprüche auf Entschädigung und Genugtuung.

5. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen. Die Beschwerdeführerin beantragt Aufhebung des angefochtenen Urteils und Feststellung, dass mit der Eingabe vom 10. September 1997 die zweijährige Frist gemäss Art. 16 Abs. 3 OHG gewahrt sei. Diesem Antrag kann entsprochen werden. Er impliziert sinngemäss, dass nebst dem Urteil des Sozialversicherungsgerichts auch die Verfügung der Direktion der Justiz vom 26. September 1997 aufgehoben wird, selbst wenn die Beschwerdeführerin das nicht ausdrücklich beantragt hat. Die Sache ist sodann zur neuen Beurteilung an die Direktion der Justiz zurückzuweisen (Art. 114 Abs. 2 OG). Diese wird nach Zustellung des begründeten vorliegenden Urteils der Beschwerdeführerin zunächst eine angemessene Nachfrist anzusetzen haben zur Einreichung der noch fehlenden Angaben und Unterlagen (E. 3c) und alsdann über das von der Beschwerdeführerin mit der Eingabe vom 10. September 1997 gestellte Sistierungsgesuch zu befinden haben.