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42. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public dans la cause A. et B. contre SA L'Energie de l'Ouest-Suisse ainsi que Commission fédérale d'estimation du 3e arrondissement (recours de droit administratif) |
1E.14/2002 du 22 juillet 2003 | |
Regeste |
Enteignung, Durchleitungsrecht für eine Hochspannungsleitung, Festsetzung der Entschädigung (Art. 19 und 22 EntG). |
Grundsätze der Festsetzung der Entschädigung bei der Auferlegung einer Dienstbarkeit auf ein Grundstück, die einer Teilenteignung gleichkommt; Berücksichtigung des Schadens, der sich aus dem Entzug oder aus der Verminderung von Vorteilen für das Restgrundstück ergibt (E. 3.1), besonders, wenn der Betrieb der Anlage des Enteigners Immissionen verursacht (E. 4). |
Anspruch der Nachbarn der Hochspannungsleitung auf Achtung des Privat- und Familienlebens gemäss Art. 8 EMRK (E. 5). |
Entschädigung aufgrund des durch die Hochspannungsleitung verursachten Lärms (E. 6). |
Entschädigung aufgrund der elektromagnetischen Felder (E. 7). | |
Sachverhalt | |
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L'avis personnel a été envoyé à A. et B. (les expropriés) le 20 mai 1997. Ceux-ci se sont opposés à l'expropriation le 18 juin 1997. Le 22 juin 1998, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a rejeté l'opposition et accordé le droit d'expropriation à la société EOS. Les expropriés ont formé un recours de droit administratif contre cette décision, que le Tribunal fédéral a rejeté par un arrêt rendu le 9 novembre 1999 (cause 1E.14/1998). Auparavant, l'Inspection fédérale des installations à courant fort (IFICF) avait approuvé, le 18 octobre 1993, les plans de la nouvelle ligne 380 kV. A. et B. n'avaient pas contesté, à ce stade, le choix du tracé.
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B.- Dans cet arrêt 1E.14/1998, le Tribunal fédéral s'est prononcé sur la requête des expropriés tendant au déplacement de la ligne électrique parce qu'ils craignaient pour eux-mêmes et les occupants de leur maison les conséquences d'une exposition aux champs électromagnétiques.
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C.- Dans leur opposition du 18 juin 1997, les expropriés demandaient encore une indemnité pour la constitution des servitudes, compensant la moins-value subie par leur immeuble, en particulier leur bâtiment d'habitation. Ils se référaient notamment aux champs électromagnétiques engendrés par la nouvelle ligne. Le 7 juillet 1998, l'expropriante et les expropriés ont conclu un "contrat de servitude". Aux termes de ce contrat, les expropriés conféraient à l'expropriante, sur une partie de leur parcelle no 1370 (environ 1'250 m2, d'après le plan joint au contrat), "le droit d'établir des lignes aériennes à haute tension ainsi que les droits accessoires de passage pour la surveillance, l'entretien et toutes transformation ou extension que nécessiterait l'exploitation du réseau", le bien-fonds étant grevé "d'une servitude personnelle et cessible de restriction au droit d'utilisation du sol (bâtir, planter, excaver)". Le contrat prévoit qu'en contre-valeur de la servitude, l'expropriante payera aux expropriés une indemnité de 100'000 fr., exigible dès l'inscription au registre foncier. Il contient encore la clause suivante: "L'estimation de la moins-value de la maison occasionnée par le passage de la ligne sera déterminé [sic] par la commission fédérale d'estimation". L'expropriante a été autorisée à requérir directement l'inscription des servitudes au registre foncier; l'indemnité convenue était exigible dès cette inscription. Après cela, la procédure d'estimation a été ouverte par le Président de la Commission fédérale d'estimation du 3e arrondissement (ci-après: la Commission fédérale). Le 6 décembre 2000, les expropriés lui ont soumis leurs prétentions: ils ont demandé l'expropriation totale de leur immeuble et à titre subsidiaire le versement ![]() | 5 |
La Commission fédérale a entendu les parties le 13 décembre 2000. Les expropriés ont alors requis une nouvelle expertise des nuisances de la ligne électrique, en contestant le "caractère neutre" de l'Inspection fédérale (IFICF). Cette requête a été rejetée. Les expropriés ont formé contre cette décision incidente un recours de droit administratif. Le Tribunal fédéral l'a partiellement admis, en annulant la condamnation des expropriés aux frais de la décision incidente, mais en considérant en revanche que le refus d'ordonner une nouvelle expertise était fondé (arrêt 1E.17/2001 du 10 décembre 2001).
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La Commission fédérale a statué le 27 février 2002 sur les prétentions des expropriés. Elle a condamné l'expropriante à leur verser une "indemnité supplémentaire d'expropriation de 30'000 fr. pour l'indemnisation de la moins-value au bâtiment", indemnité portant intérêts au taux usuel.
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D.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, les expropriés ont requis le Tribunal fédéral de prononcer l'expropriation totale de leur immeuble et de charger un expert judiciaire de fixer l'indemnité. A titre subsidiaire, ils ont demandé que "la moins-value pour changement d'affectation du bâtiment" soit compensée par une indemnité fixée par expertise judiciaire. L'expropriante a conclu au rejet du recours.
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Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif, annulé la décision de la Commission fédérale et renvoyé l'affaire à cette autorité pour nouvelle décision.
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Extrait des considérants: | |
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Dans la procédure de recours de droit administratif, le Tribunal fédéral applique d'office le droit fédéral et, dans le cadre de la contestation, il n'est pas lié par les motifs invoqués par les parties (art. 114 al. 1 OJ). Il peut en outre revoir librement les constatations de fait de la commission fédérale d'estimation (ATF 128 II 231 consid. 2.4.1 p. 236; ATF 119 Ib 447 consid. 1b p. 451).
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Toutefois, en vertu de l'art. 36 let. b LEx (en relation avec l'art. 34 al. 1 let. e LEx), les demandes d'extension de l'expropriation fondées sur l'art. 12 LEx doivent en principe être produites, par écrit et motivées, dans le délai fixé par l'avis personnel pour la production des oppositions et des prétentions. Il s'agit d'un délai de péremption (cf. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, vol. I, Berne 1986, n. 13-14 ad art. 36 LEx). Les expropriés n'ont pas présenté leur demande d'extension dans le délai d'opposition; ils se sont bornés, dans leur écriture du 18 juin 1997, à exposer qu'après un calcul ultérieur des champs électromagnétiques par des spécialistes mandatés par l'expropriante, ils "pourr[aient] demander au besoin l'extension de l'expropriation en conformité de l'art. 12 LEx". La demande proprement dite d'extension pour une expropriation totale figure dans un acte du 6 décembre 2000, déposé par les expropriés au moment où ils ont eu l'occasion de préciser par écrit leurs prétentions, peu avant une audience de la Commission fédérale. Auparavant, en signant le contrat de servitude du 7 juillet 1998, ils avaient du reste admis se trouver dans un cas d'expropriation ![]() | 15 |
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3.2.1 La convention précitée est postérieure à la décision du Département fédéral sur l'opposition et elle a été conclue en dehors de l'audience de conciliation. Elle constitue une entente directe (partielle) sur l'indemnité d'expropriation, au sens de l'art. 54 al. 1 LEx. Un tel accord est un contrat de droit administratif censé fixer l'indemnité selon les critères de la loi fédérale sur l'expropriation (cf. ATF 101 Ib 277 consid. 6a p. 286). Ce contrat a en principe les ![]() | 21 |
Même formée de différents éléments, l'indemnité d'expropriation constitue une unité et le Tribunal fédéral doit apprécier si, globalement, elle a été fixée conformément à l'art. 19 LEx (cf. ATF 129 II 72 consid. 2.6 p. 78; ATF 106 Ib 223 consid. 1 p. 226). Il s'ensuit qu'en cas d'entente directe partielle, le juge n'est pas lié par la qualification donnée par les parties à l'indemnité convenue.
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4. Les recourants affirment que la dévaluation de leur immeuble est due au bruit provoqué par la nouvelle ligne électrique ainsi qu'aux ![]() | 25 |
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En l'espèce, il n'est pas nécessaire de se prononcer à nouveau sur ces questions. Les données de fait sur les nuisances de la ligne électrique, telles qu'elles ressortent du dossier de la procédure ![]() | 28 |
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4.3.1 Dans l'hypothèse où la dépréciation est causée par la perte ou la diminution d'avantages (art. 22 al. 2 LEx), tous les éléments ayant une influence sur la valeur vénale doivent être pris en considération (cf. supra, consid. 3.1.2), y compris les immissions qui sont suffisamment sensibles, sans toutefois être excessives au sens du droit civil ou du droit public (cf. HESS/WEIBEL, op. cit., n. 9 ad art. 22 LEx, p. 340). L'expérience montre que la proximité d'une ligne à haute tension entraîne une baisse des prix du marché foncier, même sans diminution des possibilités de construire prévues par la réglementation d'aménagement du territoire; cela peut dépendre de l'atteinte au paysage, ou encore, selon la jurisprudence, de motifs purement psychologiques, qui sont alors des inconvénients de fait (ATF 102 Ib 348 consid. 3 p. 350). Le survol d'un jardin par des lignes est incontestablement un désavantage, car on peut toujours craindre l'effondrement d'un pylône et la chute d'un conducteur. Le bruit provoqué par la ligne, même s'il n'est pas excessif au sens des normes du droit privé sur les rapports de voisinage (ou de celles du droit public de la protection de l'environnement - cf. infra, consid. 4.3.2), est lui aussi un inconvénient; le propriétaire qui le subit perd un avantage de fait pour sa maison d'habitation. Pour les champs électromagnétiques, la question est plus délicate car il ne s'agit pas d'immissions perceptibles pour les sens. Les expropriés font du reste valoir que ces champs représentent un inconvénient essentiellement parce que, d'après eux, le fait de résider à proximité d'une ligne à haute tension aurait des effets à long terme sur la santé. Il faut donc déterminer, ![]() | 30 |
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D'après la jurisprudence à ce sujet, l'expropriant peut être tenu d'indemniser le propriétaire foncier voisin d'une route nationale, d'une voie de chemin de fer ou d'un aéroport s'il subit, à cause des immissions de bruit de ces installations, un dommage spécial, imprévisible et grave (cf. ATF 129 II 72 consid. 2.1 p. 74 et les arrêts cités). La première de ces conditions cumulatives, celle de la spécialité, est réalisée dès lors que les nuisances sonores ont atteint une intensité excédant le seuil de ce qui est usuel et tolérable; ce seuil correspond aux valeurs limites d'immissions prévues par la législation fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 124 II 543 consid. 5a p. 552; ATF 123 II 481 consid. 7c p. 492, 560 consid. 3d/bb p. 568 et les arrêts cités). Cette loi fédérale a pour but, conformément à son art. 1 al. 1, de protéger les hommes (notamment) des atteintes nuisibles et incommodantes. Le bruit est une atteinte visée par la loi (art. 7 al. 1 LPE; RS 814.01). Empêcher les atteintes nuisibles vise à protéger la santé des êtres humains; quant à la lutte contre les atteintes incommodantes, elle tend à préserver le bien-être de la population, qui ne doit pas être gêné de manière sensible (cf. PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar USG], art. 1, Zurich 2003, n. 18-19). D'après la loi, les valeurs limites d'immissions sont "applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes" (art. 13 al. 1 LPE); en d'autres termes, un dépassement de ces valeurs signifie, selon l'état de la science et l'expérience, que l'atteinte est nuisible ou incommodante (cf. art. 14 let. b et 15 LPE; ANDRÉ SCHRADE/THEO LORETAN, Kommentar USG, art. 13, Zurich 1998, n. 13; ATF 119 Ib 348 consid. 5b/dd p. 360; cf. également ATF 126 II 399 consid. 4b p. 405). Ces critères du droit de l'environnement servent donc, dans ce domaine, à définir la portée des droits des propriétaires fonciers voisins; c'est là un des points de ![]() | 32 |
Les rayonnements ou champs électromagnétiques peuvent, à l'instar du bruit, être considérés comme des immissions "matérielles" au sens de l'art. 684 CC (cf. notamment HEINZ REY, Kommentar zum schweizerischen Privatrecht [Commentaire bâlois], 1998, n. 26 ad art. 684 CC; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Commentaire bernois, 1975, n. 178 ad art. 684 CC). Ils tombent également sous le coup de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, la définition des atteintes englobant les rayons (art. 7 al. 1 LPE). Les règles des art. 11 ss LPE sur la limitation des nuisances y sont applicables, notamment celles sur les valeurs limites d'immissions (cf. art. 11 al. 1 LPE et art. 14 LPE, cette dernière disposition exprimant selon la jurisprudence des principes généraux s'appliquant également aux rayonnements - ATF 124 II 219 consid. 7a p. 230). Depuis le 1er février 2000, l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) contient à ce propos des règles précises, qui s'appliquent en particulier aux lignes aériennes de courant alternatif. A priori, en matière d'expropriation de droits de voisinage, il n'y a aucun motif de ne pas appliquer à ces immissions, mutatis mutandis, les règles prévues pour les immissions de bruit.
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L'art. 8 par. 1 CEDH garantit le droit de toute personne au respect de sa vie privée et familiale. Il impose à l'Etat d'adopter des mesures raisonnables et adéquates pour protéger ce droit, notamment quand les nuisances d'une installation polluante ou bruyante diminuent aux alentours la qualité de la vie privée (cf. arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme dans l'affaire Powell et Rayner du 21 février 1990, Série A, vol. 172, par. 41, dans l'affaire López Ostra contre Espagne du 9 décembre 1994, Série A, vol. 303-C, par. 51, et dans l'affaire Guerra et autres contre Italie du 19 février 1998, Recueil CourEDH 1998-I p. 210, par. 58). Cela étant, l'art. 8 par. 2 CEDH permet une "ingérence d'une autorité publique dans l'exercice" du droit garanti à l'art. 8 par. 1 CEDH si cette ingérence "constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité ![]() | 35 |
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Les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers, selon l'annexe 6 de l'OPB, s'appliquent au bruit produit par les installations de production d'énergie (en allemand: "Energieanlagen") exploitées régulièrement durant une période prolongée (annexe 6 OPB, ch. 1 al. 2), donc au bruit provoqué par la ligne à haute tension litigieuse (cf. arrêt 1E.14/1998 du 9 novembre 1999, consid. 4a). En admettant que le bien-fonds en cause se trouve dans une zone à laquelle le degré de sensibilité au bruit II a été attribué (cf. arrêt 1E.14/1998 du 9 novembre 1999, consid. 4a), les valeurs limites d'immissions déterminantes (niveau Lr) sont de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A) la nuit. Il résulte du rapport d'expertise acoustique que le bruit provoqué par la ligne à haute tension ne dépasse pas ces valeurs sur la parcelle des recourants.
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Dans l'hypothèse d'une perte d'"écran protecteur" entraînant la dépréciation de la partie restante de l'immeuble, les bourdonnements et sifflements qu'évoque la décision attaquée peuvent être considérés comme un inconvénient de fait ou une gêne, peu sensible, que l'immeuble n'aurait pas subi, ou pas de manière aussi perceptible, sans l'expropriation (cf. ATF 109 Ib 298 consid 4a p. 301, où il est aussi question, à propos d'une installation analogue, de nuisances sonores sous forme de crépitements).
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Les champs magnétiques sont provoqués par le déplacement de charges électriques. Contrairement au champ électrique, le champ magnétique n'apparaît que lorsqu'un appareil électrique est allumé et que le courant passe. Son intensité se mesure en ampères par mètre (A/m); toutefois, dans la recherche et les applications techniques, on utilise généralement une autre grandeur, liée à l'intensité: la densité de flux magnétique (appelée aussi induction magnétique), qui s'exprime en teslas ou plus communément en microteslas (µT). Plus l'intensité du courant est forte, plus le champ magnétique est élevé. Comme dans le cas du champ électrique, le champ magnétique est d'autant plus intense qu'on est proche de la source et il diminue rapidement lorsque la distance augmente. Les matériaux usuels tels que les matériaux de construction ne constituent pas un blindage efficace contre les champs magnétiques.
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Une onde électromagnétique est l'association d'un champ électrique et d'un champ magnétique qui varient dans le temps et se propagent dans l'espace. Un courant alternatif crée un champ variable dans le temps; il change de sens à intervalles réguliers. Dans la plupart des pays européens, pour l'électricité du réseau, ce changement ![]() | 43 |
Même en l'absence de tout champ électrique extérieur, le corps humain est le siège de micro-courants dus aux réactions chimiques qui correspondent aux fonctions normales de l'organisme. Les champs électriques de basse fréquence agissent sur l'organisme humain comme sur tout autre matériau constitué de particules chargées. En présence de matériaux conducteurs, les champs électriques agissent sur la distribution des charges électriques présentes à leur surface; ils provoquent la circulation des courants du corps jusqu'à la terre. Les champs magnétiques de basse fréquence font également apparaître à l'intérieur du corps des courants électriques induits dont l'intensité dépend de l'intensité du champ magnétique extérieur. S'ils atteignent une intensité suffisante, ces courants peuvent stimuler les nerfs et les muscles ou affecter divers processus biologiques (les informations ci-dessus sont tirées d'un document publié par l'Organisation mondiale de la santé [OMS/WHO], intitulé "A propos des champs électromagnétiques", document élaboré dans le cadre de son Projet international pour l'étude des champs électromagnétiques [projet international CEM, International EMF Project] - cf. page internet http://www.who.int/peh-emf/about/WhatisEMF/fr/index.html ).
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7.2 Au-delà d'une certaine intensité, les champs électromagnétiques sont susceptibles de déclencher certains effets biologiques. Un effet biologique peut être, ou ne pas être, nocif; en d'autres termes, il peut ou non causer une altération décelable de la santé des personnes exposées et de leur descendance. Un organisme scientifique indépendant, l'ICNIRP (Commission internationale pour la protection contre les rayonnements non ionisants), a été chargé dès 1992 d'étudier les risques potentiels liés aux différents types de rayonnements non ionisants (on entend par là tous les rayonnements et champs du spectre électromagnétique qui n'ont normalement pas assez d'énergie pour provoquer l'ionisation de la matière). Cette Commission a succédé à un groupe émanant d'associations internationales, l'IRPA/INIRC, qui avait entrepris à partir de 1974 ![]() | 45 |
Le Guide de l'ICNIRP fait la distinction entre la limitation de l'exposition professionnelle et la limitation (plus sévère) de l'exposition de la population générale. Il prévoit des restrictions de base et des niveaux de référence. Les restrictions d'exposition de base sont fondées ![]() | 46 |
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La légalité des valeurs limites d'immissions fixées par cette ordonnance a déjà été admise par le Tribunal fédéral (ATF 126 II 399 consid. 4b p. 405; cf. également arrêt 1A.62/2001 du 24 octobre 2001, consid. 3a non publié à l'ATF ATF 128 I 59). Cela signifie que, selon l'état de la science et l'expérience, ces valeurs représentent le seuil en-deçà duquel le rayonnement ne peut pas être qualifié de nuisible ou incommodant (cf. supra, consid. 4.3.2). Il n'y a aucun motif de réexaminer cette question dans le présent arrêt, les recourants n'invoquant du reste pas de nouveaux éléments à ce sujet. Avant l'adoption de l'ORNI, la jurisprudence se référait déjà aux travaux des organisations internationales, reconnues par la communauté scientifique et l'Organisation Mondiale de la Santé, qui ont élaboré les critères retenus pour la fixation des valeurs limites d'immissions ![]() | 48 |
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- intensité du champ électrique: 5000 V/m
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- intensité du champ magnétique: 80 A/m
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- densité du flux magnétique: 100 µT.
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Il ressort du dossier que ces valeurs sont largement respectées dans le bâtiment des expropriés et à proximité directe de celui-ci: moins de 1000 V/m pour l'intensité du champ électrique, et de l'ordre de 4 µT pour la densité du flux magnétique (comme cela a déjà été exposé [supra, consid. 7.1], il est inutile de déterminer au surplus l'intensité du champ magnétique en A/m).
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Il se justifie de déduire du respect des valeurs limites d'immissions, en matière de champs électromagnétiques, les mêmes conséquences qu'en matière de bruit, selon qu'il y a perte d'un avantage particulier ou simple expropriation des droits de voisinage (cf. supra, consid. 6).
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8. La Commission fédérale n'a pas, dans le cas particulier, appliqué la méthode de la différence, qui s'impose quelle que soit l'hypothèse retenue pour l'indemnisation (cf. supra, consid. 3.1.1). Elle n'a pas déterminé la valeur vénale de l'immeuble avant la constitution des servitudes; le dossier ne fait pas état d'investigations à ce sujet (notamment quant aux prix payés dans la région pour des terrains analogues - cf. art. 72 LEx et 48 de l'ordonnance concernant les commissions fédérales d'estimation [RS 711.1]). Elle n'a pas examiné si l'expropriation entraînait une dévaluation de la partie restante de l'immeuble, au sens de l'art. 22 al. 2 LEx - ce qui semble a priori être le cas, vu l'importance de l'emprise sur la parcelle litigieuse et la faible distance séparant les logements des conducteurs de la ligne. Elle n'a pas davantage évalué concrètement l'influence, sur la valeur de l'immeuble, du bruit, des champs électromagnétiques et des autres désagréments éventuels liés à la proximité d'une telle installation. En arrêtant le montant de l'indemnité (complémentaire) ex aequo et bono, la Commission fédérale a renoncé à appliquer les normes du droit fédéral régissant l'estimation et la fixation de l'indemnité d'expropriation, soit principalement l'art. 19 let. b LEx. Elle a ainsi violé le droit fédéral, tout en constatant de ![]() | 55 |
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