A.- Bleuer, der eine Mühle betreibt, täuschte den mit der Überwachung der Brotgetreideversorgung betrauten Bundesstellen einen geringeren Ausstoss und Verkauf an Weissmehl und einen höheren Ausstoss an Halbweissmehl und Ruchmehl vor, als er der Wirklichkeit entsprach, indem er von anfangs 1944 bis September 1954 in der vorgeschriebenen Mahl- und Verkaufskontrolle und in den Monatsberichten unrichtige Angaben machte. Er hinterzog dadurch die dem Bund für den Mehrauszug von Weissmehl geschuldeten Abgaben und erwirkte unrechtmässig die Auszahlung von Rückvergütungen für nicht hergestellte Ruchmehlmengen, zusammen im Gesamtbetrag von rund Fr. 340'000.--. Um der Entdeckung zu entgehen, fälschte er ausserdem Lieferscheine und Rechnungen und dementsprechend die Buchhaltung.

B.- Gestützt auf diesen Sachverhalt verfällte die Eidg. Getreideverwaltung Bleuer am 30. September 1957 wegen Widerhandlung gegen das Getreidegesetz vom 7. Juli 1932 und der dazu gehörenden Vollziehungsverordnung sowie wegen Widerhandlung gegen den Bundesbeschluss vom 19. Juni 1953 über die Brotgetreideversorgung des Landes in eine Busse von Fr. 13'500.--. Bleuer erhob Einspruch und verlangte gerichtliche Beurteilung.

Daneben wurde auf Veranlassung der Getreideverwaltung gegen Bleuer eine gerichtliche Strafuntersuchung wegen Betruges und Urkundenfälschung durchgeführt.

C.- Das Obergericht des Kantons Bern verurteilte am 17. Dezember 1958 Bleuer wegen Urkundenfälschung und Betruges und wegen Widerhandlung gegen kriegswirtschaftliche Vorschriften, fortgesetzt begangen vom 1. März 1947 bis Ende September 1954, sowie wegen Widerhandlung gegen Bestimmungen des Getreidegesetzes, fortgesetzt begangen vom 1. Januar 1944 bis Ende Februar 1947, zu zwei Jahren Gefängnis und zu einer Busse von Fr. 13'500.--.

D.- Bleuer ficht mit der Nichtigkeitsbeschwerde das Urteil des Obergerichts insoweit an, als es ihn gleichzeitig auf Grund des gemeinen Strafrechts und der Spezialgesetze bestrafte. Er beantragt, es sei ausschliesslich die Nebenstrafgesetzgebung, eventuell bloss das Strafgesetz anzuwenden.

Der Generalprokurator des Kantons Bern führt Nichtigkeitsbeschwerde mit dem Antrag, Bleuer sei auch für die Zeit vom 1. Januar 1944 bis Ende Februar 1947 nach den Strafbestimmungen des Kriegswirtschaftsrechts und daneben in Idealkonkurrenz nach Art. 148 und 251 StGB zu beurteilen.

E.- Bleuer beantragt Abweisung der Beschwerde des Generalprokurators, soweit sie seinem eigenen Rechtsbegehren widerspreche. Der Generalprokurator schliesst auf Abweisung der Beschwerde Bleuers.

1. Die Pflicht der Müller, über die Herstellung der Mehlsorten und den Auszug von Weissmehl wahrheitsgetreu Buch zu führen und periodisch Meldung zu erstatten, geht auf die dem Bundesrat durch Bundesbeschluss vom 30. August 1939 erteilten ausserordentlichen Vollmachten und die gestützt auf die Bundesratsbeschlüsse vom 1. September und 17. Oktober 1939 auf dem Gebiet der Brotgetreideversorgung erlassenen kriegswirtschaftlichen Verfügungen des Eidg. Volkswirtschaftsdepartementes und Kriegsernährungsamtes zurück (Art. 11 der Verfügung des EVD vom 22. September 1939, Art. 8 der Verfügung des EVD vom 23. September 1942, Art. 4 der Verfügungen Lll und LX des KEA vom 15. Februar 1943 und 19. Juli 1944, Art. 3 der Verfügungen Nr. 137 und 143 des KEA vom 5. Juli und 12. Oktober 1945, Art. 4 und 7 der Verfügung Nr. 176 des KEA vom 18. Februar 1947, Art. 4 und 7 der Verfügung Nr. 60 des EVD vom 23. November 1949). Auf Vollmachtenrecht beruht auch die Abgabe auf Weissmehl. Der Bundesrat ermächtigte am 17. Oktober 1939 das EVD bzw. KEA, Vorschriften zur Durchführung einer wirtschaftlichen Verbrauchslenkung zu erlassen und Gebühren auf Lebensmitteln zu erheben. Gestützt darauf wurde der Weissmehlpreis gegenüber den Backmehlpreisen erhöht und die Differenz als Weissmehlabgabe erhoben, welche im Umfange des vom KEA als zulässig erklärten Weissmehlauszuges im Brotgetreidepreis eingeschlossen und für den Mehrauszug nachträglich zu bezahlen war. Auf den gleichen Grundlagen fusst auch die aus der Weissmehlabgabe finanzierte Rückvergütung, welche den Müllern seit 1. März 1947 als Ausgleich für die vorgeschriebene Abgabe verbilligten Ruchmehls ausbezahlt wurde (Art. 2 der Verfügung Nr. 176 des KEA vom 18. Februar 1947, Art. 1 Abs. 2 der Verfügung Nr. 12 des EVD vom 18. Februar 1947, Verfügungen Nr. 14 und 60 des EVD vom 23. November 1949).

Durch Verfassungszusatz vom 26. September 1952 wurde die Geltungsdauer der Ende 1952 auf dem Gebiet der Brotgetreideversorgung noch in Kraft stehenden Vorschriften bis Ende 1953 verlängert. Auch der seit 1. Januar 1954 geltende und noch bis zum Inkrafttreten des neuen Getreidegesetzes gültige Bundesbeschluss vom 19. Juni 1953 über die Brotgetreideversorgung des Landes übernahm das System der Weissmehlabgabe und Ruchmehlrückvergütung und die Kontrollbestimmungen über den Auszug von Weissmehl.

2. Im Getreidegesetz vom 7. Juli 1932 fehlen dagegen Vorschriften über den Ausmahlungsgrad des Brotgetreides und die Zusammensetzung der Mehlsorten, insbesondere solche über die Beschränkung des Weissmehlauszuges und die Erhebung -einer Weissmehlabgabe. Die dort geregelte Buchführungs- und Meldepflicht wurde nicht zur Durchführung kriegswirtschaftlicher Massnahmen aufgestellt, sondern zur Gewährleistung der im Getreidegesetz vorgesehenen Ordnung. Das Kriegswirtschaftsrecht verwendet freilich die bereits bestehenden Kontrolleinrichtungen des Getreidegesetzes, ordnet jedoch Inhalt und Zweck der Buchführungs- und Meldepflicht neu. Diese hat daher in den kriegswirtschaftlichen Erlassen selbständige Bedeutung, was auch daraus hervorgeht, dass Widerhandlungen ausdrücklich den kriegswirtschaftlichen Strafbestimmungen unterstellt werden (Art. 11 der Verfügung Nr. 36 des EVD vom 23. September 1942, Art. 8 der Verfügung Nr. 137 des KEA vom 5. Juli 1945, Art. 12 der Verfügung Nr. 176 des KEA vom 18. Februar 1947 und der Verfügung Nr. 60 des EVD vom 23. November 1949).

Die falschen Angaben über den Auszug von Weissmehl, die Bleuer seit 1. Januar 1944 in den vorgeschriebenen Kontrollen und Meldungen machte, verstossen deshalb nicht gegen die im Getreidegesetz normierte Buchführungs- und Meldepflicht, sondern ausschliesslich gegen die kriegswirtschaftliche, welche entgegen der Annahme im angefochtenen Urteil schon vor 1944 und nicht erst seit 1. März 1947 bestand. Das Obergericht hat daher auf die vom 1. Januar 1944 bis März 1947 begangenen Widerhandlungen zu Unrecht das Getreidegesetz angewendet.

3. Die Widerhandlungen gegen die kriegswirtschaftliche Buchführungs- und Meldepflicht fallen, soweit sie vor dem 15. November 1944 begangen wurden, unter die Strafdrohung des Art. 2 des BRB vom 24. Dezember 1941 über die Verschärfung der kriegswirtschaftlichen Strafbestimmungen und deren Anpassung an das schweizerische Strafgesetzbuch, welche auf Busse bis zu Fr. 30'000.-- oder Gefängnis bis zu zwei Jahren lautet, und, soweit sie später verübt wurden, unter die Strafbestimmungen des BRB vom 17. Oktober 1944 über das kriegswirtschaftliche Strafrecht und die kriegswirtschaftliche Strafrechtspflege, dessen Art. 7 Gefängnis bis zu drei Jahren oder (und) Busse bis zu Fr. 30'000.-- bzw. bei bedeutender Schädigung der schweizerischen Volkswirtschaft eine solche von unbeschränkter Höhe vorsieht. Die in den Jahren 1953 und 1954 begangenen Widerhandlungen werden nach Art. 1 des BRB vom 30. Dezember 1952 über Strafbestimmungen auf dem Gebiet der Brotgetreideversorgung bzw. nach Art. 29 des BB vom 19. Juni 1953 über die Brotgetreideversorgung des Landes mit Busse bis zu Fr. 30'000.-- oder mit Gefängnis bis zu drei Jahren bestraft.

Die unrichtigen Eintragungen und Meldungen, durch welche Bleuer dem Bund geschuldete Weissmehlabgaben hinterzogen und seit 1947 zu Unrecht Ruchmehlrückvergütungen erwirkt hat, erfüllen nach den Feststellungen des Obergerichts neben den Tatbeständen des Kriegswirtschaftsrechts zugleich auch die Merkmale des Betruges und der Urkundenfälschung im Sinne von Art. 148 und 251 StGB. Es frägt sich daher, ob die Strafbestimmungen des Kriegswirtschaftsrechts neben denjenigen des Strafgesetzbuches anwendbar sind oder ob die eine Ordnung die Anwendung der anderen ausschliesst. Die Vorinstanz nimmt an, dass die besonderen und die gemeinrechtlichen Bestimmungen im Verhältnis der Idealkonkurrenz zueinander stehen. Dieser Auffassung ist nicht zuzustimmen.

Im BRB vom 24. Dezember 1941 wie im BRB vom 17. Oktober 1944 fehlt eine ausdrückliche Kollisionsnorm. Beide Beschlüsse erklären die allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches als subsidär anwendbar, behalten aber die Anwendung des besonderen Teils des StGB nirgends ausdrücklich vor. In einem Gesetz, das wie der BRB vom 17. Oktober 1944 in zahlreichen Erlassen verstreute kriegswirtschaftliche Strafbestimmungen durch eine einheitliche und eingehend geregelte Ordnung ersetzt, hätte ein Vorbehalt zugunsten des gemeinen Strafrechts, wenn er gewollt gewesen wäre, ohne Zweifel seinen ausdrücklichen Niederschlag gefunden, und zwar im ersten Teil, der das materielle Strafrecht regelt. Art. 15 Abs. 2 dieses Beschlusses, der bestimmt, dass im Falle des Zusammentreffens kriegswirtschaftlicher mit nicht kriegswirtschaftlichen Strafbestimmungen getrennte Verfahren durchzuführen sind, ist, wie die Einreihung unter die im zweiten Teil aufgestellten Regeln über die kriegswirtschaftliche Strafrechtspflege zeigt, bloss eine prozessuale Bestimmung. Sie steht unter dem Untertitel der Strafverfolgung und bedeutet lediglich, dass die Organe der kriegswirtschaftlichen Strafrechtspflege nicht zur Verfolgung und Beurteilung von Handlungen befugt sind, die in die Zuständigkeit der ordentlichen oder der Militärgerichte fallen. Mit dieser Ausscheidung der Strafverfolgungskompetenz wird die Frage, welches materielle Recht anwendbar sei, wenn eine kriegswirtschaftliche Widerhandlung zugleich einen gemeinrechtlichen Tatbestand erfüllt, nicht gelöst. Aus Art. 15 Abs. 2 des BRB vom 17. Oktober 1944 kann infolgedessen nicht geschlossen werden, dass das gemeine Strafrecht anwendbar sei. Viel eher führt das Fehlen eines entsprechenden Vorbehaltes zum Schluss, dass eine kriegswirtschaftliche Widerhandlung im Sinne von Art. 1 dieses BRB nur nach dessen Sonderbestimmungen geahndet werden soll, auch wenn sie zugleich einen gemeinrechtlichen Tatbestand erfüllt. Nach den Auskünften, die der Kassationshof am 24. Juni 1959 von der Eidg. Getreideverwaltung und am 7. September 1959 vom Generalsekretariat des EVD erhalten hat, ist das kriegswirtschaftliche Strafrecht während seiner Herrschaft in der Tat so ausgelegt und der Täter in solchen Konkurrenzfällen einzig den kriegswirtschaftlichen Strafgerichten zur Beurteilung überwiesen worden. Dem widersprechen freilich die Zirkularschreiben der Sektion für Getreideversorgung vom 9. Mai 1946 und 27. Februar 1947, in denen den Müllern, welche sich der betrügerischen Hinterziehung der Weissmehlabgabe und der unrechtmässigen Erwirkung der Ruchmehlrückvergütung schuldig machen, neben der Eröffnung eines kriegswirtschaftlichen Strafverfahrens auch die Verfolgung durch den ordentlichen Richter wegen Betruges angedroht wird. Getreideverwaltung und EVD erklären aber in den erwähnten Schreiben übereinstimmend, dass diese Warnung nie verwirklicht wurde und ohne jede praktische Bedeutung geblieben ist. Muss demnach gestützt auf die genannten Berichte der Verwaltung davon ausgegangen werden, dass die kriegswirtschaftlichen Behörden in Fällen wie dem vorliegenden eine Überweisung des Beschuldigten an den ordentlichen Richter zur Bestrafung nach den Bestimmungen des Strafgesetzbuches nicht vorgenommen haben, so hat auch der im BRB vom 30. Dezember 1952 und im BB vom 19. Juni 1953 enthaltene ausdrückliche Vorbehalt zugunsten des gemeinen Strafrechts nicht die Tragweite, die ihm im unveröffentlichten Urteil des Kassationshofes i.S. Geiser vom 20. Juni 1958 beigemessen wurde. Die dort vertretene Auffassung, diese Vorbehalte hätten offenbar nur den Sinn einer Bestätigung dessen, was schon zur Zeit des BRB vom 17. Oktober 1944 als anerkannt gegolten habe, kann nicht aufrechterhalten werden. Aus der damaligen Handhabung des kriegswirtschaftlichen Strafrechts muss vielmehr umgekehrt geschlossen werden, dass die Vorbehalte in den Beschlüssen von 1952 und 1953 nicht nach ihrem Wortlaut ausgelegt werden dürfen, dies umsoweniger, als feststeht, dass mit diesen Beschlüssen an der bisherigen Ordnung materiell nichts geändert werden wollte (Botschaft vom 31. Juli 1951, BBl 1951 II 581). Ein vernünftiger Grund, der eine Verschärfung der Strafdrohung hätte rechtfertigen können, wäre nach dem allgemeinen Abbau der Zwangswirtschaft und bei der damals normalisierten Versorgungslage auch nicht zu ersehen. Der Vorbehalt, den der Bundesrat 1952 aus der früheren Ordnung zu übernehmen glaubte, während er ihn in Wirklichkeit neu einführte, beruht somit auf einer irrtümlichen Annahme, die mindestens teilweise durch die Praxis der Getreideverwaltung erklärt werden kann, welche seit 1948 Widerhandlungen gegen die Buchführungs- und Meldepflicht immer nach dem Getreidegesetz mit Busse ahndete und daneben vereinzelt die Bestimmungen des StGB durch den ordentlichen Richter anwenden liess. Hätte die Verwaltung auch in diesen Jahren wie in den vorangehenden an Stelle der als ungenügend erachteten Strafsanktion des Getreidegesetzes die kriegswirtschaftlichen Strafbestimmungen angewendet, so wäre der Vorbehalt in den Beschlüssen von 1952 und 1953 offenbar unterblieben. Dies wird durch die Tatsache bestätigt, dass der Gesetzgeber im neuen Getreidegesetz vom 20. März 1959, das den Tatbestand der falschen Buchführung und Rapportierung zum Zwecke der Hinterziehung von Abgaben oder der unrechtmässigen Erwirkung von Leistungen seitens des Bundes gleich wie im Kriegswirtschaftsrecht mit Busse bis zu Fr. 30'000.-- oder mit Gefängnis bis zu drei Jahren bedroht, auf den Vorbehalt zugunsten des StGB verzichtet hat, in der Meinung, dass ausschliesslich das Getreidegesetz anzuwenden sei (Botschaft vom 16. Juni 1958, BBl 1958 II 207).

Demgegenüber fällt nicht ins Gewicht, dass in den weit gefassten kriegswirtschaftlichen Tatbeständen die besonderen Merkmale des Betruges und der Urkundenfälschung nicht genannt werden. Es ist kaum denkbar, dass der Täter mit der unrichtigen Führung der Bücher und mit der Erstattung falscher Meldungen einen anderen Zweck als die betrügerische Hinterziehung oder Erwirkung öffentlichrechtlicher Leistungen verfolgt und dass dabei die Merkmale der Arglist, der Vermögensschädigung und der Absicht, sich unrechtmässig zu bereichern oder einen unrechtmässigen Vorteil zu verschaffen, nicht erfüllt wären. Entscheidend ist auch nicht, dass die Vorschriften des Kriegswirtschaftsrechts nicht die gleichen Rechtsgüter schützen wie Art. 148 und 251 StGB. Wäre immer auf die Verschiedenheit der Rechtsgüter abzustellen, so müsste zwischen den Strafbestimmungen der Sondergesetze und des gemeinen Rechts fast ausnahmslos Idealkonkurrenz angenommenwerden. Die kumulative Anwendungderkriegswirtschaftlichen Strafbestimmungen und derjenigen über den Betrug und die Urkundenfälschung wäre aber in Fällen wie dem vorliegenden umso stossender, als sie daraufhinausliefe, den Täter wegen betrügerischer Handlungen, die gegen den Staat gerichtet sind, strenger zu bestrafen, als wenn er sich im Sinne von Art. 148 und 251 StGB gegen Private vergangen hätte. Dazu kommt, dass der im Kriegswirtschaftsrecht und in der Übergangsordnung vorgesehene Strafrahmen, Gefängnis bis zu drei Jahren, ausreichend ist, um die staatlichen Interessen zu schützen und den Täter angemessen zu bestrafen, und zwar, wie gerade das angefochtene Urteil zeigt, auch dann, wenn sich die strafbare Tätigkeit über einen längeren Zeitraum erstreckt.

Die Bleuer vorgeworfenen Handlungen werden durch die kriegswirtschaftlichen Tatbestände in vollem Umfange erfasst. Zur Anwendung des StGB besteht daher kein Raum, auch nicht insoweit, als Bleuer ausser den vorgeschriebenen Büchern auch noch Fakturen und Lieferscheine gefälscht und als Belege verwendet hat. Wie schon im Falle Geiser ausgeführt wurde, bilden diese und die übrigen zum gleichen Zwecke gefälschten Belege sachlich eine untrennbare Einheit, müssen also auch rechtlich gleich behandelt werden. Bleuer ist demnach für alle in der Zeit von anfangs 1944 bis September 1954 begangenen Widerhandlungen nur nach den Bestimmungen des Kriegswirtschaftsrechts und der Übergangsordnung zu bestrafen.