[AZA 7]

H 355/98 Ws

IVa Camera

composta dei giudici federali Borella, Rüedi, Soldini, supplente; Cassina, cancelliera

Sentenza del 19 ottobre 2000

nella causa

Cassa svizzera di compensazione, Avenue Edmond-Vaucher 18, Ginevra, ricorrente,

contro

M._________, opponente,

e

Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero, Losanna

Fatti :

A.- A far tempo dal 1° gennaio 1993 la cittadina svizzera domiciliata a C._________ (Italia) M._________, nata nel 1946, è stata ammessa a far parte dell'assicurazione facoltativa per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità per gli Svizzeri all'estero.

Con decisione 14 luglio 1997 il Consolato generale di Svizzera a Genova (in seguito: il Consolato) ha fissato il contributo annuale all'AFVS/AI dovuto dalla richiedente per il periodo 1996/1997 in fr. 2'101, 80, sulla base di un reddito annuo medio soggetto a contribuzione di fr. 32'400. -, desunto dalla documentazione acquisita agli atti.

B.- Con ricorso inoltrato il 4 novembre 1997, l'interessata ha deferito detto provvedimento alla Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero. Affermava di essersi resa conto dell'enormità della cifra pretesa quale contributo solo dopo aver pagato la quota per il 1996 e meglio soltanto dopo aver ricevuto il sollecito a versare il saldo. Per questo motivo non aveva potuto osservare i termini di ricorso. Nel merito contestava la competenza dei Consolati a pronunciare simili decisioni rilevando come l'art. 3 lett. c dell'Ordinanza sull'assicurazione facoltativa prevederebbe unicamente una delega a favore delle rappresentanze svizzere per la determinazione dei contributi, ma non per l'emanazione delle corrispondenti decisioni amministrative. Chiedeva di conseguenza che il provvedimento del Consolato venisse ritenuto nullo.

Mediante giudizio 21 agosto 1998 l'adita istanza giudiziale ha accolto il gravame e dichiarato nullo l'atto controverso, retrocedendo nel contempo l'incarto alla Cassa svizzera di compensazione per la fissazione, mediante decisione impugnabile, dei contributi dovuti da M._________ all'assicurazione facoltativa svizzera per il biennio 1996/1997. Secondo i giudici commissionali, né LAVS né l'OAVS concedono competenze decisionali alle rappresentanze consolari all'estero, riservando la facoltà di emanare le decisioni amministrative alle sole casse di compensazione.

C.- La Cassa svizzera di compensazione interpone al Tribunale federale delle assicurazioni un ricorso di diritto amministrativo postulando l'annullamento della pronunzia commissionale. Fa dapprima rilevare di essere venuta a conoscenza del giudizio querelato soltanto il 28 ottobre 1998, quando ne ha ricevuto una copia unitamente agli atti di ritorno. Nel merito rileva in sostanza che l'art. 2 cpv. 7 LAVS contiene le basi della delega legislativa a favore del Consiglio federale per l'emanazione di disposizioni completive in materia di assicurazione facoltativa e contesta in particolare l'interpretazione data dai primi giudici alla nozione di "determinazione dei contributi".

Mentre M._________ chiede la reiezione del gravame ribadendo la nullità del provvedimento contestato, il Consolato generale di Svizzera e l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali non si sono pronunciati.

Diritto :

1.- Il Tribunale federale delle assicurazioni esamina d'ufficio la ricevibilità dei ricorsi che gli vengono presentati (cfr. DTF 119 V 312 consid. 1b e riferimenti). Nella specie si tratta preventivamente di determinare se la Cassa abbia la legittimazione ad adire questa Corte e se l'impugnativa sia stata depositata in tempo utile.

2.- a) Per quanto innanzitutto attiene alla legittimazione al ricorso di diritto amministrativo, per l'art. 103 lett. c OG (in relazione con l'art. 132 OG) può proporre un ricorso di diritto amministrativo ogni altra persona, organismo o autorità cui la legislazione federale conferisce il diritto di ricorrere (cfr. DTF 106 V 141 consid. 1a). L'art. 201 OAVS prevede che le decisioni delle autorità di ricorso devono essere notificate mediante invio raccomandato: a. alle persone toccate dalla decisione; b. all'Ufficio federale; c. alle casse di compensazione, rispettivamente gli uffici AI interessati.

Secondo l'art. 202 OAVS, le persone e gli uffici cui, ai sensi dell'articolo 201, sono notificate le decisioni dell'autorità di ricorso sono autorizzati a impugnarle con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni.

b) In concreto, la Cassa, unitamente all'Ufficio AI per gli assicurati all'estero, è incaricata, conformemente agli art. 62 cpv. 2 LAVS e 2 OAF, di applicare l'assicurazione facoltativa degli Svizzeri all'estero. Appare quindi evidente che il giudizio commissionale avrebbe dovuto esserle notificato. Di conseguenza, ricordato come per un principio generale del diritto amministrativo (cfr. l'art. 38 PA in relazione con gli art. 107 cpv. 3 e 132 OG) una notificazione difettosa non può cagionare alle parti alcun pregiudizio, la legittimazione ricorsuale della Cassa, alla quale la pronunzia querelata non è stata - per errore - intimata ma semplicemente trasmessa il 27 ottobre 1998, appare senza dubbio data. D'altra parte, conformemente al giudizio impugnato, alla ricorrente spetterebbe il compito di rendere una formale decisione sui contributi dovuti dagli assicurati all'estero all'assicurazione facoltativa. Risulta pertanto palese che la stessa detiene un interesse degno di protezione ad aggravarsi ai sensi degli art. 103 lett. a in relazione con l'art. 132 OG, e meglio al fine di provocare una sentenza d'ultimo grado che si pronunci sulla questione della competenza decisionale in materia contributiva nel caso degli assicurati facoltativi, evitando nel contempo un eventuale conflitto negativo di competenza.

3.- a) Sempre in ordine, per quanto attiene alla tempestività dell'impugnativa, l'art. 86 LAVS prevede che un ricorso di diritto amministrativo può essere interposto al Tribunale federale delle assicurazioni contro le decisioni delle autorità cantonali di ricorso, secondo la legge federale sull'organizzazione giudiziaria.

Giusta l'art. 106 OG, applicabile in virtù del rimando di cui all'art. 132 OG, il ricorso dev'essere depositato presso il Tribunale federale entro trenta giorni.

b) In concreto, il gravame della Cassa avverso la pronunzia commissionale del 21 agosto 1998 è senza dubbio tempestivo. In effetti, già è stato esposto che tale giudizio le è stato trasmesso - unitamente agli atti di ritorno - soltanto il 27 ottobre 1998 pervenendole il giorno successivo. Il termine di trenta giorni è quindi stato rispettato, l'atto ricorsuale essendo stato spedito il 27 novembre 1998, ultimo giorno utile.

4.- Nel merito, la vertenza porta sul tema della competenza in materia di decisioni di fissazione dei contributi all'assicurazione facoltativa.

a) Secondo l'art. 2 cpv. 1 LAVS i cittadini svizzeri all'estero possono assicurarsi facoltativamente all'AVS. Per il capoverso 7 del medesimo articolo, il Consiglio federale emana disposizioni completive sull'assicurazione facoltativa; segnatamente, esso disciplina la partecipazione, il recesso e l'esclusione, la riscossione dei contributi e l'assegnazione delle prestazioni. Esso può adeguare alle particolarità dell'assicurazione facoltativa la durata dell'obbligo di pagare i contributi, come pure il calcolo e il computo dei contributi.

Facendo uso di questa delega legislativa, come pure dell'incarico generale di eseguire la LAVS conferitogli dall'art. 154 cpv. 2 LAVS, il 26 maggio 1961 il Consiglio federale ha emanato l' Ordinanza concernente l'assicurazione facoltativa per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità degli Svizzeri all'estero (OAF).

Giusta l'art. 2 OAF, l'applicazione dell'assicurazione facoltativa degli Svizzeri dell'estero è di competenza della Cassa svizzera di compensazione e dell'Ufficio AI per gli assicurati all'estero. Per l'art. 3 cpv. 1 OAF, le rappresentanze svizzere trattano gli affari concernenti gli Svizzeri dell'estero della loro circoscrizione consolare e corrispondono a tal fine direttamente con la Cassa di compensazione. Tra i compiti loro affidati vi è la determinazione dei contributi (art. 3 lett. c OAF).

b) Per i primi giudici, la competenza attribuita alle rappresentanze svizzere di determinare i contributi non implicherebbe anche quella di emanare la relativa decisione formale, attribuzione quest'ultima che spetterebbe invece unicamente alla Cassa svizzera di compensazione. L'art. 84 LAVS non annovererebbe infatti tra i provvedimenti impugnabili quelli resi dalle rappresentanze svizzere, ma unicamente quelli pronunciati dalle casse. Alle rappresentanze svizzere all'estero sarebbe invero affidata unicamente funzione di uffici ausiliari della Cassa svizzera di compensazione e dell'Ufficio AI. Di conseguenza, in difetto di una specifica delega di competenza contenuta nella legge, la Cassa non potrebbe concedere ad altri organi amministrativi competenze decisionali che la legge non le riserva. Del resto, nemmeno l'art. 3 lett. c OAF statuirebbe una simile attribuzione. L'istanza commissionale è in sostanza dell'avviso che solo un organo unico, ossia la Cassa svizzera di compensazione, può garantire una prassi costante del diritto in materia di assicurazione facoltativa per gli svizzeri all'estero, non invece una competenza disseminata.

5.- a) Le argomentazioni dei giudici di primo grado non possono essere condivise.

Come si è visto, l'art. 2 cpv. 7 LAVS conferisce al Consiglio federale la facoltà di emanare disposizioni completive sull'assicurazione facoltativa. Facendo uso di questa delega legislativa, il Consiglio federale ha quindi emanato l'OAF, il cui art. 3 lett. c stabilisce che le rappresentanze svizzere determinano i contributi.

Certo, la nozione di "determinare i contributi" potrebbe sembrare di primo acchito ambigua e non comprendere la facoltà di rendere la decisione formale, ma soltanto quella di formulare un preavviso all'intenzione della Cassa svizzera di compensazione. Come però pertinentemente rileva la ricorrente, il concetto di "determinare i contributi" è sinonimo di quello di "fissare i contributi" utilizzato dall'art. 63 cpv. 1 lett. a LAVS, in cui vengono definiti i compiti delle casse di compensazione. Anche in questo caso la legge non contiene alcuna precisazione supplementare, ma è incontestabile che la competenza di fissare i contributi implichi necessariamente, per poter essere effettivamente espletata, anche quella di rendere la relativa decisione.

Analogamente, la facoltà di determinare i contributi che l'art. 3 lett. c OAF assegna alle rappresentanze svizzere non potrebbe essere adempiuta senza l'emanazione di un provvedimento formale, suscettibile di essere impugnato. Del resto, se il Consiglio federale, facendo uso della delega legislativa in materia di assicurazione facoltativa, avesse voluto disporre diversamente, attribuendo cioè in questo contesto alle rappresentanze svizzere mera funzione di organi ausiliari e riservando invece la competenza decisionale alla Cassa svizzera di compensazione, non avrebbe mancato di precisarlo nel testo della norma, disciplinando il necessario coordinamento tra organo ausiliario e cassa.

b) Per quanto precede, appare inconferente il richiamo della prima istanza giudiziale all'art. 84 LAVS, che non menzionerebbe tra le decisioni impugnabili quelle emanate dalle rappresentanze svizzere. Questa norma si riferisce infatti all'assicurazione obbligatoria e non all'assicurazione facoltativa, la cui regolamentazione è stata riservata dal Legislatore al Consiglio federale.

Né appaiono decisivi gli ulteriori argomenti evocati nel giudizio commissionale relativi alla sicurezza del diritto e all'uniformità della prassi amministrativa. In effetto, anche facendo astrazione delle direttive in materia contributiva che l'amministrazione federale emana a questo riguardo per garantire un'applicazione uniforme della LAVS da parte delle diverse autorità, la facoltà di contestare le decisioni delle rappresentanze svizzere, nel rispetto dei termini previsti dalla legge, consente di assicurare un'applicazione uniforme della legge in un quadro di sufficiente sicurezza del diritto. In queste condizioni non è ragionevole paventare una delega di competenze a cascata.

Né, infine, è di rilievo il fatto che il provvedimento litigioso sia sprovvisto della firma della console o del funzionario consolare preposto alla fissazione dei contributi. Diversamente, ogni decisione di una cassa di compensazione dovrebbe venir personalmente sottoscritta dal direttore e non soltanto dal capo della divisione investito dalla specifica funzione (sentenza inedita 19 maggio 1994 in re S., C 101/93, relativamente alla sottoscrizione di decisioni rese dalle casse; cfr. anche DTF 112 V 87).

6.- In simili condizioni, il gravame della Cassa merita accoglimento. Annullato il giudizio 21 agosto 1998, gli atti vengono retrocessi alla Commissione ricorsuale perché si pronunci preventivamente sulla ricevibilità del gravame presentato il 4 novembre 1997 da M._________ contro la decisione del Consolato generale di Svizzera a Genova del 14 luglio precedente e, nel caso lo stesso venga reputato tempestivo, statuisca sul merito.

7.- In quanto non è statuito su un tema relativo all'assegnazione o al rifiuto di prestazioni assicurative, la procedura non è in linea di massima gratuita (art. 134 OG e contrario in relazione con l'art. 156 OG). Nella fattispecie, si giustifica nondimeno eccezionalmente di rinunciare al prelievo di spese processuali.

Per questi motivi, il Tribunale federale delle assicurazioni

pronuncia :

I. In accoglimento del ricorso, il giudizio del 21 agosto 1998 è annullato; l'inserto della causa è rinviato alla Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero perchè statuisca di nuovo nel senso dei considerandi.

II. Non si percepiscono spese giudiziarie.

III. L'anticipo spese di fr. 500. - prestato dalla ricorrente viene retrocesso.

IV. La presente sentenza sarà intimata alle parti, alla Commissione federale di ricorso in materia d'AVS/AI per le persone residenti all'estero, al Consolato generale di Svizzera, Genova (Italia), e all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali.

Lucerna, 19 ottobre 2000

In nome del

Tribunale federale delle assicurazioni

Il Presidente della IVa Camera:

p. La Cancelliera: