{T 0/2}

2C_391/2013

Besetzung

Bundesrichter Zünd, Präsident,

Bundesrichterin Aubry Girardin,

Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann, Kneubühler,

Gerichtsschreiber Errass.

Verband X.________,

vertreten durch Rechtsanwalt Philip Bärtschi,

Beschwerdeführer,

gegen

Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL).

Gegenstand

Gesuch um Vorprüfung der Zulassungsfähigkeit des Luftfahrzeuges P&M Aviation QuikR,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 27. März 2013.

2.1. Der Beschwerdeführer rügt zunächst, das Bundesverwaltungsgericht habe das Gebot der Waffengleichheit und das Gebot des fairen Verfahrens verletzt, da das BAZL nach zunächst erstreckter und anschliessend verpasster Frist zur Stellungnahme nochmals zu einer solchen aufgefordert wurde. Zudem habe das BAZL trotz mehrmaliger Aufforderung seine Vorakten erst kurz vor dem Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts eingereicht.

Der Grundsatz der Waffengleichheit, entwickelt vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte im Zusammenhang mit Art. 6 Abs.1 EMRK (dazu PETERS/ALTWICKER, Europäische Menschenrechtskonvention, 2. Aufl. 2012, S. 162 f.) und Teilgehalt von Art. 29 Abs. 1 BV (BGE 133 I 1 E. 5.3.1 S. 4), stellt sicher, dass sich alle Parteien mit gleicher Wirksamkeit am Verfahren beteiligen können, gleichermassen über den Gang des Verfahrens unterrichtet werden und ihre Anliegen unter den gleichen Bedingungen und Möglichkeiten vortragen können (vgl. BGE 133 I 1 E. 5.3.1 S. 4; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2012, S. 60; RHINOW/KOLLER/KISS/THURNHERR/BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, S. 110). In Bezug auf längere Vernehmlassungsfristen geht die Lehre mit dem Bundesgericht (BGE 126 V 244 E. 4c S. 250) davon aus, dass der Anspruch auf Waffengleichheit verletzt wäre, wenn der Vorinstanz generell längere Vernehmlassungsfristen eingeräumt würde als der beschwerdeführenden Partei für die Einreichung der Beschwerde. Dies ist zu präzisieren: Art. 29 Abs. 1 BV ist eine Individualverfahrensgarantie, weshalb nur das Verfahren der beschwerdeführenden Person für die Beurteilung eines fairen Verfahrens ausschlaggebend ist. Zu beachten ist auch, dass Stellungnahmen der Fachbehörden, was hier das BAZL zweifellos ist, im Verwaltungsprozess einen wichtigen Bestandteil zu einer umfassenden, den Vorgaben der Rechtsweggarantie entsprechenden Sachverhaltsabklärung bilden. Diese sind insofern auch Voraussetzung dafür, dass der verwaltungsrechtlichen Ordnung in gleichmässiger Weise Nachachtung verschafft wird.

Zwar ist es stossend und wenig respektvoll, wenn sich die verfügende Fachbehörde nicht an die Einhaltung der gerichtlich festgesetzten Frist hält und die Vorinstanz deshalb eine neue Vernehmlassungsfrist ansetzen musste. Vor allem unter Berücksichtigung, dass Stellungnahmen der Fachbehörden der Aufklärung des Sachverhalts dienen (Art. 102 BGG; s. auch Art. 110 Abs. 2 Satz 2 des aufgehobenen OG) und die Vorinstanz verpflichtet ist, diesen richtig abzuklären (vgl. Art. 97 Abs. 1 BGG), benachteiligt das Verhalten der Vorinstanz den Beschwerdeführer hier nicht in unfairer Weise. Zu beachten ist auch, dass dieser in seiner Replik auf die Stellungnahme des BAZL eingehen konnte.

2.2. Die vom Beschwerdeführer sodann geltend gemachten Verletzungen des rechtlichen Gehörs betreffen Fragen der Rechtsanwendung und werden deshalb dort - soweit notwendig - behandelt.

3.1. Die Benützung des Luftraumes über der Schweiz durch Luftfahrzeuge (vgl. Art. 1 Abs. 2 LFG) und Flugkörper (vgl. Art. 1 Abs. 3 LFG) ist im Rahmen des LFG, der übrigen Bundesgesetzgebung und der für die Schweiz verbindlichen zwischenstaatlichen Vereinbarungen gestattet. Nach Art. 2 Abs. 1 LFG sind unter Vorbehalt von Abs. 2 zum Verkehr im schweizerischen Luftraum u.a. zugelassen, Luftfahrzeuge, die gemäss Art. 52 im schweizerischen Luftfahrzeugregister eingetragen und mit den in Art. 56 verlangten Ausweisen versehen sind (lit. b), oder Luftfahrzeuge besonderer Kategorien, für die Sonderregeln (Art. 51 und 108) gelten (lit. c). Nach dem vorbehaltenen Abs. 2 kann der Bundesrat zur Wahrung der Flugsicherheit oder aus Gründen des Umweltschutzes Luftfahrzeuge besonderer Kategorien vom Verkehr im schweizerischen Luftraum ausschliessen oder ihre Zulassung davon abhängig machen, dass geeignete öffentliche oder private Stellen Aufsichtsaufgaben übernehmen.

3.2. Der Bundesrat ist seiner Pflicht in der Verordnung über die Luftfahrt vom 14. November 1973 (LFV; SR 748.01) nachgekommen. Nach Art. 2b LFV ist der Betrieb von bemannten Flugzeugen, deren Flächenbelastung weniger als 20kg/m2 beträgt, verboten. Die Art. 3 ff. LFV regeln die materiellen und formellen Anforderungen für Einträge, Änderungen und Löschungen in das Luftfahrzeugregister. In den Art. 13 ff. LFV wird die Lufttüchtigkeit und die Zulassung zum Verkehr geregelt. Art. 13 LFV behält die im Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr vom 21. Juni 1999 (LVA; SR 0.748.127.192.68) genannten EU-Verordnungen vor. Art. 16 LFV wiederholt Art. 56 LFG (Bescheinigung) und Art. 19 LFV die Gültigkeitsdauer der Bescheinigungen. Art. 17 LFV erlaubt dem BAZL, ausländische Zeugnisse anzuerkennen, Art. 18 LFV konkretisiert die Zulassung zum Verkehr und Art. 20 LFV regelt den Entzug der Zeugnisse. In Art. 21 LFV wird dem Departement erlaubt, innerhalb der in den Art. 108 und 109 LFG umschriebenen Grenzen für Luftfahrzeuge besonderer Kategorien oder bei neuen technischen Erscheinungen Sonderregeln zu erlassen und andere Massnahmen zu treffen, wobei den Anliegen des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes Rechnung zu tragen ist. Art. 21 LFV stellt insofern eine nach Art. 48 Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG; SR 172.010) zulässige Subdelegation einer Rechtssetzungskompetenz an ein Departement dar.

3.3.1. Das UVEK ist mit der Verordnung über die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen vom 18. September 1995 (VLL; SR 748.215.1; Fsg. vor der Änderung vom 16. Januar 2013) seiner Pflicht gestützt auf Art. 57 und 58 LFG sowie die Art. 13 und 21 LFV nachgekommen. Die VLL gilt u.a. für Luftfahrzeuge, die im schweizerischen Luftfahrzeugregister eingetragen werden sollen (Art. 1 Abs. 1 lit. a i.f. VLL), allerdings nur soweit als nicht die bereits in Art. 13 LFV vorbehaltenen EU-Verordnungen anwendbar sind (Art. 1 Abs. 2 VLL). Ausdrücklich wird die VLL als anwendbar erklärt für Luftfahrzeuge, die gemäss Anh. II der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 (V 1592/2002; mit Änderungen [s. konsolidierte Fassung]) vom Geltungsbereich der EU-Verordnungen nach Abs. 2 ausgenommen sind, was im vorliegenden Fall entsprechend Anh. II Ingress i.V.m. Anh. II lit. e/ii zutrifft, wonach Landflugzeuge wie das vorliegende Luftfahrzeug P&M Aviation QuikR mit höchstens zwei Sitzen und einer höchstzulässigen Startmasse von nicht mehr als 450 kg von der genannten V 1592/2002 ausgenommen ist. Die V 1592/2002 ist mittlerweile durch die Verordnung 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Zivilluftfahrt und zur Errichtung einer Europäischen Agentur für Flugsicherheit, zur Aufhebung der Richtlinie 91/670/EWG des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1592/2002 und der Richtlinie 2004/36/EG (zweimal geändert: s. Ziff. 3 Anh. LVA) ersetzt worden - entsprechend der zeitlichen Geltung von Erlassen aber im vorliegenden Fall noch nicht Anwendung findet.

3.3.2. Das BAZL hat das Luftfahrzeug des Typs P&M Aviation QuikR der Sonderkategorie zugewiesen. Die Musterzulassung gemäss den BCAR (British Civil Airworthiness Requirements) Sektion S entspreche nicht bzw. nicht voll den Anforderungen des Anh. 8 (dazu http://www.bazl.admin.ch/dokumentation/grundlagen/02643) des Übereinkommens über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 (Chicago-Abkommen; SR 0.748.0).

3.3.3. Nach Art. 10 Abs. 2 VLL legt das BAZL die anwendbaren Lufttüchtigkeitsanforderungen in den Technischen Mitteilungen (Art. 50) fest. Lufttüchtigkeitsanforderungen für Luftfahrzeuge der Sonderkategorien stellen - wie für solche der Standardkategorie (vgl. Art. 10 Abs. 1 VLL; Art. 4 ff. V 1592/2002; Anh. 8 Chicago-Abkommen) - generell-abstrakte Regelungen dar. Das UVEK hat in seiner Verordnung somit dem BAZL Rechtssetzungsaufträge übertragen. Dies ist indes nach Art. 48 Abs. 2 RVOG nur dann zulässig, wenn ein Bundesgesetz dies ausdrücklich vorsieht, was wie oben dargelegt nicht der Fall ist.

3.4.1. Das BAZL hat die Nichtzulassung des Luftfahrzeugs P&M Aviation QuikR allerdings nicht auf diese Technische Mitteilung abgestützt, sondern ausgeführt, dass es bisher noch gar keine entsprechende Lufttüchtigkeitsanforderungen im Sinne von Art. 10 Abs. 2 VLL definiert und festgelegt habe; eine Zulassung wäre mit einem Mehrverkehr verbunden, der zu zusätzlichen Lärm- und Schadstoffemissionen und sicherheitsbeeinträchtigenden Wirkungen führen würde. Weiter sei nicht dargelegt, dass die Zulassung weiterer Ultraleichtflugzeuge einen substitutiven Effekt mit sich bringen würde. Aus diesem Grund wurde von der Zulassung weiterer Ultraleichtflugzeuge abgesehen.

Diese Argumentation des BAZL hat die Vorinstanz gestützt auf Art. 2 Abs. 2 und 108 Abs. 1 und 2 LFG und Art. 21 LFV geschützt. Demgemäss sei das BAZL zuständig, entsprechende Verbote zu erlassen.

3.4.2. Wie bereits ausgeführt, kann der Bundesrat zur Wahrung der Flugsicherheit oder aus Gründen des Umweltschutzes Luftfahrzeuge besonderer Kategorien vom Verkehr im schweizerischen Luftraum ausschliessen oder ihre Zulassung davon abhängig machen, dass geeignete öffentliche oder private Stellen Aufsichtsaufgaben übernehmen (Art. 2 Abs. 2 LFG). In Art. 108 Abs. 1 LFG werden die Luftfahrzeuge besonderer Kategorien aufgelistet: Als solche gelten etwa bemannte motorisch angetriebene Luftfahrzeuge mit geringem Gewicht oder geringer Flächenbelastung (lit. d), worunter vor allem Ultraleichtflugzeuge - wie die P&M Aviation QuikR - fallen (vgl. Botschaft über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 20. November 1991, BBl 1992 I 607, 641; s. auch 614 f.). Nach Art. 108 Abs. 2 LFG kann der Bundesrat gegebenenfalls für diese Arten von Luftfahrzeugen Sonderregeln aufstellen; dabei dürfen jedoch die Vorschriften des LFG über die Haftpflicht und die Strafbestimmungen nicht geändert werden. Ausfluss dieser Bestimmungen ist zum einen Art. 2b Abs. 1 LFV, wonach der Betrieb von bemannten Flugzeugen, deren Flächenbelastung weniger als 20kg/m2 beträgt, verboten ist (vgl. dazu allgemein und kritisch auch im Hinblick auf das Chicago-Abkommen ROLAND MÜLLER, Verbot von Ultraleicht-Flugzeugen in der Schweiz, in: Schweiz. Vereinigung für Luft- und Raumrecht 1-1996, S. 4 ff.), zum anderen Art. 21 LFV, wonach das UVEK innerhalb der in den Art. 108 und 109 LFG umschriebenen Grenzen für Luftfahrzeuge besonderer Kategorien oder bei neuen technischen Erscheinungen Sonderregeln erlassen und andere Massnahmen treffen kann und dabei auch die Anliegen des Natur-, Landschafts- und Umweltschutzes zu berücksichtigen hat.

3.5. Das LFG geht davon aus, dass Luftfahrzeuge zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassen werden können (Art. 1 und 2 LFG), wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 51 ff. LFG [dazu auch vorne E. 3.1 - 3.4]). Neben dem Gesetzgeber steht lediglich dem Bundesrat aufgrund von Art. 2 Abs. 2 LFG die Kompetenz zu, Luftfahrzeuge vom Verkehr im schweizerischen Luftraum auszuschliessen, wobei der Ausschluss nur zur Wahrung der Flugsicherheit oder aus Gründen des Umweltschutzes zulässig ist. Dem UVEK steht diese Befugnis aufgrund von Art. 21 LFV nicht zu. Dies ergibt sich zum einen aus dessen Wortlaut und zum anderen aus den Grundsätzen der Subdelegation, wonach nur relativ Unwichtiges den Departementen zur Rechtssetzung überlassen werden kann (vgl. Art. 48 Abs. 1 Satz 2 RVOG; GEORG MÜLLER, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 2. Aufl. 2006, Rz. 195 ff., s. auch Rz. 210 ff.). Liegt kein Verbot vor, so ist die Zulassung zum Verkehr zu prüfen. Allerdings liegen die notwendigen Anforderungen, insbesondere in Bezug auf die Lufttüchtigkeit, durch den Bundesrat bzw. vor allem durch das UVEK (Art. 58 LFG i.V.m. VLL) noch nicht vor, weshalb - wie dargelegt - nicht geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen der Lufttüchtigkeit bzw. der Zulassung zum Verkehr erfüllt sind. Die zuständigen Stellen haben demnach diese Rechtssetzungsaufgabe an die Hand zu nehmen. Nach Art. 17 LFV kann das BAZL gewisse ausländische Zeugnisse anerkennen. Insofern ist aus Gründen der Verfahrensökonomie vorerst zu prüfen, ob nicht eine Anerkennung möglich wäre, wird doch bereits in vielen europäischen Ländern mit diesem Luftfahrzeug geflogen.

3.6. Zusammenfassend ist festzuhalten: Das LFG geht davon aus, dass Luftfahrzeuge zum Verkehr im schweizerischen Luftraum zugelassen werden können, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind. Das gilt grundsätzlich auch für die Luftfahrzeuge P&M Aviation QuikR, da der Bundesrat gestützt auf Art. 2 Abs. 2 LFG diese in Art. 2b LFV nicht verboten hat. Für die Zulassung zum Verkehr bedarf es gewisser generell-abstrakter Anforderungen, zu deren Erlass nach der gesetzlichen Regelung nur der Bundesrat und das UVEK zuständig sind - Rechtssetzungsdelegationen von diesen an das BAZL sind mangels gesetzlicher Grundlage nicht zulässig. Dem BAZL kommt danach die Aufgabe zu, diese zu vollziehen. Zurzeit liegen keine Lufttüchtigkeits- und Umweltschutzanforderungen vor, weshalb die zuständigen Organe die notwendigen Regelungen tunlichst zu erlassen oder ausländische Zeugnisse anzuerkennen haben. Danach ist das Luftfahrzeug des Typs P&M Aviation QuikR gestützt auf die erarbeiteten Anforderungen bzw. auf eine Anerkennung zu prüfen. Erfüllt das genannte Luftfahrzeug diese Anforderungen, so kann ihm gestützt 

1. 

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6. 

Lausanne, 13. November 2013

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Errass