{T 1/2}

2C_949/2013, 2C_951/2013, 2C_958/2013, 2C_959/2013

Besetzung

Bundesrichter Zünd, Präsident,

Bundesrichter Seiler, Bundesrichterin Aubry Girardin,

Bundesrichter Donzallaz, Kneubühler,

Gerichtsschreiber Errass.

2C_949/2013

Gemeinde Domat/Ems,

Beschwerdeführerin,

2C_951/2013

Politische Gemeinde Landquart,

Beschwerdeführerin,

2C_958/2013

Stadt Chur,

Beschwerdeführerin,

2C_959/2013

Gemeinde Thusis,

Beschwerdeführerin,

gegen

Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden (EKUD).

Gegenstand

Beitragspflicht für Berufsfachschulen,

Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer, vom 27. August 2013.

B.a. Am 17. April 2007 erliess der Grosse Rat des Kantons Graubünden das total revidierte Gesetz über die Berufsbildung und weiterführende Berufsangebote (Berufsbildungsgesetz; BwBG; BR 430.000). Dieses sieht in seinen Art. 33 ff. u.a. Beiträge der Gemeinden an Berufsschulen vor.

B.b. Am 20. Januar 2009 unterbreitete die Regierung dem Grossen Rat eine Botschaft betreffend Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden, wodurch zahlreiche Gesetze angepasst werden sollten, u.a. auch das Berufsbildungsgesetz. Bei der Beratung der Vorlage im Grossen Rat entstanden Zweifel an deren Verfassungsmässigkeit bezüglich der Mitfinanzierung der Kosten des Untergymnasiums, so dass ein Rechtsgutachten bei Prof. Georg Müller in Auftrag gegeben wurde. Dieser kam in seinem Gutachten vom 25. Mai 2009 zum Schluss, für den Mittelschulbetrieb habe nur der Kanton zu sorgen. Am 5. Juni 2009 ergänzte Prof. Müller das Rechtsgutachten in Bezug auf die Finanzierung der Berufsschulen und führte aus, Art. 89 Abs. 3 KV spreche gegen eine Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Untergymnasiums und der Berufsschulen. Die Vorlage zum Finanzausgleich wurde in der Volksabstimmung vom März 2010 abgelehnt.

B.c. In der Folge wandten sich die Stadt Chur, die Gemeinden Thusis, Domat/Ems, Landquart, Davos und die Stadt Ilanz an die Regierung und machten geltend, die im Berufsbildungsgesetz festgehaltene Beitragspflicht der Gemeinden an die Berufsfachschulen sei verfassungswidrig; zugleich beantragten sie den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.

B.d. Mit Verfügung vom 2. April 2012 stellte das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden (EKUD) fest, die Pflicht der Gemeinden zur Leistung von Beiträgen an die Kosten der Berufsfachschulen sei mit Art. 89 Abs. 3 KV vereinbar.

2.1. Die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid sind zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

2.2. Zu prüfen ist die Legitimation der Beschwerdeführerinnen. Diese berufen sich einerseits auf Art. 89 Abs. 1 BGG, andererseits auf die Gemeindeautonomie (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).

2.2.1. Die Gemeinden sind gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, soweit sie die Verletzung von Garantien rügen, welche ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Für das 

2.2.2. Gemeinden können sich auf die allgemeine Legitimationsbestimmung (Art. 89 Abs. 1 BGG) berufen, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen oder aber in spezifischer Weise in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt sind, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt (ausführlich BGE 138 II 506 E. 2 S. 508 ff.; ferner statt vieler BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406 mit Hinweisen). In Bezug auf Fragen des Finanzausgleichs oder der Aufgabenverteilung zwischen Gemeinden oder zwischen Kanton und Gemeinden hat die Rechtsprechung die Legitimation der Gemeinden bejaht (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3 S. 157 ff.; Urteile 1C_459/2011 vom 4. September 2013 E. 3.4; 2C_366/2009 / 2C_368/2009 vom 3. März 2010 E. 2.4). Die II. öffentlich-rechtliche Abteilung hat allerdings kürzlich, unter Zustimmung der Vereinigung aller betroffenen Abteilungen des Bundesgerichts (Art. 23 Abs. 2 BGG), erkannt, dass eine Gemeinde auch dann, wenn ihnen ein kantonaler Entscheid finanzielle Lasten auferlegt, nach Art. 89 Abs. 1 BGG nur zur Beschwerde legitimiert ist, wenn sie in qualifizierter Weise in zentralen hoheitlichen Interessen berührt ist (Urteil 2C_169/2013 vom 20. Januar 2014 E. 1.2, insbes. E. 1.2.2, zur Publikation vorgesehen).

3.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können Rechtsverletzungen nach Art. 95 und 96 BGG gerügt werden. Bezüglich des kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht frei die Verletzung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten (Art. 95 lit. c BGG) und von kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung und über Volkswahlen und -abstimmungen (Art. 95 lit. d BGG). Abgesehen von diesen Fällen prüft das Bundesgericht die Anwendung von kantonalem Recht nicht frei, sondern nur darauf hin, ob dadurch Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird (Art. 95 lit. a, b und e BGG), namentlich auch ob das kantonale Recht willkürlich angewendet worden ist (BGE 138 I 143 E. 2 S. 150). Das gilt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ausserhalb der Fälle von Art. 95 lit. c und d BGG auch für das kantonale Verfassungsrecht (BGE 136 I 241 E. 2.2-2.4 S. 248 f.). BGE 129 I 290, auf den sich die Beschwerdeführerinnen zur Stützung ihrer Auffassung berufen, betrifft einen Fall der verfassungsmässigen Gemeindeautonomie, der heute unter Art. 95 lit. c BGG fällt ( SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz, N 42 zu Art. 95; SCHOTT, in: Basler Kommentar BGG, 2. Aufl. 2011, N 59 zu Art. 95; vgl. auch Urteil 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 139 I 280; BGE 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f.); aus diesem Grund wurden dort die einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei ausgelegt. Im Unterschied dazu geht es hier nicht um die Gemeindeautonomie (dazu vorne E. 2.2.1).

3.2. Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung von Art. 89 Abs. 3 KV. Diese Bestimmung regelt weder die politische Stimmberechtigung noch Volkswahlen oder -abstimmungen. Sie kann auch nicht als verfassungsmässiges Recht bezeichnet werden: Als solche gelten Verfassungsbestimmungen, die dem Bürger einen Schutzbereich gegen staatliche Eingriffe sichern wollen oder welche, obwohl vorwiegend im öffentlichen Interesse erlassen, daneben auch noch individuelle Interessen schützen. Bei der Bestimmung, ob ein verfassungsmässiges Recht vorliegt, stellt das Bundesgericht insbesondere auf das Rechtsschutzbedürfnis und die Justiziabilität ab (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 79 f.; 136 I 316 E. 2.2 S. 318). Keine verfassungsmässigen Rechte sind organisatorische Bestimmungen (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 80; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N 34 zu Art. 95; Spühler/Aemisegger/Dolge/Vock, Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N 6 zu Art. 95). Bereits nach seinem Wortlaut verschafft Art. 89 Abs. 3 KV den Individuen keinen justiziablen Rechtsanspruch. Systematisch steht die Bestimmung im Abschnitt "VI. Öffentliche Aufgaben". Dieser regelt die einzelnen Aufgaben und in diesem Zusammenhang auch die Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden. Ein verfassungsmässiges Recht kann darin nicht erblickt werden.

3.3. Das Bundesgericht kann daher die von der Vorinstanz getroffene Auslegung von Art. 89 Abs. 3 KV nur auf Willkür hin überprüfen. Dabei obliegt den Beschwerdeführerinnen die qualifizierte Rügepflicht nach Art. 106 Abs. 2 BGG: Wer das Willkürverbot anruft, muss anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheides dartun, dass und inwiefern der angefochtene Entscheid willkürlich ist (BGE 135 III 232 E. 1.2 S. 234), d.h. offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; das Bundesgericht hebt einen Entscheid zudem nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen).

4.1. Die Beschwerdeführerinnen rügen zunächst, das Verwaltungsgericht habe den Gutachten der Proff. Müller und Biaggini die gleiche Beweiskraft beigemessen, was unhaltbar sei, da es sich beim Gutachten Biaggini um ein Parteigutachten handle. Diesem sei jede beweisrechtlich relevante Bedeutung abzusprechen; es hätte aus dem Recht gewiesen werden müssen. Indem das Verwaltungsgericht überwiegend auf die Ausführungen von Prof. Biaggini abgestellt habe, habe es eine willkürliche Beweiswürdigung vorgenommen und Art. 9 sowie 29 Abs. 1 BV verletzt.

4.2. Mittels Beweismitteln sind Tatfragen zu beweisen. Das Recht ist demgegenüber nicht zu beweisen, sondern vom kantonalen Gericht von Amtes wegen anzuwenden (Art. 110 i.f. BGG). Rechtsgutachten sind nicht Beweismittel; sie gehören nicht zur Sachverhaltsfeststellung, sondern zur Rechtsanwendung (Urteil 2C_347/2012 / 2C_357/2012 vom 28. März 2013 E. 2.6, nicht publ. in: BGE 139 II 185; BGE 127 III 1 E. 2 S. 4 ff.). Das Gericht kann und muss die von den Parteien rechtzeitig eingereichten Rechtsgutachten zur Kenntnis nehmen und würdigen, genauso wie es auch die in den Rechtsschriften vorgetragenen rechtlichen Argumente der Parteien selber berücksichtigen muss. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht das vom Beschwerdegegner eingereichte Rechtsgutachten berücksichtigt hat. Wenn es dieses - weit ausführlichere - Gutachten als überzeugender betrachtet hat als dasjenige von Prof. Müller, so ist dies eine Frage der Rechtsanwendung, die im dargelegten Rahmen (siehe vorne E. 3.3) im Folgenden zu überprüfen ist.

5.1. Das Verwaltungsgericht ist zunächst zutreffend und unbestritten davon ausgegangen, dass die Auslegung der Verfassung grundsätzlich den gleichen methodischen Regeln folgt, die auch für die Auslegung des übrigen Rechts gelten (BGE 139 II 243 E. 8 S. 249; 131 I 74 E. 4.1 S. 80).

5.2. Zum Wortlautargument hat die Vorinstanz erwogen, der Begriff "sorgen für" sei relativ offen und bedeute die Wahrnehmung der Verantwortung, äussere sich aber nicht abschliessend zur Finanzierung. Schon unter der alten Kantonsverfassung sei dem Begriff "sorgen für" nicht die Bedeutung einer abschliessenden Finanzierungsregelung beigemessen worden. Zudem zeige der zweite Satz von Art. 89 Abs. 3 KV, dass der Kanton nicht zwingend eine alleinige kantonale Finanzierung vorsehe.

5.3. In systematischer Beziehung hat das Verwaltungsgericht erwogen, Art. 89 KV stehe im Aufgabenteil der Verfassung, der einer ausführenden Gesetzgebung bedürfe. Es falle auf, dass in Abs. 3 von Art. 89 KV nur der Kanton genannt sei, während Abs. 2 (bezüglich Grundschulunterricht) sowohl den Kanton als auch die Gemeinden nenne; daraus lasse sich aber keine alleinige Finanzierung der Berufsschulen durch den Kanton ableiten, würden doch auch die Grundschulen ausschliesslich durch die Gemeinden finanziert.

5.4. Zusätzlich nimmt das Verwaltungsgericht auch innerhalb der in Abs. 3 genannten Schulen eine Differenzierung vor: Bereits vor der Revision der Kantonsverfassung sei für die Finanzierung der Mittelschulen allein der Kanton zuständig gewesen; bei den Berufsschulen seien aber immer schon die Gemeinden zur Finanzierung herangezogen worden. Ein direkter Vergleich sei mit einer gewissen Zurückhaltung vorzunehmen und eine Parallelisierung nicht zwingend. Eine unterschiedliche Regelung der Finanzierung in Ausführungsgesetzen sei durchaus möglich.

5.5. In historischer Auslegung hat das Verwaltungsgericht erwogen, gemäss der Entstehungsgeschichte von Art. 89 KV sei es ein Anliegen gewesen, mit der alleinigen Nennung des Kantons in Abs. 3 Kompetenzklarheit zu schaffen. Weder aus der Botschaft noch aus den parlamentarischen Beratungen fänden sich aber Anhaltspunkte dafür, ob bewusst eine Änderung der Finanzierung angestrebt worden sei. Diese sei nicht weiter thematisiert worden. Aufgrund der erheblichen finanziellen Konsequenzen hätte eine Änderung der Finanzierung mit grösster Wahrscheinlichkeit eine Debatte im Grossen Rat ausgelöst und hätte in den Abstimmungsunterlagen mindestens ansatzweise thematisiert werden müssen. Nachdem das nicht der Fall gewesen sei, sei darauf zu schliessen, dass eine klare Zuweisung der Verantwortung an den Kanton beabsichtigt gewesen sei, nicht aber eine Änderung der Finanzierung.

5.6. In teleologischer Hinsicht und in anschliessender Gesamtwürdigung hat die Vorinstanz schliesslich erwogen, Ziel der streitigen Verfassungsbestimmung sei eine klare Kompetenzaufteilung gewesen, nicht aber eine Änderung der Finanzierungsordnung oder ein Gesetzgebungsauftrag in Bezug auf die Anpassung des Berufsbildungsgesetzes. Regierung und Grosser Rat hätten beim Erlass des neuen Berufsbildungsgesetzes eine Mitfinanzierung durch die Gemeinden nicht als verfassungswidrig betrachtet. Mit dem neuen Gesetz sei aufgrund der neuen Verfassung die Trägerschaft der Berufsschulen geändert worden; die Frage der Finanzierung sollte jedoch erst im Zusammenhang mit der Neuordnung des Finanzausgleichs erfolgen; in diesem Rahmen sollten dann die gegenläufigen Zahlungsströme haushaltneutral entflochten werden. Insgesamt sei es nicht verfassungswidrig, wenn der kantonale Gesetzgeber entschieden habe, die Beitragspflicht der Gemeinden weiterzuführen und erst im Rahmen einer umfassenden Entflechtung der Finanzströme die Finanzierung zu übernehmen.

5.7. Es gibt somit zwar durchaus Gesichtspunkte, welche für die Auslegung der Beschwerdeführerinnen, aber auch gewichtige Argumente, die für die gegenteilige Auffassung sprechen. Insgesamt wäre zwar eine andere Lösung ebenfalls vertretbar, doch erscheint die Auslegung der Vorinstanz jedenfalls nicht als willkürlich.

1. 

2. 

3. 

4. 

Lausanne, 24. März 2014

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Errass