{T 0/2}

1C_831/2013

1C_833/2013

Besetzung

Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,

Bundesrichter Aemisegger, Eusebio,

Gerichtsschreiberin Gerber.

1C_831/2013

A.________,

Beschwerdeführer 1,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Res Nyffenegger,

1C_833/2013

B.________,

Beschwerdeführer 2,

vertreten durch Fürsprecher Franz Müller,

gegen

Regierungsrat des Kantons Bern,

handelnd durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, Münstergasse 2, 3011 Bern,

Einwohnergemeinde Hilterfingen, handelnd durch den Gemeinderat, Staatsstrasse 18, 3652 Hilterfingen,

Gegenstand

Uferschutzplanung Seegarten Hilterfingen,

Beschwerden gegen das Urteil vom 18. September 2013 des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern.

Der Regierungsrat des Kantons Bern erarbeitete daraufhin ersatzweise einen Uferschutzplan. Nach Durchführung eines Mitwirkungs- und Einspracheverfahrens erliess er am 15. September 2010 die Uferschutzplanung Seegarten. Diese sieht u.a. einen Fussweg am Ufer des Thunersees vor, der auf einer Strecke von 730 m von der Ländte Hünibach bis zum Hafen Eichbühl verlaufen soll.

1.1. Zwar hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid (in einem anderen Verfahren) teilweise aufgehoben und zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückgewiesen. Dies betrifft jedoch einen weiter östlich, in der Nähe des Hafens Eichbühl liegenden Abschnitt des Seeuferwegs, der die Linienführung im hier streitigen Bereich (unmittelbar östlich der Ländte Hünibach) nicht beeinflusst. Der angefochtene Entscheid ist daher als Endentscheid i.S.v Art. 90 BGG zu qualifizieren.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).

Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).

Art. 4 SFG Besondere Anforderungen

1  [...]

3  Wo besondere Verhältnisse, wie die Möglichkeit einer wesentlichen  Kosteneinsparung, andere wichtige öffentliche Interessen oder  überwiegende private Interessen es rechtfertigen, kann der Weg ufernah  geführt werden.

4  Wo der Weg ufernah geführt wird, sind mit Stichwegen öffentliche Bereiche  am Ufer zu erschliessen und bestehende Durchblicke auf das Wasser zu  erhalten.

5  Auf einen ufernahen Weg nach Absatz 3 kann für Streckenabschnitte  verzichtet werden, wenn eine attraktivere Wegführung möglich ist, wenn  dies aus topographischen Gründen nötig ist oder wenn die  Rücksichtnahme auf Natur und Landschaft es erfordert. Am Ende dieser  Wegführung ist die Verbindung zu den Uferwegen nach den Absätzen 2  und 3 sicherzustellen.

6  [...]

Art. 2a SFV Definitionen

1  Als ufernah gilt ein Bereich von etwa 50 Metern vom Ufer.

2  [...]

3  Als wesentliche Kosteneinsparung gelten wenigstens 500 000 Franken pro  Kilometer Uferweg. Auf kostspielige Kunstbauten und Steganlagen mit  sehr hohen Unterhaltskosten, die ganze Uferpartien und Buchten  beeinträchtigen, ist zu verzichten.

4  Als andere öffentliche Interessen gelten insbesondere diejenigen des  Natur- oder Landschaftsschutzes oder der Gesetzgebung über die Fuss-  und Wanderwege.

5  Überwiegende private Interessen können sich namentlich aus der  Eigentumsgarantie oder der Wirtschaftsfreiheit ableiten.

3.1. Das Verwaltungsgericht stellte fest, dass die Distanz von der Ufermauer bis zum Trottoir der Alpenstrasse im Bereich der Parzelle Nr. zzz ca. 58 - 59 m betrage und im Bereich der Parzellen Nrn. yyy und 696 (vom Ufer bis zum neu anzulegenden Trottoir) rund 59 - 63 m. Der von den Beschwerdeführern vorgeschlagene Weg verlaufe somit auf einer Strecke von 130 m (von der Einmündung der Zufahrt zur Ländte Hünibach bis zum Platanenweg) bzw. 100 m (ohne die entlang der Badewiese verlaufende Strecke) durchgehend etwa 60 m vom Ufer entfernt und damit ausserhalb des Richtwerts von Art. 2a Abs. 1 SFV. Es handle sich somit nicht um eine ufernahe Wegführung i.S.v. Art. 4 Abs. 3 SFG i.V.m. Art. 2a Abs. 1 SFV.

3.2. Beide Beschwerdeführer rügen, das Verwaltungsgericht habe Art. 4 SFG und Art. 2a SFV falsch ausgelegt und sei deshalb zu Unrecht davon ausgegangen, dass es sich bei der von ihnen vorgeschlagenen Variante um eine uferferne Wegführung handeln würde. Der Beschwerdeführer 1 macht geltend, es handle sich um einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie, weshalb das Bundesgericht die gesetzliche Grundlage frei prüfen müsse. Der Beschwerdeführer 2 rügt Willkür bei der Anwendung des kantonalen Rechts.

3.3. Praxisgemäss prüft das Bundesgericht die Auslegung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur auf Willkür hin, es sei denn, es handle sich um einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff (BGE 126 I 213 E. 3a S. 218, 219 E. 2c S. 221 f.; 124 II 538 E. 2a S. 540 f. mit Hinweisen).

"Der Uferweg muss durchgehend sein und unmittelbar dem Ufer entlang führen, soweit nicht die Topographie oder bestehende Bauten es verunmöglichen, überwiegende Interessen des Natur- und Heimatschutzes entgegenstehen oder eine andere Linienführung attraktiver ist. [...]"

Am 29. Juni 1999 überwies der Grosse Rat die Motion Buchs, mit der eine Flexibilisierung der Uferwegführung verlangt wurde (Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 1999 S. 751 ff.). Der Entwurf zur Änderung des SFG sah ursprünglich vor, den Begriff "ufernah" im Gesetz in Art. 4a lit. a selbst wie folgt zu umschreiben:

"Als ufernah gilt in der Regel der Bereich bis zu 50 Meter vom Ufer mit Ausnahme der Streckenabschnitte, in denen der Uferweg um ein gewerbliches Grundstück herum geführt werden muss oder der Anschluss an das Wanderwegnetz sichergestellt werden soll."

Dieser Artikel wurde aus dem Gesetz herausgenommen mit der Massgabe, dass die Definitionen von Art. 4a "sinngemäss" auf Stufe Verordnung zu übernehmen seien (Voten Bichsel, Amstutz und Luginbühl, Tagblatt des Grossen Rates vom 6. September 2000).

"Falls unter gewissen Voraussetzungen (Art. 4 Abs. 3 SGF) eine Wegführung unmittelbar am Ufer nicht möglich ist, so kann ein Weg ufernah angelegt werden. Die Umschreibung der Ufernähe als Bereich, der etwa 50 Meter vom Ufer entfernt ist, erlaubt es, in solchen Situationen rückwärtige Wegführungen vorzunehmen. Die Distanz von 50 Meter gilt als Richtschnur: Den örtlichen Verhältnissen entsprechend kann sie geringer oder auch grösser sein. Der Perimeter von 50 Meter lehnt sich dabei an das allgemeine Bauverbot an, welches zum Erlass der Uferschutzpläne definiert worden ist (Art. 8 Abs. 2 SFG) und erlaubt somit auch eine sinnvolle Übereinstimmung mit den baurechtlichen Festlegungen der bereits genehmigten Uferschutzplanungen." (Ziff. 3.1)

4.1. Das Verwaltungsgericht führte aus, dass sich die Realisierung von Uferwegen wegen des Widerstands von Grundeigentümern und den hohen Kostenfolgen als schwierig erwiesen habe. Um die blockierten Planungen zu beschleunigen, habe der Gesetzgeber den Gemeinden bei der Wegführung einen grösseren Verhandlungsspielraum zugestehen wollen. Zwar müsse der Uferweg im Regelfall weiterhin unmittelbar dem Ufer entlang führen (Art. 4 Abs. 2 SFG); wenn besondere Verhältnisse im Sinn von Art. 4 Abs. 3 SFG gegeben seien, hätten die Gemeinden jedoch die Möglichkeit, die Linienführung innerhalb eines als "ufernah" geltenden Abstands zum See freier zu bestimmen. Dabei dürften sie beim Entscheid über die Wegführung auch die Realisierungskosten berücksichtigen. Zudem könne den Interessen der Grundeigentümer höheres Gewicht als unter dem Regime vom aArt. 4 Abs. 2 SFG beigemessen werden. Innerhalb des ufernahen Bereichs werde den Gemeinden somit ein Planungsermessen eingeräumt; ob ein Weg noch innerhalb des ufernahen Bereichs i.S.v. Art. 4 Abs. 3 SFG liege, sei dagegen eine Rechtsfrage.

4.2. Die Beschwerdeführer betonen, es sei Intention des Gesetz- und Verordnungsgebers gewesen, den Planungsbehörden grössere Spielräume einzuräumen. Der Gesetzgeber habe selbst keine Distanz festgelegt; in der Verordnung sei ebenfalls kein absoluter Wert definiert worden, sondern lediglich eine Richtschnur ("etwa 50 m"). Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach eine Distanz von 60 m eine ufernahe Wegführung von vornherein ausschliesse, sei willkürlich. Die Auslegung von Art. 2a Abs. 1 SFV müsse vielmehr im Lichte der Voraussetzungen gemäss Art. 4 Abs. 3 SFG vorgenommen werden:

4.3. Die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene Auslegung, wonach die zulässige Distanz von den jeweiligen örtlichen Verhältnissen abhänge und nur eine von mehreren Umständen sei, die bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen seien, besticht auf den ersten Blick: Sie entspricht dem raumplanerischen Gebot der umfassenden Interessenabwägung (Art. 3 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]) und würde es den Gemeinden erlauben, eine im Einzelfall optimale Lösung zu finden, ohne an feste Distanzvorgaben gebunden zu sein.

Sie widerspricht jedoch Wortlaut und Systematik des Gesetzes, das zwischen der Wegführung unmittelbar dem Ufer entlang (Abs. 2), der ufernahen Wegführung (Abs. 3 und 4) und einer weiter entfernten Wegführung (Abs. 5) unterscheidet (vgl. RETO CAMENZIND, Zur Änderung des See- und Flussufergesetzes, KPG-Bulletin 1/2002 S. 2 ff., insbes. S. 4), und für jede dieser Varianten unterschiedliche Voraussetzungen aufstellt: Insbesondere darf die Möglichkeit einer wesentlichen Kosteneinsparung nur bei einer ufernahen Wegführung berücksichtigt werden (Art. 4 Abs. 3 und Abs. 5 e contrario).

4.4. Aufgrund dieser gesetzlichen Regelung kann das Vorliegen besonderer Verhältnisse i.S.v. Art. 4 Abs. 3 SFG nicht zur Folge haben, dass eine ufernahe Wegführung zu bejahen ist; vielmehr muss umgekehrt feststehen, dass die vorgeschlagene Variante eine ufernahe Wegführung ist, damit besondere Verhältnisse gemäss Art. 4 Abs. 3 SFG berücksichtigt werden dürfen. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt.

Auch die Entstehungsgeschichte zeigt, dass dem Planungsermessen der Gemeinden Grenzen gezogen werden sollten, insbesondere aus Gründen der Rechtsgleichheit (Vortrag des Regierungsrats an den Grossen Rat betreffend einer Änderung des Gesetzes über die See- und Flussufer, Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2000, Beilage 39 [im Folgenden: Vortrag SFG], Ziff. 3.6 S. 5). Dementsprechend sah Art. 4a lit. a des Revisionsentwurfs vor, dass in der Regel ein "Bereich bis zu 50 Meter vom Ufer" als ufernah gelte, wovon ausdrücklich nur zwei Ausnahmen vorgesehen waren (für gewerbliche Grundstücke und Wanderweganschlüsse). Der Regierungsrat hielt fest, dass die Gemeinden die Linienführung von Uferwegen in einem Abstand von 50 m frei bestimmen könnten, sofern besondere Umstände vorliegen (Vortrag SFG Ziff. 3.2 S. 4; vgl. auch Ziff. 3.6 S. 5). Beide Kriterien müssen somit kumulativ vorliegen.

Diese Einschränkung des Planungsermessens durch den Gesetzgeber erscheint aufgrund der Zielsetzung des Gesetzes gerechtfertigt: Dieses dient der Zugänglichmachung des Ufers (und nicht nur der Aussicht auf den See) und geht vom Grundsatz der Wegführung unmittelbar am Ufer aus. Dieser Grundsatz könnte ausgehöhlt werden, wenn es den Gemeinden ohne Distanzbeschränkung freistünde, aus Gründen der Kostenersparnis und zur Schonung der betroffenen Grundeigentümer rückwärtige Wegführungen zu bevorzugen.

4.5. Näher zu prüfen ist, ob das Verwaltungsgericht das in Art. 2a Abs. 1 SFV vorgesehene Kriterium "etwa 50 Meter vom Ufer" zu eng ausgelegt hat, indem es eine durchschnittliche Distanz von 60 m auf einer Strecke von 100 bis 130 m nicht mehr als "ufernah" betrachtete.

4.6. Nach dem Gesagten ist die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene Wegführung nicht ufernah wäre, auch bei freier Prüfung nicht zu beanstanden.

5.1. Unter diesen Umständen ist dem Verwaltungsgericht keine unvollständige Abklärung des Sachverhalts vorzuwerfen. Es kann daher auch auf den beantragten bundesgerichtlichen Augenschein verzichtet werden.

5.2. Ist die - ursprünglich auch von der Gemeinde favorisierte - rückwärtige Wegführung nach Art. 4 Abs. 5 SFG unzulässig, so besteht insoweit kein Ermessen und damit keine Gemeindeautonomie. Es kann daher offen bleiben, ob die Gemeindeautonomie bei einer Ersatzplanung des Kantons zu beachten ist, wenn die Gemeinde (wie hier) auf eine eigene Planung verzichtet hat.

War die von den Beschwerdeführern vorgeschlagene rückwärtige Wegführung unzulässig, musste auch deren Zweckmässigkeit nicht mehr geprüft werden. Die nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gebotene Prüfung bezieht sich nur auf die Angemessenheit verschiedener rechtmässiger Varianten.

5.3. Als unbegründet erweist sich auch die Rüge der Verletzung des Differenzierungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) : Die vom Beschwerdeführer 2 geltend gemachten besonderen Verhältnisse im Bereich der Parzellen Nrn. zzz, yyy und xxx gegenüber anderen Parzellen im Planungsperimeter wären nach Art. 4 Abs. 3 SFG nur zu berücksichtigen gewesen, wenn es sich um eine ufernahe Wegführung gehandelt hätte.

6.1. Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, der geplante Uferweg bewirke einen unverhältnismässigen Eingriff in sein Grundeigentum. Der Uferweg zerschneide sein Grundstück in zwei Teile. Um zum Uferstreifen mit Bootshaus zu gelangen, müsse er den öffentlichen Weg überqueren; dies schränke seine Privatsphäre in nicht zumutbarer Weise ein. Die Möglichkeit, seeseitig Sträucher in Höhe von 1.4 m zu pflanzen, gebe keinen wirklichen Sichtschutz, weshalb das Boots- und Ferienhaus und dessen Umgebung durch den Uferweg an Intimität verlieren. Unter diesen Umständen überwögen die privaten Interessen das öffentliche Interesse an der geplanten Wegführung, zumal eine mögliche - und für das Gemeinwesen kostengünstigere - Alternative zur Verfügung stehe.

6.2. Das Verwaltungsgericht räumt ein, dass der Weg das Boots- und Ferienhaus sowie einen rund 25 m langen und ca. 12 - 16 m breiten Uferstreifen vom restlichen Grundstück abtrenne. Zudem müsse dem Weg zumindest ein Teil der umfangreichen Gartenanlage weichen. Der Uferweg stelle insoweit einen nicht unerheblichen Eingriff in das Eigentum des Beschwerdeführers dar. Das Boots- und Ferienhaus verfüge jedoch mit dem Uferstreifen nach wie vor über einen genügend grossen Umschwung, um bestimmungsgemäss genutzt werden zu können, und dem Beschwerdeführer 2 bleibe der private Zugang zum Wasser erhalten. Durch die zwei Tore, die das Ufergrundstück mit dem nördlich des Uferwegs gelegenen Grundstücksteil verbinden, bleibe auch ein genügender Zugang sichergestellt. Der Umschwung des Wohnhauses bleibe auch nach der Realisierung des Uferwegs beträchtlich, wobei es insbesondere möglich sein werde, die Gartenanlage neu zu gestalten. Zwar sei der (seeseitige) Sichtschutz generell auf 1.4 m begrenzt; dagegen bestehe im Bereich des Boots- und Ferienhauses die Möglichkeit, auf einer Länge von etwa 18 m einen 1.8 m hohen Sichtschutz aus heimischen Sträuchern seeseitig des Uferwegs zu errichten (im Uferschutzplan 1:500 eingetragene blaue Linie). Damit sei zumindest der besonders sensible Aufenthaltsbereich bei diesem Gebäude ausreichend vor Einblicken geschützt. Im Übrigen seien gewisse Beeinträchtigungen der Privatsphäre angesichts des erheblichen Interesses am Uferweg hinzunehmen; dies müsse hier umso mehr gelten, als es sich beim Boots- und Ferienhaus nicht um ein ständig bewohntes Gebäude handle.

6.3. Diese Erwägungen sind aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.

1. Die Verfahren 1C_831/2013 und 1C_833/2013 werden vereinigt.

2. Die Beschwerden werden abgewiesen.

3. Die Gerichtskosten von Fr. 8'000.-- werden den Beschwerdeführern je zur Hälfte (Fr. 4'000.--) auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde Hilterfingen, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 1. Mai 2014

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Gerber