{T 1/2}

2C_1125/2013

Besetzung

Bundesrichter Zünd, Präsident,

Bundesrichter Seiler,

Bundesrichterin Aubry Girardin,

Bundesrichter Donzallaz,

Bundesrichter Stadelmann,

Gerichtsschreiber Winiger.

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK),

Beschwerdeführer, vertreten durch das Bundesamt für Kommunikation,

gegen

Fridolin Druck und Medien Walter Feldmann AG,

Beschwerdegegnerin.

Gegenstand

Presseförderung,

Beschwerde gegen das Urteil des

Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,

vom 30. Oktober 2013.

A. Am 11. September 2012 reichte die Fridolin Druck und Medien Walter Feldmann AG (im Folgenden: Fridolin AG) beim Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) für ihre Zeitung "FRIDOLIN, Die Regionalzeitung mit Amtsblatt im Wirtschaftsraum Glarus" (im Folgenden: FRIDOLIN) ein Gesuch um Zustellermässigung im Rahmen der Presseförderung ein. Im Gesuchsformular gab die Fridolin AG an, über 2'347 entgeltliche Abonnementsverhältnisse und eine beglaubigte Gesamtauflage von 29'707 Exemplaren zu verfügen.

Mit Verfügung vom 13. Dezember 2012 wies das BAKOM das Gesuch ab. Zur Begründung legte es dar, dass Tages- und Wochenzeitungen nur als Titel der förderungsberechtigten Regional- und Lokalpresse gelten, wenn sie abonniert seien. Hierbei würde es das BAKOM als ausreichend erachten, wenn die Zeitung zu mindestens 75 % an eine zahlende Leserschaft im Abonnementsverhältnis verteilt werde. Diese Voraussetzung sei bei der Zeitung FRIDOLIN nicht erfüllt, da der Anteil entgeltlicher Abonnemente im Verhältnis zur Gesamtauflage gerade mal etwa 8 % betrage.

B. Mit Eingabe vom 23. Januar 2013 gelangte die Fridolin AG an das Bundesverwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des BAKOM sei aufzuheben und das Gesuch um Presseförderung ab 1. Januar 2013 gutzuheissen. Mit Urteil vom 30. Oktober 2013 hiess das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gut, hob die Verfügung des BAKOM auf und entsprach dem Gesuch um Zustellermässigung für die abonnierten Exemplare der Zeitung FRIDOLIN ab dem 1. Januar 2013.

C. Das Eigenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), vertreten durch das BAKOM, erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Es beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2013 sei aufzuheben und die Verfügung des BAKOM vom 13. Dezember 2012 zu bestätigen. Eventualiter sei die Sache an das BAKOM zurückzuweisen.

1.1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. a und 90 BGG). Der angefochtene Entscheid fällt nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 83 lit. k BGG, da Art. 16 Abs. 4 lit. a des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010 (PG; SR 783.0; in Kraft getreten am 1. Oktober 2012) einen Anspruch auf Zustellermässigung einräumt, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen dazu erfüllt sind.

1.2. Gemäss Art. 38 PG werden die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes am 1. Oktober 2012 hängigen Verfahren nach neuem Recht beurteilt. Die Beschwerdegegnerin hat das Gesuch um Zustellermässigung am 11. September 2012 eingereicht. Damit war das Verfahren zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Postgesetzes hängig und ist das Gesuch entsprechend nach neuem Recht zu beurteilen.

1.3. Die Beschwerdegegnerin beantragt die Vereinigung des vorliegenden Verfahrens mit den beiden am Bundesgericht hängigen Parallelverfahren 2C_1034/2013 bzw. 2C_1189/2013. Zwar werfen alle drei Verfahren identische Rechtsfragen auf. Auf der anderen Seite handelt es sich nicht um dieselben Parteien und die Verfahrenssprachen sind auch nicht identisch. Aus diesen Gründen ist darauf zu verzichten, die Verfahren zu vereinigen. Die drei Verfahren werden jedoch zeitlich koordiniert und am gleichen Tag zusammen eröffnet.

2. Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Trotzdem obliegt es dem Beschwerdeführer, sich in seiner Beschwerde sachbezogen mit den Darlegungen im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG). Das Bundesgericht prüft unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht - vorbehältlich offensichtlicher Fehler - nur die in seinem Verfahren geltend gemachten Rechtswidrigkeiten (BGE 135 II 384 E. 2.2.1 S. 389; 134 III 102 E. 1.1 S. 105).

3. Vorab gilt es festzuhalten, dass der Bund jedes Jahr im Rahmen der indirekten Presseförderung einen Betrag zur Verfügung stellt, indem er die Preisermässigungen für die Zustellung von Zeitungen und Zeitschriften genehmigt. In den Jahren 2013 und 2014 beliefen sich diese Beträge auf total 50 Millionen Franken: 30 Millionen Franken werden für die Förderung der Regional- und Lokalpresse geleistet, woraus eine Ermässigung von 22 Rappen pro Exemplar in diesen beiden Jahren resultiert. 20 Millionen Franken sind für die Mitgliedschafts- und Stiftungspresse vorgesehen ( www.bakom.admin.ch; Themen/Post & Presse/Presseförderung; besucht am 18. Juli 2014). Zwischen den Verfahrensbeteiligten ist hier nicht der konkrete Betrag der Preisermässigung umstritten, sondern die Art und Weise, wie diese Preisermässigungen auf die Regional- und Lokalpresse verteilt werden.

4. Beschwerdegegenstand vor dem Bundesgericht bildet somit die Frage, ob hier die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 1 lit. a der Postverordnung vom 29. August 2012 (VPG; SR 783.01; in Kraft getreten am 1. Oktober 2012) erfüllt sind. Gemäss dieser Bestimmung werden Zustellermässigungen nur für die Tages- und Wochenzeitungen (im Folgenden der Einfachheit halber: Zeitungen) gewährt, die "abonniert sind", sofern auch die weiteren Voraussetzungen der Postgesetzgebung erfüllt sind.

4.1. Gemäss Art. 16 PG sind die Preise für die Zustellung abonnierter Zeitungen und Zeitschriften distanzunabhängig. Sie entsprechen den in den grösseren Agglomerationen üblichen Preisen (Abs. 3). Ermässigungen werden namentlich gewährt für die Zustellung von abonnierten Tages- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse (Art. 16 Abs. 4 lit. a PG). Der Bundesrat kann weitere Kriterien vorsehen; solche können insbesondere sein: das Verbreitungsgebiet, die Erscheinungshäufigkeit, der redaktionelle Anteil sowie das Verbot von überwiegender Bewerbung von Produkten und Dienstleistungen (Abs. 5).

"1 Zur Erhaltung einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse werden Zustellermässigungen gewährt. Anspruch auf Zustellermässigung haben Tages- und Wochenzeitungen nach Artikel 16 Absatz 4 Buchstabe a PG. Als Regional- und Lokalpresse gelten Tages- und Wochenzeitungen, die:

a. abonniert sind;

b. der Post zur Tageszustellung übergeben werden;

c. vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden;

d. mindestens einmal wöchentlich erscheinen;

e. nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produkten und Dienstleistungen dienen;

f. einen redaktionellen Anteil von mindestens 50 Prozent aufweisen;

g. nicht zur Mitgliedschafts-, Stiftungs-, Fach- oder Spezialpresse gehören;

h. nicht mehrheitlich in öffentlichem Eigentum stehen;

i. nicht von einer staatlichen Behörde herausgegeben werden;

j. kostenpflichtig sind;

k. eine beglaubigte Auflage von durchschnittlich mindestens 1000 und höchstens 40 000 Exemplaren pro Ausgabe aufweisen, wobei die Auflage von einer unabhängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss;

l. zu keinem Kopfblattverbund mit einer Gesamtauflage von durchschnittlich mehr als 100 000 Exemplaren pro Ausgabe gehören, wobei sich die Gesamtauflage durch Addition der beglaubigten Auflagen der Kopfblätter und der Hauptzeitung pro Ausgabe ergibt und von einer unabhängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss; und

m. mit den Beilagen höchstens 1 kg wiegen.

2 [...]"

4.2. Die französische Version von Art. 16 Abs. 4 lit. a PG ("quotidiens et hebdomadaires de la presse locale et régionale") erwähnt - im Gegensatz zur deutschen bzw. italienischen Version ("quotidiani e settimanali 

5.1. Praxisgemäss bildet Ausgangspunkt jeder Auslegung der Wortlaut der massgeblichen Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 139 III 478 E. 6 S. 479 f.; 138 II 440 E. 13 S. 453). Das Bundesgericht gibt dabei keiner bestimmten Auslegungsmethode den Vorzug (BGE 139 IV 270 E. 2.2 S. 273; 139 V 250 E. 4.1 S. 254).

5.2. Der Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 lit. a VPG ("Tages- und Wochenzeitungen, die abonniert sind") ist nicht eindeutig (vgl. auch den ungewöhnlichen französischen Wortlaut: "quotidiens et hebdomaires en abonnement"). Der Wortlaut deutet eher auf einen Bezug zu den abonnierten (Einzel-) Exemplaren hin und weniger auf das Verhältnis zur Gesamtauflage.

für jedes Stück bis 50 g  1 1/4 Rp.

für jedes Stück über 50 bis 75 g  1 1/2 Rp.

[...]"

5.3.1. Sodann ist festzuhalten, dass sich der Gesetzgeber auch auf das Kriterium des Verhältnisses in Bezug auf die Gesamtauflage bezogen hat. Die Botschaft vom 20. April 1994 über die Änderung des Postverkehrsgesetzes (BBl 1994 873, Ziff. 23 zu Art. 10 Abs. 1bis S. 879) hält fest, dass als Kriterium für die Anwendung der Taxen auch berücksichtigt wird, in welchem Umfang die Auflage den PTT-Betrieben zur Beförderung übergeben wird. Damit sollte ein tarifarischer Anreiz geschaffen werden, den PTT-Betrieben die Auflage möglichst im ganzen Umfang zur Beförderung zu übergeben und ihre Infrastruktur nicht nur in kostenintensiven Regionen in Anspruch zu nehmen (vgl. auch schon Art. 44 Abs. 1 lit. a in fine der aVerordnung [1]; AS 1990 1458). Dieses Erfordernis war in Art. 10 Abs. 1bis aPVG (in der am 1. Januar 1996 in Kraft getretenen Fassung; AS 1995 5489) enthalten und wurde in Art. 15 des Postgesetzes vom 30. April 1997 (aPG; AS 1997 2452) aufgenommen. Art. 41 Abs. 2 der aVerordnung (1) in der Fassung vom 29. November 1995 (AS 1995 5492) präzisierte, dass die Grundtaxe um 10 Rappen je Exemplar ermässigt werde, wenn der Verleger die gesamte Auflage den PTT-Betrieben zur Zustellung übergebe; wenn er nicht die gesamte, jedoch mindestens 50 Prozent der Auflage übergebe, betrage die Ermässigung 5 Rappen je Exemplar.

5.3.2. Die gleichen Überlegungen liegen auch dem Erläuterungsbericht des UVEK zur Postverordnung vom 29. August 2012 zugrunde ( http://www.uvek.admin.ch/themen/service_public/00601/01470/index.html?lang=de); unter dem Kapitel über die Förderung der Regional- und Lokalpresse (S. 20 ff.) erläutert der Bericht die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 1 lit. a-m VPG. In Bezug auf lit. c, wonach die Zeitungen "vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden", präzisiert der Bericht, dass "mindestens 75 % der Auflage in der Schweiz verbreitet werden muss". Dagegen findet sich in Bezug auf lit. a keine solche Bemerkung für das Kriterium der abonnierten Zeitungen.

5.4. Daraus folgt, dass der Wortlaut sowie die historische Auslegung der Bestimmung eher darauf hindeuten, dass sich das Kriterium "abonniert" auf das (Einzel-) Exemplar einer Zeitung und nicht auf die Gesamtauflage bezieht. Allerdings erlauben diese Auslegungsmethoden aufgrund der teilweise widersprüchlichen Hinweise noch keine abschliessende Beurteilung.

6.1. Art. 36 VPG erwähnt in Abs. 1 lit. a-m die Kriterien, welche die Zeitungen erfüllen müssen, um in den Genuss der Zustellermässigung zu kommen. Einige dieser Kriterien nehmen Bezug auf die Gesamtauflage, so etwa lit. c (Verbreitung vorwiegend in der Schweiz), lit. d (Erscheinung mindestens einmal wöchentlich) oder lit. f (Aufweisen eines redaktionellen Anteils von mindestens 50 %). Demgegenüber beziehen sich gewisse Kriterien klarerweise auf die einzelnen Exemplare, so etwa lit. b (Übergabe an die Post zur Tageszustellung) oder lit. m (Höchstgewicht 1 kg inkl. Beilagen). Unklarheit besteht in Bezug auf lit. j (Zeitungen, die kostenpflichtig sind).

6.2. Es gilt festzuhalten, dass hier - entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers - die Gratiszeitung nicht der "abonnierten" Zeitung sondern der kostenpflichtigen Zeitung (Art. 36 Abs. 1 lit. j VPG) gegenüberzustellen ist; eine abonnierte Zeitung kann sowohl eine Gratiszeitung (wie z.B. das Magazin der Universität Lausanne "Allez savoir"!) wie auch eine kostenpflichtige Zeitung sein. Der Beschwerdeführer vermischt diese Begriffe in der Rekursschrift, was diese teilweise schwer verständlich macht. Dazu kommt, dass es sinnlos ist, die Voraussetzung der Kostenpflichtigkeit vom Begriff des Abonnements abhängig zu machen, da diese ausdrücklich in Art. 36 Abs. 1 lit. k VPG enthalten ist.

7.1. Die Presseförderung bezweckt die Erhaltung einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse (Art. 36 Abs. 1 Satz 1 VPG; vgl. auch BGE 129 III 35 E. 4.2 S. 38 und Bericht der Staatspolitischen Kommission, Ziff. 2.2.2 S. 1602). Die Erhaltung dieser Vielfalt ist für eine funktionierende Demokratie wesentlich. Die zugrunde liegende Idee ist dabei die Förderung einer Presse, die möglichst unabhängig von Inserenten ist, um die Meinungsvielfalt zu garantieren. Diese Unabhängigkeit kann namentlich von fixen Einnahmen, unter anderem aus Abonnementen, abhängen. Es gilt daher den Abschluss von Abonnementen zu fördern, da jedes Abonnement einen Schritt in eine grössere finanzielle Unabhängigkeit darstellt. In diesem Sinne ist dem Beschwerdeführer zuzustimmen, wenn er ausführt, dass die Unabhängigkeit einer Zeitung umso grösser ist, je höher die Zahl der Abonnenten ausfällt. Es gilt jedoch zu differenzieren: Die journalistische Unabhängigkeit ist ein relativer Begriff; die Korrelation zwischen einem hohen Anteil an Abonnenten und der redaktionellen Unabhängigkeit ist nicht absolut. So trifft es nicht zu, dass Zeitungen mit einer kleinen Abonnentenzahl weniger abhängig wären als Zeitungen mit einem höheren Anteil an Abonnenten. Es genügt beispielsweise, dass ein einziger Inserent eine wichtige Rolle im wirtschaftlichen Fortkommen einer Zeitung spielt, um die Unabhängigkeit in Frage zu stellen und dies losgelöst von der Anzahl der Abonnemente. Die journalistische Unabhängigkeit ist sodann nur ein Ziel der Presseförderung und bildet hier keine formelle Voraussetzung für die Erlangung der umstrittenen Zustellermässigung.

7.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, ein Abo-Mindestanteil von 75 % schütze die kleineren Zeitungen und verhindere, dass Zeitungen subventioniert würden, die gar keine Unterstützung nötig hätten. Er führt als Beispiel einen Titel an, der nur 1'000 Abonnenten habe, aber wirtschaftlich stark genug sei, um 40'000 Exemplare zu publizieren; dieser würde ohne die Limite von 75 % von einer Zustellermässigung für die 1'000 abonnierten Exemplare profitieren.

7.3. Der Beschwerdeführer macht noch einen scheinbaren Widerspruch des angefochtenen Urteils in Bezug auf Art. 36 Abs. 1 lit. k VPG geltend, der eine beglaubigte Auflage von durchschnittlich zwischen 1'000 und 40'000 Exemplaren pro Ausgabe verlangt. Gemäss dem angefochtenen Urteil handelt es sich bei den 1'000 Exemplaren um abonnierte Exemplare; hingegen geht die Vorinstanz davon aus, dass dies bei der maximalen Limite von 40'000 Exemplaren nicht der Fall ist.

Das Kriterium der 1'000 Abonnemente stammt aus Art. 38 lit. c der Postverordnung vom 26. November 2003 (aVPG; AS 2003 4753), die bis zum 30. September 2012 in Kraft stand (AS 2012 5039). Demnach wurde der Vorzugspreis für die Beförderung von Zeitungen gewährt, die "zur Beförderung an mindestens 1'000 Abonnentinnen und Abonnenten aufgegeben werden". Indessen enthielt diese Bestimmung keine Hinweise auf eine minimale oder maximale Auflage, die vergleichbar wäre mit Art. 36 Abs. 1 lit. k VPG. Er erscheint wahrscheinlich, dass diese beiden Kriterien (einerseits Abonnement und andererseits minimale Auflage) unter Art. 38 lit. c aVPG noch vereinigt waren und in der Folge auf zwei Bestimmungen aufgeteilt wurden (Art. 36 Abs. 1 lit. a VPG in Bezug auf das Abonnement bzw. Art. 36 Abs. 1 lit. k VPG in Bezug auf die Auflage).

7.4. Bis Ende 2012 gewährte somit die Post den Vorzugspreis für die Beförderung für Zeitungen für die abonnierten Exemplare. Nach dem Gesagten gibt es nun aber keinen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber von dieser Praxis hätte abweichen wollen.

7.5. Daraus folgt, dass die teleologische Auslegung von Art. 36 Abs. 1 lit. a VPG dahin geht, die Zustellermässigung an die einzelnen abonnierten Exemplare anzuknüpfen; dagegen kann nicht abgeleitet werden, dass ein bestimmtes Verhältnis an der Gesamtauflage erreicht werden müsste.

8. Daraus ergibt sich, dass die Beschwerde abgewiesen werden muss.

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3. Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 25. September 2014

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Winiger