{T 0/2}

1C_472/2014

Composition

MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,

Eusebio et Chaix.

Greffier : M. Alvarez.

1. A.________ SA,

2. B.________,

3. C.________ Sàrl,

4. D.________ Sàrl,

5. E.________,

6. F.________ SA,

7. G.________ SA,

tous représentés par Me Isabel von Fliedner, avocate,

recourants,

contre

Commune de Carouge,

représentée par Me Jean-Pierre Carera, avocat,

Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et canton de Genève,

Département de l'environnement, des transports et de l'agriculture de la République et canton de Genève.

Objet

autorisation de construire ; aménagement d'une zone piétonne et d'une zone de rencontre,

recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, du 19 août 2014.

A. Dans le cadre de réflexions menées sur l'aménagement de l'espace public de son centre historique, la commune de Carouge a sollicité l'expertise d'un bureau d'architecte, laquelle a fait l'objet d'un rapport établi en mai 2006.

B. Le 23 décembre 2010, la commune a déposé auprès du Département des constructions et des technologies de l'information (actuellement le Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie [ci-après: le DALE]) une demande d'autorisation portant sur le réaménagement de l'espace public du Vieux-Carouge. Ce projet prévoit de créer une zone de rencontre sur la rue Vautier, sur la place du Temple et entre la rue St-Victor et la rue St-Jospeh. La mise en place d'une zone piétonne sur le côté pair de la place du Marché, entre la rue St-Victor et la rue Vautier, et sur la rue St-Joseph, entre les places du Marché et du Temple, est également projetée.

C. Par arrêt du 19 août 2014, la Chambre administrative de la Cour de justice (ci-après: la Chambre administrative ou la Cour de justice) a déclaré irrecevable le recours contre l'arrêt du TAPI interjeté devant elle par Association H.________ et I.________ SA niant, en substance, leur qualité pour agir.

D. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, les intéressés demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et, en tant que de besoin, l'autorisation de construire et l'arrêté de circulation du 1er mars 2012. Ils requièrent également l'effet suspensif. Ce recours est parallèle à celui formé contre l'arrêt cantonal par Association H.________ et I.________ SA, dont la cause est jugée le même jour (arrêt connexe 1C_469/2014).

1.1. La voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) est ouverte contre une décision prise par une autorité cantonale de dernière instance dans une contestation portant sur l'application du droit de l'aménagement du territoire et du droit public des constructions.

1.2. Aux termes de l'art. 89 al. 1 LTF, la qualité pour recourir est reconnue à toute personne atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Selon la jurisprudence, pour apprécier la qualité pour agir, tous les éléments de fait pertinents doivent être pris en compte. Le voisin direct de la construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir. De même, s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse serait à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres - touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent aussi se voir reconnaître la vocation pour recourir (cf. ATF 140 II 214 consid. 2.3 p. 219; 136 II 281 consid. 2.3.1 p. 285; arrêt 1C_411/2014 du 9 janvier 2015 consid. 2.1.1). La distance entre bâtiments constitue ainsi un critère essentiel, la jurisprudence reconnaissant généralement la qualité pour agir lorsque l'opposant est situé à quelques dizaines de mètres du projet litigieux (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 p. 33; arrêt 1C_346/2011 du 1er février 2012 publié in DEP 2012 p. 692, consid. 2.3 p. 285).

1.3. Ayant par ailleurs pris part à la procédure devant la Cour de justice, A.________ SA, C.________ Sàrl, E.________, G.________ S.A, F.________ S.A et B.________ ont qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière. Dans ces circonstances, la qualité pour recourir de D.________ Sàrl, qui a agi conjointement avec ces derniers, peut demeurer indécise.

2. A l'appui de leur recours, les recourants produisent deux pièces nouvelles: un article de presse paru le 29 septembre 2014, ainsi qu'une affiche des décisions adoptées par le Conseil municipal le 23 septembre 2014. Conformément à l'art. 99 al. 1 LTF, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision attaquée, ce qu'il incombe aux recourants de démontrer (cf. ATF 133 III 393 consid. 3 p. 395). Faute d'indications à cet égard, ces pièces - pour autant qu'elles soient pertinentes pour le sort de la cause - doivent être déclarées irrecevables.

3. Les recourants font griefs à la Cour de justice de n'avoir pas retenu l'existence de décisions communales relatives à la mise en oeuvre d'une EIE et d'avoir ainsi établi les faits de façon manifestement inexacte.

4. Les recourants soutiennent qu'en déclarant irrecevable leur grief portant sur la violation du PDCom la Cour de justice aurait violé la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). Selon eux, le PDCom constituerait un plan d'affectation au sens de l'art. 14 LAT; il déploierait dès lors des effets juridiques à l'égard des particuliers.

4.1. Aux termes de l'art. 14 LAT, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (al. 1). Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (al. 2). Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (art. 21 al. 1 LAT), particuliers et autorités ( ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 404 p. 182; THIERRY TANQUEREL, Commentaire LAT, n. 15 ad art. 21). Les plans d'affectation concrétisent et précisent les plans directeurs (arrêt 1C_414/2013 du 30 avril 2014 consid. 4.1) dont ils doivent être distingués.

4.2. A l'échelon cantonal, les recourants ont soutenu que le projet litigieux violerait les étapes prévues par le PDCom pour la piétonnisation du centre historique de Carouge. Jugeant que le PDCom constituait un plan directeur localisé (art. 10 LaLAT), la Chambre administrative a considéré que les recourants n'étaient pas habilités à le remettre en cause, même de façon indirecte.

4.3. En définitive, en déclarant irrecevable le grief tiré d'une violation du PDCom, la Cour de justice n'a pas violé le droit fédéral.

5. Les recourants se plaignent d'une violation de l'obligation de planifier consacrée par l'art. 2 al. 1 LAT.

5.1. L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation du sol découle des art. 2 al. 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente pas de prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux art. 15 à 17 LAT (zones à bâtir, zones agricoles et zones à protéger; art. 14 al. 2 LAT). Il prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une simple dérogation au sens des art. 23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du territoire qui se posent (ATF 120 Ib 207 consid. 5 p. 212; arrêts 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 2.1; 1A.62/2001 du 24 octobre 2001 consid. 6a non publié in ATF 128 I 59). Le fait qu'un projet non conforme à la zone soit important au point d'être soumis à l'obligation d'aménager au sens de l'art. 2 LAT se déduit des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), du plan directeur cantonal (art. 6 LAT) et de la portée du projet au regard des règles de procédure établies par la LAT (art. 4 et 33 LAT; ATF 120 Ib 207 consid. 5 p. 212 et les références; cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 275 p. 126 s.; BRANDT/MOOR, Commentaire LAT, n. 132 ad art. 18). En revanche, lorsqu'il s'agit d'un projet, même de grande ampleur, conforme à l'affectation de la zone, le droit fédéral n'oblige pas de procéder par la voie de la planification spéciale (cf. BRANDT/MOOR, op. cit., n. 137 ad art. 18). Lorsque la collectivité publique a procédé concrètement à la différenciation de son territoire entre les différents types de zones, elle a en principe d'ores et déjà procédé à une pondération des différents intérêts en présence et a veillé à la participation de toutes les parties concernées dans le cadre de la procédure d'adoption du plan général d'affectation (cf. ATF 115 Ia 350 consid. 3d p. 353 et les références; arrêt 1C_57/2011 précité consid. 2.1).

5.2. En droit cantonal, l'obligation générale de planifier est réglée par les plans de zone (art. 12 LaLAT). L'affectation et le régime d'aménagement des terrains compris à l'intérieur d'une ou plusieurs zones peuvent notamment être précisés par un plan localisé de quartier (cf. art. 13 al. 1 let. a LaLAT). Les plans de quartier sont des plans d'affectation spéciaux au sens de l'art. 14 LAT; ils tendent à assurer le développement normal des voies de communications et l'aménagement des quartiers ou localités dans les zones ordinaires (cf. art. 1 de la loi cantonale sur l'extension des voies de communications et l'aménagement de quartiers ou localités du 9 mars 1929 [LExt; rs/GE L 1 40]).

5.3. En l'espèce, il est constant que le périmètre du Vieux-Carouge est affecté à la zone ordinaire 4A (cf. art. 19 al. 2 let. a LaLAT) selon le plan des zones d'affectation de la commune. La Chambre administrative a par ailleurs retenu que le projet litigieux est conforme à cette affectation, ce que les recourants ne contestent pas.

6. Dans un ultime grief, les recourants reprochent à la Cour de justice d'avoir violé le droit fédéral en considérant que le projet litigieux ne nécessitait pas la mise en oeuvre d'une étude d'impact sur l'environnement.

6.1. En vertu de l'art. 10a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations pouvant affecter sensiblement l'environnement, l'autorité apprécie le plus tôt possible leur compatibilité avec les exigences de la protection de l'environnement (al. 1). Doivent faire l'objet d'une étude de l'impact sur l'environnement (étude d'impact) les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au point que le respect des dispositions en matière d'environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site (al. 2). Le Conseil fédéral désigne les types d'installations qui doivent faire l'objet d'une étude d'impact; il peut fixer des valeurs seuil (al. 3).

6.2.1. Le projet litigieux entrainera la suppression d'une centaine de places de stationnement dans le centre historique de Carouge. Aux termes de la législation cantonale, ces dernières doivent faire l'objet d'une compensation. L'art. 7B al. 1 let. b 1

6.3. Les recourants ne prétendent pas que la zone piétonne nécessiterait en tant que telle la mise en oeuvre d'une EIE. Ils soutiennent cependant que les projets d'agrandissement du parking Vibert et de constructions d'autres parkings sur le territoire communal seraient destinés à compenser les emplacements supprimés et à endiguer le reflux de véhicules provoqué par la fermeture du quartier à la circulation; ce ne serait qu'en additionnant le potentiel de stationnement de ces différents parkings que le principe de compensation posé par la LaLCR serait respecté. Les recourants en déduisent que le projet litigieux et l'ensemble des mesures de stationnement envisagées, mais également ces dernières entre elles, présenteraient un lien étroit - de nature fonctionnelle et spatiale - commandant de les traiter comme une installation unique soumise à EIE, le nombre total d'emplacements dépassant le seuil prévu par le chiffre 11.4 de l'annexe de l'OEIE.

6.4. En définitive, la Cour de justice n'a pas violé le droit fédéral en retenant que le projet litigieux ne doit pas faire l'objet d'une EIE. La question de savoir si les différents projets de stationnements envisagés par la commune forment entre eux une installation unique - comme le soutiennent les recourants - peut dès lors demeurer indécise dans le cadre du présent litige.

7. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais des recourants qui succombent (art. 65 et 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2. Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge solidaire des recourants.

3. Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des recourants et de la Commune de Carouge, au Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et canton de Genève, au Département de l'environnement, des transports et de l'agriculture de la République et canton de Genève, à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre administrative, et à l'Office fédéral de l'environnement.

Lausanne, le 24 avril 2015

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Fonjallaz

Le Greffier : Alvarez