{T 0/2}

4C_1/2014

Composizione

Giudici federali Kiss, Presidente,

Klett, Hohl, Niquille, Ramelli, Giudice supplente,

Cancelliere Piatti.

1. swissstaffing,

2. A.________SpA,

3. B.________SA,

patrocinate dagli avv.ti dott. Urs Saxer e Nathalie Stoffel,

ricorrenti,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,

Residenza governativa, 6501 Bellinzona,

opponente.

Oggetto

contratto normale di lavoro,

ricorso contro il decreto emanato il 24 giugno 2014 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino concernente il contratto normale di lavoro per il settore del prestito

di personale nelle aziende dell'industria chimico-farmaceutica, dell'industria meccanica, dell'industria grafica, dell'industria orologiera, dell'industria alimentare e dei generi voluttuari, nonché in aziende dei trasporti pubblici.

A. Con decreto del 13 dicembre 2011 il Consiglio federale ha conferito l'obbligatorietà generale a una parte delle disposizioni del contratto collettivo di lavoro per il settore del prestito di personale (CCLPP), valida per tutte le aziende che, tra l'altro, pagano ai lavoratori presi in prestito stipendi annui di almeno fr. 1'200'000.--. Fra le disposizioni dichiarate di obbligatorietà generale vi è l'art. 20 CCLPP concernente i salari minimi. Dal campo di applicazione di questa disposizione l'art. 3 cpv. 3 CCLPP esclude però le aziende dell'industria chimico-farmaceutica, meccanica, grafica, orologiera, alimentare e generi voluttuari, nonché di trasporti pubblici. Il decreto del Consiglio federale è entrato in vigore il 1° gennaio 2012 e sarebbe scaduto il 31 dicembre 2014; l'11 dicembre 2014 il Consiglio federale ha tuttavia prolungato il periodo di validità fino al 31 dicembre 2015.

B. Sul Foglio ufficiale n. 24 del 25 marzo 2014 è stato pubblicato, per iniziativa della Commissione tripartita in materia di libera circolazione delle persone, il contratto normale di lavoro per il settore del prestito di personale nelle aziende dell'industria chimico-farmaceutica, meccanica, grafica, orologiera, alimentare e generi voluttuari, nonché di trasporti pubblici (CNL). L'avviso spiegava che un'inchiesta effettuata dall'Ufficio dell'ispettorato del lavoro, su tutto il personale a prestito occupato nelle aziende non assoggettate alle disposizioni sui salari minimi in virtù dell'art. 3 cpv. 3 CCLPP, aveva accertato degli abusi nei summenzionati rami di attività, per cui la Commissione tripartita proponeva al Consiglio di Stato del Cantone Ticino l'adozione del contratto normale di lavoro con salari minimi vincolanti.

Il CNL con salari minimi vincolanti è applicabile a tutto il personale a prestito nelle aziende dell'industria chimico-farmaceutica, dell'industria meccanica, dell'industria grafica, dell'industria orologiera, dell'industria alimentare e generi voluttuari, nonché in aziende di trasporti pubblici. 

1 Salari orari minimi di base in CHF (in caso di pagamento della 13. mensilità) :

Lavoratori non qualificati  CHF  16.46/ora

Lavoratori qualificati  CHF  21.95/ora 

Salari orari minimi di base in CHF (in caso di pagamento di 12 mensilità) :

Lavoratori non qualificati  CHF  17.83/ora

Lavoratori qualificati  CHF  23.78/ora 

2 Il pagamento del salario a provvigione è possibile solo se attuato a partire dal salario minimo.

3 Al salario orario di base vanno aggiunte le seguenti indennità:

- 8.33% per 4 settimane di vacanza o 10.64% per 5 settimane di vacanza

- 3,6% per 9 giorni festivi

I salari minimi saranno adeguati in base agli adeguamenti stabiliti dalle parti per i salari del CCL per il settore del prestito di personale applicabile alle aziende che per quanto concerne i lavoratori presi in prestito presentano un salario annuo di almeno CHF 1'200'000.-.

Per tutte le altre disposizioni si rimanda ai disposti del CO come pure della LL.

Il Consiglio di Stato stabilisce l'entrata in vigore del contratto normale di lavoro per il settore del prestito di personale nelle aziende dell'industria chimico-farmaceutica, dell'industria meccanica, dell'industria grafica, dell'industria orologiera, dell'industria alimentare e generi voluttuari, nonché in aziende di trasporti pubblici.

Il contratto ha una validità di 3 anni.

C. L'associazione swissstaffing e le società anonime A.________SpA e B.________SA insorgono davanti al Tribunale federale con ricorso in materia di diritto pubblico del 21 agosto 2014. Chiedono in via principale che il predetto decreto del Consiglio di Stato e il CNL siano annullati, che il Cantone Ticino rinunci all'imposizione di salari minimi per mezzo di contratti normali di lavoro applicabili esclusivamente al prestito di personale e ai lavoratori temporanei nelle aziende in questione e che la causa sia eventualmente ritornata al Consiglio di Stato per completamento degli accertamenti e nuovo giudizio; in via subordinata che, qualora queste domande fossero respinte, la validità del contratto normale di lavoro sia limitata al 31 dicembre 2014, eventualmente al 30 settembre 2015 o tutt'al più al 31 dicembre 2015. Dal profilo processuale le ricorrenti domandano che sia assegnato loro un termine per documentare le cifre d'affari realizzate con il prestito di personale, per il caso che il ricorso avesse carattere pecuniario, e che sia data loro la facoltà di prendere posizione su eventuali elementi di prova che lo Stato dovesse ancora presentare.

D. Nel frattempo, con decreto presidenziale del 25 agosto 2014, era stata respinta la domanda di concessione dell'effetto sospensivo presentata dalle ricorrenti con l'atto di ricorso.

1. In conformità con la regola espressa dall'art. 54 cpv. 1 LTF, dalla quale non v'è motivo di scostarsi, questa sentenza è redatta nella lingua italiana, sebbene l'atto di ricorso sia scritto in tedesco.

2. Il decreto governativo impugnato è un atto normativo contro il quale il ricorso in materia di diritto pubblico è proponibile in forza degli art. 82 lett. b e 87 LTF. I contratti normali di lavoro adottati dai Cantoni in esecuzione degli art. 359a cpv. 1 e 360a cpv. 1 CO sono infatti atti normativi di diritto privato cantonale, validi entro i limiti di diritto federale, che si applicano immediatamente a un numero indeterminato di destinatari, ovvero a tutti i rapporti tra datori di lavoro e lavoratori del settore regolamentato, anche ai contratti già in corso (sentenza 4C_3/2013 / 4C_4/2013 del 20 novembre 2013 consid. 2, con i rinvii a giurisprudenza e dottrina, non pubblicato nella DTF 140 III 59).

3. Il ricorso contro un atto normativo deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla pubblicazione secondo il diritto cantonale (art. 101 LTF). Quando l'atto normativo è soggetto al referendum facoltativo il termine inizia a decorrere soltanto dalla pubblicazione della decisione di promulgazione, che pone termine alla procedura legislativa (DTF 133 I 286 consid. 1; sentenza 8C_825/2010 dell'11 luglio 2011 consid. 1.3).

4. Lo Stato, come detto, mette in dubbio la legittimazione delle ricorrenti. La questione è retta dall'art. 89 cpv. 1 LTF. In materia di controllo astratto delle norme può ricorrere chi è effettivamente toccato nei propri interessi dalla norma in questione oppure potrà esserlo in futuro. Un interesse virtuale è sufficiente, a condizione che vi sia un minimo di probabilità che l'interessato possa prima o poi essere toccato direttamente dalla regolamentazione contestata. L'interesse degno di protezione non deve essere necessariamente giuridico; basta un interesse di fatto (DTF 136 I 49 consid. 2.1; 135 II 243 consid. 1.2; 133 I 286 consid. 2.2).

4.1. Per il Consiglio di Stato solo una "piccolissima parte" di datori di lavoro affiliati alla swissstaffing è toccata dalla normativa cantonale contestata, dal momento che soltanto 13 dei 309 soci sono attivi in Ticino. All'associazione difetterebbero perciò i requisiti sia dell'interesse comune alla maggioranza degli associati sia della loro legittimazione individuale. A mente del Consiglio di Stato quest'ultimo presupposto non è adempiuto neppure per A.________SpA e B.________SA, che sono affiliate a swisstaffing "a livello nazionale", tant'è che compaiono con le sedi rispettive di X.________ e Y.________, e agiscono in tutti i Cantoni svizzeri per il tramite di 177 succursali, delle quali solo 7 (2 per A.________ e 5 per B.________) sono situate e attive in Ticino.

4.2. La ricorrente swissstaffing ritiene che il sostegno dei propri membri nell'ambito delle procedure di adozione di prescrizioni concernenti i salari minimi costituisca uno dei suoi compiti principali ("Kernaufgabe"). Spiega di essere l'associazione svizzera dei datori di lavoro del ramo dei servizi e di avere come scopo statutario, tra l'altro, la difesa degli interessi dei propri membri nei confronti delle autorità amministrative e penali e davanti ai tribunali, in particolare per via ricorsuale. In ragione del numero elevato e dell'importanza delle industrie colpite dal contratto normale di lavoro, dovrebbe a suo parere essere notorio che la maggioranza degli associati attivi in Ticino piazzano personale nelle aziende di tali industrie. Swissstaffing riconosce che solo 13 dei 309 suoi membri sono attivi in Ticino, ma precisa ch'essi partecipano in modo importante al processo decisionale, poiché all'assemblea generale dispongono di 170 voti su 661.

4.3. Il diritto di ricorrere di A.________SpA e B.________SA è indubbio. Entrambe hanno succursali ticinesi (2 A.________SpA, 4 B.________SA) e per statuto mettono a disposizione di terzi personale per posti temporanei (B.________SA anche posti fissi e a tempo parziale). I contratti individuali di lavoro prodotti attestano che ciò è avvenuto. Non occorre indagare oltre poiché è in ogni caso adempiuto il requisito dell'interesse virtuale; nelle predette circostanze è assai verosimile che A.________SpA e B.________SA possano prestare anche in futuro lavoratori ad aziende attive nei rami colpiti dalle disposizioni contestate.

4.4. Swissstaffing non si prevale di interessi propri; ritiene degni di protezione quelli dei suoi membri. Tra i compiti statutari dell'associazione figurano effettivamente l'assistenza e il sostegno dei soci nei confronti delle autorità amministrative e giudiziarie, e la via del ricorso corporativo ("Verbandsbeschwerde") è prevista espressamente. La contestazione del contratto normale di lavoro non interessa tuttavia la maggioranza degli associati. S'è detto infatti che swissstaffing ammette che soltanto 13 dei 309 suoi membri sono attivi in Ticino. Il peso ch'essi hanno nell'ambito delle deliberazioni assembleari non è di rilievo per l'applicazione della giurisprudenza concernente l'art. 89 cpv. 1 LTF.

4.5. Quanto alla LCSl, basti osservare ch'essa ha per oggetto la concorrenza, ossia - inbreve - irapporti tra concorrenti o tra fornitori e clienti; non ha nessuna pertinenza con il tema litigioso, che è originato da un intervento statale.

4.6. Concludendo sull'ammissibilità, A.________SpA e B.________SA hanno il diritto di ricorrere; il loro ricorso è perciò ammissibile. Quello di swissstaffing è invece inammissibile. Nei considerandi che seguono s'intenderanno per "ricorrenti" solo le due società anonime.

5. Dopo un'introduzione sullo svolgimento della procedura, le ricorrenti propongono due censure di carattere formale. Lamentano la violazione dell'art. 360b cpv. 3 CO con la prima, dell'art. 359a cpv. 2 CO in relazione con l'art. 29 cpv. 2 Cost. con la seconda. È opportuno iniziare con quest'ultima.

5.1. Le ricorrenti si dolgono del fatto che le autorità ticinesi non hanno permesso loro di esaminare gli atti concernenti l'accertamento del 

5.2. Ancora dal profilo formale le ricorrenti lamentano la lesione dell'art. 360b cpv. 3 CO. Rimproverano alla Commissione tripartita di non avere ricercato preliminarmente l'intesa diretta con i datori di lavoro, e al Consiglio di Stato di non averla ordinata, nonostante che non occorresse prendere contatto con un numero eccessivo di datori di lavoro e che una conciliazione non apparisse pertanto impossibile. A mente delle ricorrenti la Commissione tripartita avrebbe anche dovuto interpellare i partner sociali sulla possibilità di estendere il campo di applicazione del CCLPP.

5.3. L'art. 360b cpv. 3 CO stabilisce che "le Commissioni osservano la situazione sul mercato del lavoro. Se riscontrano abusi ai sensi dell'articolo 360a capoverso 1, ricercano di norma un'intesa diretta con i datori di lavoro interessati. Qualora tale intesa non venga raggiunta entro il termine di due mesi, esse propongono all'autorità competente di stabilire un contratto normale di lavoro che preveda salari minimi per i rami o le professioni interessati".

5.4. Contrariamente a quanto sembrano ritenere le ricorrenti, la ricerca di un'intesa diretta con i datori di lavoro non includeva l'obbligo per la Commissione tripartita di promuovere con i partner sociali l'estensione del campo di applicazione del CCLPP. L'art. 1a della legge federale concernente il conferimento del carattere obbligatorio generale al contratto collettivo di lavoro del 28 settembre 1956 (RS 221.215.311) attribuisce semmai alle Commissioni tripartite la facoltà di chiedere, d'intesa con i partner sociali, che un contratto collettivo già in vigore per un ramo determinato sia reso obbligatorio.

6. Con la prima censura sostanziale le ricorrenti adducono la violazione del principio della preminenza del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.) e della libertà sindacale (art. 28 Cost.).

6.1. Le ricorrenti spiegano che il legislatore federale ha utilizzato la competenza conferitagli dall'art. 110 cpv. 1 lett. d Cost. promulgando la citata legge federale concernente il conferimento del carattere obbligatorio generale al contratto collettivo di lavoro; con l'adozione dell'art. 3 cpv. 3 CCLPP esso ha inoltre esaurito la propria competenza in materia di fissazione di salari minimi dei lavoratori temporanei nelle aziende dell'industria chimico-farmaceutica, meccanica, grafica, orologiera, alimentare e generi voluttuari, nonché di trasporti pubblici. Le ricorrenti ritengono che una normativa valida in tutta la Svizzera, adottata dai partner sociali e avallata dal Consiglio federale, non possa essere vanificata da uno strumento sussidiario come il contratto normale di lavoro. La prevaricazione di quella che definiscono la competenza legislativa ("Rechtssetzungsmacht") dei partner sociali lederebbe, oltre al principio della preminenza del diritto federale, la libertà sindacale.

6.2. La facoltà delle autorità competenti federali o cantonali di porre rimedio al 

6.3. La procedura di adozione del contratto normale di lavoro trova spazio "nei settori in cui non vi è un CCL, nei quali il CCL non contiene disposizioni relative ai salari o se al CCL non può essere conferita un'obbligatorietà generale perché non sono adempiute le condizioni legali" (Messaggio del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF 1999 5348 n. 276.132).

6.4. Infondata è la tesi del silenzio qualificato, secondo la quale i partner sociali avrebbero voluto sottrarre definitivamente ai salari minimi i lavoratori delle aziende ticinesi dell'industria chimico-farmaceutica, meccanica, grafica, orologiera, alimentare e generi voluttuari, nonché di trasporti pubblici. Alle ricorrenti sfugge la parte finale dell'art. 3 cpv. 3 CCLPP, la quale, non essendo stata dichiarata di obbligatorietà generale, non è riportata in appendice al decreto del Consiglio federale del 13 dicembre 2011. Nella versione integrale della norma, dopo l'elencazione dei settori sottratti ai salari minimi, si legge:

7. Le ricorrenti lamentano in seguito la violazione degli art. 360a cpv. 2 CO, 5 cpv. 3, 8, 9, 27 e 94 Cost. nonché 2 LCSl.

7.1. Le ricorrenti assumono che l'inchiesta della Commissione tripartita ha verosimilmente riguardato soltanto i salari dei lavoratori a prestito presso le aziende dell'industria chimico-farmaceutica, meccanica, grafica, orologiera, alimentare e generi voluttuari, nonché di trasporti pubblici; non sarebbe invece stata considerata la retribuzione dei dipendenti fissi di queste imprese. A loro giudizio la distinzione operata tra le due categorie di dipendenti è arbitraria e lesiva del principio di buona fede. Le ricorrenti spiegano che l'entrata in vigore del contratto normale di lavoro peggiorerebbe le condizioni salariali dei lavoratori temporanei, poiché indurrebbe i datori di lavoro a dare la preferenza ai dipendenti fissi, nei confronti dei quali non sarebbero tenuti a rispettare salari minimi. Sarebbe così vanificato l'intento di uguaglianza preconizzato dall'art. 20 cpv. 1 della legge federale sul collocamento e il personale a prestito del 6 ottobre 1989 (LC - RS 823.11) e l'intero ramo del prestito di personale ne uscirebbe discriminato e leso nei propri interessi legittimi.

7.2. L'esame di queste censure richiede una premessa.

7.3. L'art. 360b CO attribuisce alle Commissioni tripartite federale e cantonali un ruolo centrale nella procedura di adozione dei contratti normali di lavoro con salari minimi; sono questi organismi che osservano e analizzano il mercato e, qualora ne siano adempiute le condizioni, propongono alle autorità competenti di stabilire i salari minimi per determinati rami o professioni.

7.4. L'art. 20 cpv. 1 LC, citato dalle ricorrenti, stabilisce che il prestatore di manodopera deve rispettare le disposizioni sul salario del contratto collettivo di lavoro di obbligatorietà generale al quale è sottoposta l'impresa acquisitrice. Se l'impresa è assoggettata a un contratto normale di lavoro secondo l'art. 360a CO, il medesimo concetto è espresso dall'art. 360d cpv. 1 CO. Questa norma ha lo scopo di evitare che i provvedimenti messi in opera per combattere il 

7.5. L'osservazione dei salari di un settore determinato comporta per sua natura un trattamento diverso rispetto ad altre attività. Nel caso specifico la differenziazione appare in modo forse più marcato, poiché il personale a prestito non appartiene a un ramo o a una professione a sé, ma è una sorta di servizio suscettibile di sovrapporsi a tutti i settori di attività veri e propri. Contrariamente a quanto ritengono le ricorrenti, ciò non impedisce tuttavia di considerarlo e di trattarlo alla stregua di un ramo economico nel senso dell'art. 360a cpv. 1 CO, al pari di quanto è accaduto con l'adozione del CCLPP.

7.6. La distinzione tra il settore del personale a prestito e i diversi rami delle attività economiche nei quali esso è impiegato assume invece importanza da un altro punto di vista.

7.7. Le ricorrenti asseriscono che il CNL danneggerebbe i lavoratori temporanei, poiché le imprese assoggettate al contratto normale di lavoro, per non essere vincolate a salari fissi, darebbero la preferenza ai lavoratori stabili. Non è del tutto inverosimile che qualche situazione del genere si possa verificare ma, come obietta con ragione lo Stato, per eliminare tale rischio occorrerebbe regolamentare tutti i rami economici che impiegano personale a prestito. Non sono ad ogni modo addotti elementi concreti attestanti che il fenomeno assumerebbe una portata tale da inficiare gli apprezzamenti mirati svolti dalla Commissione tripartita. Il contratto normale di lavoro dell'art. 360a CO è del resto uno strumento di durata limitata e flessibile. In forza dell'art. 360b cpv. 4 CO la Commissione tripartita dovrà continuare a tenere sotto osservazione il settore; dovrà verificare l'efficacia del provvedimento adottato e, se la situazione mutasse, dovrà farsi promotrice dei cambiamenti necessari, se del caso anche dell'abrogazione del contratto normale di lavoro ( GIACOMO RONCORONI, op. cit., n. 115 ad art. 360a CO; Wolfgang Portmann, op. cit., n. 7 ad art. 360b CO).

8. In via subordinata le ricorrenti chiedono che il periodo di validità del contratto normale di lavoro, fissato dal Consiglio di Stato in tre anni a partire da 1° settembre 2014, sia accorciato. A loro avviso la durata triennale è sproporzionata tenuto conto della rapidità con la quale potrebbe evolvere il mercato del lavoro nel settore in questione. Le ricorrenti ritengono che occorrerebbe limitarla al 31 dicembre 2014 se il campo di applicazione del CCLPP fosse esteso alle aziende interessate dal CNL; eventualmente al 30 settembre 2015 come il contratto collettivo di lavoro che vige in Ticino per le aziende che per quanto concerne i lavoratori presi in prestito presentano un salario annuo inferiore a fr. 1'200'000.--; ma al massimo fino al 31 dicembre 2015 qualora il Consiglio federale prolungasse fino a quella data l'obbligatorietà generale del CCLPP (ciò che nel frattempo è avvenuto).

9. Riassumendo, i ricorsi di A.________SpA e B.________SA sono parzialmente fondati. Il decreto impugnato è lesivo del diritto federale e va annullato nella misura in cui il contratto normale di lavoro impone salari minimi vincolanti per il settore del prestito di personale nell'industria orologiera e nelle aziende di trasporti pubblici; esso rimane invece legittimo per quanto riguarda il personale prestato alle aziende dell'industria chimico-farmaceutica, meccanica, grafica nonché alimentare e generi voluttuari. Il ricorso della swissstaffing è invece inammissibile.

1. Il ricorso della swissstaffing è inammissibile.

2. Il ricorso della A.________SpA e della B.________SA è accolto parzialmente: l'atto impugnato è annullato nella misura in cui impone salari minimi vincolanti per il personale a prestito impiegato nell'industria orologiera e nelle aziende di trasporti pubblici; per il resto il ricorso è respinto.

3. Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico delle tre ricorrenti in solido. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà alle ricorrenti A.________SpA e B.________SA complessivi fr. 1'500.-- a titolo di ripetibili per la procedura innanzi al Tribunale federale.

4. Comunicazione alle parti.

Losanna, 11 maggio 2015

In nome della I Corte di diritto civile

del Tribunale federale svizzero

La Presidente: Kiss

Il Cancelliere: Piatti