{T 1/2}

1C_63/2015, 1C_109/2015, 1C_237/2015, 1C_293/2015

Besetzung

Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,

Bundesrichter Merkli, Karlen, Chaix, Kneubühler,

Gerichtsschreiber Mattle.

1. Tomas Poledna,

2. David Gibor,

Beschwerdeführer,

gegen

1C_63/2015, 1C_237/2015

Schweizerischer Bundesrat, vertreten durch die Schweizerische Bundeskanzlei,

und

1C_109/2015, 1C_293/2015

Schweizerischer Bundesrat, vertreten durch die Schweizerische Bundeskanzlei,

Regierungsrat des Kantons Zürich. 

weitere Beteiligte:

Schweizerische Volkspartei,

vertreten durch Rechtsanwalt Thomas Wirz.

Gegenstand

Eidgenössische Volksinitiative "Gegen Masseneinwanderung" (Ergebnis der Volksabstimmung

vom 9. Februar 2014),

Beschwerden gegen den Erwahrungsbeschluss

vom 13. Mai 2014 des Schweizerischen Bundesrats

und der Beschlüsse vom 11. Februar 2015 sowie vom 20. Mai 2015 des Regierungsrats des Kantons Zürich.

2.1. Ein Rechtsmittel, mit welchem nachträglich bekannt gewordene Unregelmässigkeiten bei eidgenössischen Abstimmungen gerügt werden können, sieht das BPR nicht vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts leitet sich indessen (wie in kantonalen Stimmrechtssachen) direkt aus Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 29a BV ein Recht auf Überprüfung der Regularität einer eidgenössischen Volksabstimmung ab, wenn im Nachhinein eine massive Beeinflussung der Volksbefragung zutage tritt (BGE 138 I 61 E. 4.2 f. S. 71 ff.).

2.2. Zuständig zur Beurteilung von Beschwerden, mit denen die Rechts- und Verfassungsmässigkeit einer eidgenössischen Volksabstimmung wegen erst nachträglich bekannt gewordener schwerwiegender Mängel in Frage gestellt wird, ist in letzter Instanz das Bundesgericht (Art. 189 Abs. 1 lit. f. BV; BGE 138 I 61 E. 4.4 S. 75). Kommt in einem solchen Fall das Revisionsverfahren nach Art. 121 ff. BGG nicht in Frage, weil im Zeitraum der eidgenössischen Volksabstimmung keine Abstimmungsbeschwerde bei der zuständigen Kantonsregierung und hernach keine Beschwerde beim Bundesgericht erhoben worden ist, rechtfertigt es sich, die Verfahrensbestimmungen des BPR analog anzuwenden. Demzufolge ist das Verfahren diesfalls grundsätzlich bei der Kantonsregierung einzuleiten (BGE 138 I 61 E. 4.6 S. 77). Dies gilt analog zur Abstimmungsbeschwerde gemäss Art. 77 Abs. 1 BPR auch, wenn Anträge gestellt oder Sachverhalte beanstandet werden, welche die Kantonsregierung mangels Zuständigkeit nicht materiell beurteilen kann. Das ist etwa der Fall, wenn die Verschiebung oder Absetzung einer eidgenössischen Abstimmung verlangt wird oder wenn Eingriffe in den Abstimmungskampf beanstandet werden, die kantonsübergreifend wirken, weil sie von Bundesbehörden, eidgenössischen Parteien oder anderen schweizweit tätigen Personen oder Vereinigungen ausgehen oder durch nationale Medien verbreitet werden. In solchen Fällen hat die Kantonsregierung einen formellen Nichteintretensentscheid zu fällen (BGE 137 II 177 E. 1.2.3 S. 180 f.; Urteil 1C_372/2014, 1C_373/2014 vom 4. September 2014 E. 3.1, nicht publiziert in: BGE 140 I 338).

Weist die Kantonsregierung eine wegen nachträglich bekannt gewordener schwerwiegender Mängel im Abstimmungsverfahren erhobene Beschwerde ab oder tritt sie darauf nicht ein, kann dagegen Beschwerde ans Bundesgericht erhoben werden (Art. 80 Abs. 1 BPR analog i.V.m. Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Darin können dem Bundesgericht auch Fragen unterbreitet werden, welche die Kantonsregierung mangels Zuständigkeit nicht behandeln konnte, sofern sie auf kantonaler Ebene bereits aufgeworfen wurden. Dies gilt auch, wenn der Beschwerdeführer dazu bisher keine formellen Anträge gestellt hat (BGE 137 II 177 E. 1.2.3 S. 181; Urteil 1C_372/2014, 1C_373/2014 vom 4. September 2014 E. 3.1, nicht publiziert in: BGE 140 I 338).

2.3. Gegen die in den Verfahren 1C_109/2015 sowie 1C_293/2015 angefochtenen Beschlüsse des Regierungsrats vom 11. Februar 2015 sowie vom 20. Mai 2015 steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht in der Form der Stimmrechtsbeschwerde offen, mit welcher die Beschwerdeführer eine Verletzung ihrer politischen Rechte rügen können (Art. 80 Abs. 1 BPR analog i.V.m. Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. b BGG). Die Beschwerdeführer sind in eidgenössischen Angelegenheiten stimmberechtigt und damit zur Beschwerde berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 3 BGG). Sie haben die Beschlüsse des Regierungsrats innert der Frist von Art. 100 Abs. 3 lit. b BGG angefochten. Auf die Beschwerden in den Verfahren 1C_109/2015 sowie 1C_293/2015 ist einzutreten, soweit die Beschwerdeführer die Überprüfung der Regularität der eidgenössischen Volksabstimmung vom 9. Februar 2014 zur Volksinitiative "Gegen Masseneinwanderung" beantragen (zur Entscheidbefugnis des Bundesgerichts im Verfahren von nachträglichem Rechtsschutz bei eidgenössischen Abstimmungen vgl. E. 3.3 nachfolgend). Nicht auf sie einzutreten ist hingegen, soweit die Beschwerdeführer unmittelbar die Aufhebung des Erwahrungsbeschlusses des Bundesrats vom 13. Mai 2014 durch das Bundesgericht beantragen (vgl. Art. 189 Abs. 4 BV i.V.m. Art. 88 Abs. 1 BGG; BGE 138 I 61 E. 4.7 S. 78).

2.4. Nicht einzutreten ist sodann auf die in den Verfahren 1C_63/2015 sowie 1C_237/2015 in der gleichen Sache unmittelbar beim Bundesgericht erhobenen Beschwerden. Es kann offen bleiben, wie diese Beschwerden zu behandeln gewesen wären, wenn die Beschwerdeführer es unterlassen hätten, gleichzeitig mit Beschwerde an den Regierungsrat zu gelangen (vgl. BGE 138 I 61 E. 4.6 S. 77).

3.1. Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Geschützt wird namentlich das Recht der aktiv Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können. Die Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 140 I 338 E. 5 S. 341 f. mit Hinweisen).

Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Diese unterliegt den Geboten der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche Informationen müssen geeignet sein, zur offenen Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (BGE 140 I 338 E. 5.1 S. 342 mit Hinweisen). Auch private Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen können in unzulässiger Weise die Willensbildung der Stimmberechtigten beeinflussen. Private Äusserungen stehen allerdings grundsätzlich unter dem Schutz der Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit, weshalb eine derartige Beeinträchtigung nicht leichthin angenommen wird. Private Äusserungen führen nur ausnahmsweise zu einer Interventionspflicht der Behörden oder gar zu einer Aufhebung der Abstimmung, nämlich bei einer schwerwiegenden Irreführung der Stimmbürger über zentrale Abstimmungsinhalte (BGE 140 I 338 E. 5.3 S. 343 mit Hinweisen).

3.2. Beschwerden, mit denen die Rechts- und Verfassungsmässigkeit einer eidgenössischen Volksabstimmung wegen erst nachträglich bekannt gewordener schwerwiegender Mängel in Frage gestellt wird, prüft das Bundesgericht in zwei Schritten.

In einem ersten Schritt untersucht es, ob die Voraussetzungen für eine Neubeurteilung des bereits abgeschlossenen Abstimmungsverfahrens gegeben sind. Erforderlich ist zunächst, dass die Beschwerdeführer gravierende Mängel vorbringen, welche die Abstimmung massiv und entscheidend beeinflusst haben könnten und das Abstimmungsverfahren als fragwürdig erscheinen lassen könnten. Die vorgebrachten Unregelmässigkeiten müssen von einer erheblichen Tragweite sein. Ferner ist erforderlich, dass Tatsachen und Beweismittel vorgebracht werden, die im Zeitraum der Abstimmung und während der anschliessenden Beschwerdefrist nicht bekannt waren, die aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht geltend gemacht werden konnten oder die mangels Veranlassung nicht geltend gemacht werden mussten. Die Tatsachen und Beweismittel müssen sich somit auf Fakten beziehen, die zur Zeit der Abstimmung bereits vorhanden, aber noch unbekannt waren bzw. unbeachtet bleiben konnten (sog. unechte Noven). Das nachträgliche Verfahren kann nicht dazu dienen, Unterlassungen der Beweis- und Beschwerdeführung im Zeitpunkt der Abstimmung wieder gutzumachen. Umgekehrt sind erst im Laufe der Zeit sich ergebende Tatsachen (sog. echte Noven) ohne Bedeutung. Schliesslich gilt, dass zeitlich nicht unbegrenzt um Neubeurteilung eines weit zurückliegenden Abstimmungsverfahrens ersucht werden kann. An die genannten Voraussetzungen ist ein strenger Massstab anzulegen. Wegen der Bedeutung der Beständigkeit direktdemokratisch getroffener Entscheidungen und aus Gründen der Rechtssicherheit soll nicht leichthin auf ein abgeschlossenes Abstimmungsverfahren und auf ein erwahrtes Abstimmungsergebnis zurückgekommen werden können.

Sind die Voraussetzungen für eine Neubeurteilung eines abgeschlossenen Abstimmungsverfahrens erfüllt, so ist die Abstimmung in einem zweiten Schritt unter Berücksichtigung der neuen Tatsachen und Beweise und allenfalls nach Abschluss eines Instruktions- und Beweisverfahrens einer materiellen (Neu-) Beurteilung zu unterziehen. Es ist diesfalls zu prüfen, ob und welche Unregelmässigkeiten tatsächlich vorgekommen sind, welche Schwere sie aufgewiesen haben und welche Bedeutung ihnen im demokratischen Entscheidungsprozess zugekommen ist (zum Ganzen vgl. BGE 138 I 61 E. 4.5 S. 75 ff. mit Hinweisen auf Lehre und Praxis).

3.3. Gelangt das Bundesgericht in einem Verfahren von nachträglichem Rechtsschutz zum Schluss, eine vom Bundesrat bereits erwahrte eidgenössische Volksabstimmung sei mit erheblichen Mängeln behaftet gewesen, stellt sich die Frage nach der Entscheidbefugnis des Bundesgerichts. Zeigt sich, dass die Mängel vor dem Hintergrund der gesamten konkreten Verhältnisse nicht von ausschlaggebendem Gewicht waren, sodass das Abstimmungsverfahren insgesamt nicht als irregulär erscheint, kann das Bundesgericht die Beschwerde abweisen und die Mängel sowie eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV in den Erwägungen formlos feststellen. Denkbar ist aber auch, dass das Bundesgericht die Beschwerde in einem solchen Fall teilweise gutheisst und im Dispositiv förmlich feststellt, dass die eidgenössische Abstimmung mit erheblichen Mängeln behaftet war und damit die Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 Abs. 2 BV verletzt worden ist. Ergibt die Prüfung des Bundesgerichts hingegen, dass die Mängel in Anbetracht der gesamten konkreten Verhältnisse von ausschlaggebender Bedeutung für die eidgenössische Volksabstimmung gewesen sind, stellt sich in Anbetracht der Besonderheiten des Verhältnisses unter den höchsten Gewalten des Bundes die Frage, ob und unter welchen weiteren Voraussetzungen das Bundesgericht befugt ist, die eidgenössische Volksabstimmung nachträglich noch aufzuheben (zum Ganzen BGE 138 I 61 E. 4.7 S. 78 f. mit Hinweisen). Wie es sich damit im Einzelnen verhält, braucht im vorliegenden Fall angesichts der nachfolgenden Ausführungen nicht vertieft zu werden.

4.1. Zu prüfen ist zunächst, ob die Beschwerdeführer gravierende Mängel vorbringen, welche die Abstimmung massiv und entscheidend beeinflusst haben könnten. Sie führen diesbezüglich aus, das erwähnte Plakat habe bereits mit seiner ersten Veröffentlichung in verschiedenen Zeitungen landesweite Empörung und ein grosses mediales Echo ausgelöst, was ihm einen sehr hohen Bekanntheitsgrad verschafft habe. Das Inserat sei im Zusammenhang mit einer eingereichten Strafanzeige in der Folge immer wieder thematisiert und teilweise wiederholt abgebildet worden. Zudem sei es während rund 28 Monaten bis wenige Wochen vor dem Abstimmungstermin auf der Kampagnen-Website bzw. noch über den Abstimmungstermin hinaus auf der Website der Schweizerischen Volkspartei öffentlich einsehbar gewesen. Das Inserat habe somit fortdauernd prägend auf die Meinungsbildung der Stimmberechtigten eingewirkt. Dem entgegnen die Bundeskanzlei sowie die Schweizerische Volkspartei, im Internet sei das Inserat zwar lange verfügbar gewesen, es habe sich aber ausdrücklich auf die Unterschriftensammlung bezogen und sei für den eigentlichen Abstimmungskampf, wenn überhaupt, nur von untergeordneter Bedeutung gewesen.

Unabhängig davon, ob das umstrittene Plakat von strafrechtlicher Relevanz war oder nicht, ist zweifelhaft, ob es sich bei den von den Beschwerdeführern vorgebrachten Mängeln am Abstimmungsverfahren um derart gravierende bzw. erhebliche Mängel handelt, dass sie eine Neubeurteilung des bereits abgeschlossenen Verfahrens rechtfertigen könnten. Angesichts des frühen Zeitpunkts, in welchem das Plakat als Inserat in verschiedenen Presseerzeugnissen erschien, erscheint insbesondere fraglich, ob es die Abstimmung tatsächlich noch beeinflussen konnte und falls ja, ob der Einfluss so gross sein konnte, wie die Beschwerdeführer dies annehmen. Wie es sich damit verhält, kann letztlich offen bleiben, weil - wie nachfolgend aufzuzeigen ist - eine Neubeurteilung des Abstimmungsverfahrens ohnehin ausgeschlossen ist.

4.2. Die Beschwerdeführer haben von der Existenz des erwähnten Plakats, von seinem Inhalt sowie der Art und Weise seiner Verwendung unbestrittenerweise bereits vor der eidgenössischen Volksabstimmung vom 9. Februar 2014 Kenntnis erlangt. Sie hätten ohne weiteres innert der Frist von Art. 77 Abs. 2 BPR Abstimmungsbeschwerde beim Regierungsrat erheben und rügen können, das Plakat bzw. die Inserate beeinflussten die Stimmberechtigten in unzulässiger Weise. Soweit die Beschwerdeführer (sinngemäss) geltend machen, sie hätten erst anlässlich der Anklageerhebung durch die Staatsanwaltschaft im Dezember 2014, der Anklagezulassung durch das Regionalgericht im Januar 2015 bzw. der erstinstanzlichen Verurteilung von zwei Personen durch das Regionalgericht Ende April 2015 erkennen können, dass das umstrittene Plakat strafrechtlich relevant sein könnte, beziehen sie sich nicht auf Fakten, die zur Zeit der Abstimmung bereits vorhanden, aber noch unbekannt waren bzw. unbeachtet bleiben konnten. Was die Anklageerhebung, die Anklagezulassung und das erstinstanzliche Urteil des Regionalgerichts angeht, handelt es sich vielmehr um Vorgänge, die sich erst im Laufe der Zeit ergeben haben (echte Noven; vgl. E. 3.2 hiervor). Zudem ist die Frage, ob das umstrittene Plakat bzw. Inserat strafrechtlich relevant sei oder nicht, nicht eine Tat- sondern eine Rechtsfrage, welche die Beschwerdeführer bereits im Rahmen einer Abstimmungsbeschwerde im Zusammenhang mit der Abstimmung hätten aufwerfen können.

4.3. Damit sind die Voraussetzungen für eine Neubeurteilung des bereits abgeschlossenen Abstimmungsverfahrens nicht gegeben. Die entsprechenden Anträge der Beschwerdeführer sind abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Unter diesen Umständen braucht nicht weiter auf die in der jüngsten Doktrin diskutierte Frage eingegangen zu werden, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen rassistische Äusserungen im Sinne von Art. 261bis StGB im Abstimmungskampf unter dem Gesichtspunkt der Wahl- und Abstimmungsfreiheit überhaupt als unzulässige Einwirkung qualifiziert werden können (Denise Buser, Gibt es Grenzen der Einflussnahme Privater in Abstimmungskampagnen?, Jusletter 18. Mai 2015 Rz. 32 ff.; Andreas Glaser/Arthur Brunner, Der Einsatz strafrechtlich verbotener Mittel bei Abstimmungen aus verfassungsrechtlicher Perspektive, Jusletter 8. Juni 2015 Rz. 10 ff.; Markus Schefer/Lukas Schaub, Rassendiskriminierende Propaganda im Abstimmungskampf, Jusletter 10. August 2015 Rz. 14 ff.).

5.1. Für Amtshandlungen aufgrund des BPR dürfen keine Kosten erhoben werden (Art. 86 Abs. 1 Satz 1 BPR). Bei trölerischen oder gegen den guten Glauben verstossenden Beschwerden können die Kosten dem Beschwerdeführer überbunden werden (Art. 86 Abs. 1 Satz 2 BPR).

5.2. Der Regierungsrat hat dazu im angefochtenen Beschluss vom 20. Mai 2015 ausgeführt, den Beschwerdeführern habe bewusst sein müssen, dass sie mit der Beschwerde keinen Erfolg haben werden, da sich die Gründe für das Nichteintreten des Regierungsrats am 11. Februar 2015 nicht verändert hätten. Insbesondere sei den Beschwerdeführern bewusst gewesen, dass der Regierungsrat mangels Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht werde eintreten können. Gleichwohl hätten sie erneut Beschwerde erhoben, was trölerisch sei und gegen den guten Glauben verstosse.

5.3. Wie die Beschwerdeführer zu Recht ausführen, ist ihnen grundsätzlich nicht vorzuwerfen, dass sie zunächst Beschwerde beim Regierungsrat erhoben haben, zumal das Bundesrecht ein solches Vorgehen gebietet (vgl. E. 2.2 hiervor). Näher zu prüfen ist immerhin, ob die am 4. Mai 2015 eingereichte zweite Beschwerde an den Regierungsrat als im Sinne von Art. 86 Abs. 1 Satz 2 trölerisch oder gegen den guten Glauben verstossend einzustufen ist, nachdem der Regierungsrat bereits auf die am 28. Januar 2015 eingereichte erste Beschwerde nicht eingetreten war.

Es ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführer befürchtet haben, das Bundesgericht könnte ihre Beschwerde vom 19. Februar 2015 gegen den Regierungsratsbeschluss vom 11. Februar 2015 im Verfahren 1C_109/2015 mit der Begründung abweisen, dass das Regionalgericht Bern-Mittelland wegen des umstrittenen Plakats zwar die Anklage gegen zwei Personen zugelassen habe, dass angesichts des noch ausstehenden Strafurteils allerdings noch gar nicht feststehe, ob das Plakat strafrechtlich relevant sei oder nicht. Zwar rechtfertigen wie erwähnt weder die Anklagezulassung noch das erstinstanzliche Strafurteil eine Neubeurteilung des bereits abgeschlossenen Abstimmungsverfahrens (vgl. E. 4.2 hiervor). Dass die Beschwerdeführer befürchtet haben, das Bundesgericht könnte ihre Beschwerde vom 19. Februar 2015 unter Hinweis auf das noch ausstehende Strafurteil abweisen, und dass sie aus diesem Grund unmittelbar im Anschluss an das Strafurteil des Regionalgerichts erneut Beschwerde an den Regierungsrat erhoben haben, kann allerdings nicht als geradezu trölerisch oder gegen den guten Glauben verstossend bezeichnet werden. Damit steht das Auferlegen von Verfahrenskosten gemäss Beschluss des Regierungsrats vom 20. Mai 2015 im Widerspruch zu Art. 86 Abs. 1 BPR und ist die Beschwerde der Beschwerdeführer im Verfahren 1C_293/2015 insoweit gutzuheissen.

1. Die Verfahren 1C_63/2015, 1C_109/2015, 1C_237/2015 sowie 1C_293/2015 werden vereinigt.

2. Auf die Beschwerden in den Verfahren 1C_63/2015 sowie 1C_237/2015 wird nicht eingetreten. Die Beschwerde im Verfahren 1C_109/2015 wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. Die Beschwerde im Verfahren 1C_293/2015 wird teilweise gutgeheissen und Ziffer II des Beschlusses des Regierungsrats vom 20. Mai 2015 aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

3. Den Beschwerdeführern werden unter solidarischer Haftung reduzierte Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- auferlegt.

4. Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Schweizerischen Volkspartei, dem Schweizerischen Bundesrat und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 24. August 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Mattle