DFR - BGer 2C_584/2015

Bundesrichter Zünd, Präsident,

Bundesrichter Seiler, Donzallaz, Stadelmann, Haag,

Gerichtsschreiber Kocher.

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Fürsprecher Christoph Landolt,

Interkantonale Prüfungskommission in Osteopathie,

Zulassung zur interkantonalen Prüfung - Begehren

auf Feststellungsverfügung,

Beschwerde gegen den Entscheid

der Rekurskommission EDK/GDK

Um die Osteopathie und deren berufliche Anerkennung einheitlich zu regeln, erliess die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektoren (GDK), gestützt auf die interkantonale Vereinbarung vom 18. Februar 1993 über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen, mit Beschluss vom 23. November 2006 ein Reglement für die interkantonale Prüfung von Osteopathinnen und Osteopathen in der Schweiz (nachfolgend: Prüfungsreglement bzw. PR/GDK). Es trat am 1. Januar 2007 in Kraft.

B.a. Die X.________ (X.________; nachfolgend: Schule bzw. Beschwerdeführerin) mit Sitz in U.________, Belgien, bietet einen Ausbildungslehrgang für Osteopathie an und führt einen Teil der Kurse auch in V.________/SZ durch. Am 27. April 2009 ersuchte sie die Interkantonale Prüfungskommission für Osteopathie (nachfolgend: Prüfungskommission bzw. PK/GDK) um Feststellung, dass Ärzte und Physiotherapeuten mit dem erfolgreichen Abschluss des von ihr angebotenen (berufsbegleitenden) Lehrganges und dem Titel "Bachelor of Science with Honours in Osteopathy" die formellen Erfordernisse für die Zulassung zur interkantonalen Prüfung für Osteopathen im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 lit. b PR/GDK erfüllen. Mit Beschluss vom 7. Mai 2010 wies die PK/GDK das Gesuch ab.

B.b. Die Schule erhob dagegen am 9. Juni 2010 Beschwerde an die Rekurskommission der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren und der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektoren (hiernach: Rekurskommission EDK/GDK oder Rekurskommission); diese wies die Beschwerde am 11. April 2011 ab.

B.c. Die Schule erhob dagegen Beschwerde an das Bundesgericht (Verfahren 2C_654/2011). Dieses hiess mit Urteil vom 2. Dezember 2011 die Beschwerde gut und wies die Sache zur neuen Beurteilung an die Rekurskommission zurück.

B.d. Mit Entscheid vom 28. September 2012 wies die Rekurskommission EDK/GDK die Beschwerde der Schule erneut ab und bestätigte die Verfügung der Rekurskommission vom 7. Mai 2010.

B.e. Die Schule erhob dagegen erneut Beschwerde an das Bundesgericht (Verfahren 2C_62/2013). Dieses hiess mit Urteil vom 10. April 2013 die Beschwerde wiederum gut und wies die Sache zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück.

Mit Entscheid vom 11. Mai 2015 wies die Rekurskommission EDK/GDK die Beschwerde ein drittes Mal ab und bestätigte die Verfügung der PK/GDK vom 7. Mai 2010.

Die Schule erhebt mit Eingabe vom 8. Juli 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid der Rekurskommission vom 11. Mai 2015 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass Ärztinnen und Ärzte sowie Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten mit dem erfolgreichen Abschluss des Lehrgangs der X.________ und dem Titel Bachelor of Science with Honours in Osteopathy (BSc [Hons.] in Ost.) die formellen Erfordernisse für die Zulassung zur interkantonalen Prüfung von Osteopathinnen und Osteopathen im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 lit. b PR/GDK erfüllen. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zu weisen.

Die Rekurskommission EDK/GDK beantragt Abweisung der Beschwerde. Die PK/GDK verzichtet auf Vernehmlassung.

1.1. Die Beschwerde ist zulässig (dazu Urteil 2C_654/2011 vom 2. Dezember 2011 E. 1), zumal es nicht um einen Entscheid über das Ergebnis von Prüfungen (Art. 83 lit. t BGG) geht, sondern um die Frage der Zulassung zu einer Prüfung bzw. der Gleichwertigkeit von Ausbildungen (vgl. Urteil 2C_720/2014 vom 12. Mai 2015 E. 1.3 m.H.).

1.2. Das Bundesgericht prüft frei die Anwendung von Bundesrecht, Völkerrecht und interkantonalem Recht (Art. 95 lit. a, b und e BGG). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen oder auf Rüge hin berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 2 BGG).

2.1. Das PR/GDK regelt die interkantonale Prüfung von Osteopathinnen und Osteopathen. Die Prüfung besteht aus zwei Teilen: Der erste Teil der Prüfung bezweckt, sicherzustellen, dass die Kandidatinnen und Kandidaten über die notwendigen naturwissenschaftlichen sowie medizinischen Grundlagen für den klinischen Abschnitt der Ausbildung verfügen. Der zweite Teil der Prüfung hat vorwiegend die klinischen und praktischen Fähigkeiten der Kandidatinnen und Kandidaten zum Gegenstand (Art. 10 PR/GDK). Art. 11 PR/GDK regelt die Zulassung zur interkantonalen Prüfung wie folgt:

"1 Zum ersten Teil der interkantonalen Prüfung wird zugelassen, wer

a) vertrauenswürdig ist (Vorlage eines aktuellen Auszuges aus dem Zentralstrafregister),

b) im Besitz einer eidgenössischen oder einer eidgenössisch anerkannten Matura, eines von der Eidgenössischen Maturitätskommission gegenüber der Matura als gleichwertig anerkannten ausländischen Ausweises oder eines schweizerischen oder gleichwertigen ausländischen Hochschuldiploms ist und

c)eine Vollzeitausbildung in Osteopathie von mindestens sechs Semestern oder in einem entsprechenden Leistungsumfang erfolgreich abgeschlossen hat.

2 Zum zweiten Teil der interkantonalen Prüfung wird zugelassen, wer

a) den ersten Teil der Prüfung (Abs. 1) bestanden hat und

b) über einen Ausbildungsabschluss in Osteopathie verfügt, der im Rahmen einer vollzeitlichen Ausbildung von insgesamt fünf Jahren oder in einem entsprechenden Leistungsumfang, einschliesslich einer Abschlussarbeit, an einer schweizerischen oder ausländischen Ausbildungsstätte mit Poliklinik erworben worden ist und

c) im Anschluss an diesen Ausbildungsabschluss, unter der fachlichen Aufsicht einer Osteopathin oder eines Osteopathen mit interkantonalem Diplom, ein Praktikum in Osteopathie absolviert hat, das im Umfang mindestens zwei Jahren zu 100 Prozent entspricht."

2.2. Die PK/GDK kam in ihrem Beschluss vom 7. Mai 2010 zum Ergebnis, der von der Beschwerdeführerin angebotene Bachelor-Lehrgang entspreche nicht den Ausbildungen, welche Art. 11 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 lit. b PR/GDK als Zulassungsvoraussetzungen vorschreiben. In ihrem Entscheid vom 28. September 2012 (vorne Lit. B.d) hatte die Rekurskommission EDK/GDK erwogen, die Ausbildung, welche die Beschwerdeführerin anbiete, sei eine Teilzeitausbildung und entspreche schon deshalb nicht den Anforderungen des PR/GDK, welches eine Vollzeitausbildung vorschreibe.

2.3. Das Bundesgericht erkannte demgegenüber in seinem Urteil vom 10. April 2013 (vorne Lit. B.e), das PR/GDK verlange entgegen der Auffassung der Rekurskommission EDK/GDK nicht zwingend eine Vollzeitausbildung; eine Teilzeitausbildung genüge, wenn sie einer Vollzeitausbildung von sechs Semestern bzw. fünf Jahren gleichwertig sei. Die Beschwerdeführerin habe denn auch in ihrem Gesuch vom 27. April 2009 eine solche Gleichwertigkeit geltend gemacht und die PK/GDK habe diese in ihrem Beschluss vom 7. Mai 2010 materiell geprüft und verneint; dies habe die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 9. Juni 2010 kritisiert. Die Rekurskommission hätte diese Kritik materiell zu beurteilen gehabt, was sie aufgrund ihrer verfehlten Auslegung des PR/GDK nicht getan habe; das werde sie nachzuholen haben.

2.4. In ihrem nunmehr angefochtenen Entscheid vom 11. Mai 2015 vergleicht die Rekurskommission EDK/GDK die Ausbildung der Beschwerdeführerin mit der Osteopathie-Ausbildung, die an der Fachhochschule Westschweiz angeboten wird und in einer fünfjährigen Vollzeitausbildung zunächst zum Bachelor (drei Jahre, 180 ECTS-Credits) und dann zum Master (zwei Jahre, 120 ECTS-Credits) führt. Die Leistung eines Vollzeitstudenten ergebe pro Hochschuljahr 60 ECTS-Kreditpunkte und schliesse zwischen 1'500 und 1'800 Arbeitsstunden pro Studienjahr ein. Die insgesamt 300 Kreditpunkte würden folglich zwischen 7'000 und 9'000 Unterrichtsstunden entsprechen. Die von der Beschwerdeführerin durchgeführte Ausbildung umfasse nur 2'000 Stunden, und zwar 1'350 Stunden Ausbildung an der Schule, zusätzlich 100 Stunden für einen wissenschaftlichen Artikel, 300 Stunden für die Abschlussarbeit und 250 Stunden Berufsarbeit während der Ausbildung; davon müssten wahrscheinlich die 250 Stunden berufsbegleitende Erfahrung sowie die 100 Stunden für das Verfassen einer wissenschaftlichen Arbeit abgezogen werden. Zwar sei die Ausbildung der Beschwerdeführerin eine Zweitausbildung für Personen, die bereits einen Abschluss in Physiotherapie oder Medizin haben; diese Ausbildungen seien aber nur teilweise identisch mit derjenigen für Osteopathie und könnten das Stundendefizit nur sehr teilweise füllen. Einige der im Programm der Fachhochschule Westschweiz behandelten Themen würden im Lehrgang der Beschwerdeführerin fehlen, andere nur in deutlich geringerem Umfang behandelt. Das Programm der Beschwerdeführerin weiche somit quantitativ und qualitativ wesentlich vom Programm ab, welches aktuell als Referenz in der Schweiz diene, und könne nicht als gleichwertig betrachtet werden.

2.5. Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, die Erstausbildungen in Physiotherapie oder Medizin, auf denen ihr Lehrgang aufbaue, brächten ein Fundament an medizinischen Kenntnissen, Gewöhnung im Umgang mit Patienten sowie Lernkompetenz mit, auf dem aufgebaut werde. Die Zahl der Unterrichtsstunden sei nicht relevant; vergleichbar sei nur die akademische Validierung in ECTS-Kreditpunkten. Die gesamte Ausbildung der Schule sei mit 300 Punkten bewertet und entspreche damit dem geforderten Umfang. Alle an der Fachhochschule Westschweiz gelehrten Themen würden auch in ihrem Lehrgang unterrichtet (mit Ausnahme des für Osteopathie nicht systemrelevanten Themas "Ecologie et développement durable"); zudem sei der Lehrplan der Fachhochschule Westschweiz nicht direkt relevant. Auch gehe es nicht um eine direkte Zulassung zum Beruf, sondern um eine Zulassung zu einer Prüfung und darum, dass nur Kandidaten zugelassen werden sollen, die eine reelle Chance haben, diese zu bestehen.

3.1. Der Beschwerdeführerin ist darin zuzustimmen, dass der Lehrplan der Fachhochschule Westschweiz nicht direkt Massstab für die Zulassung sein kann; entscheidend ist, ob die Anforderungen erfüllt sind, die das PR/GDK aufstellt. Nach dem Urteil des Bundesgerichts vom 10. April 2013 steht sodann fest, dass keine Vollzeitausbildung erforderlich ist, wohl aber eine Ausbildung, die einer Vollzeitausbildung von sechs Semestern bzw. fünf Jahren gleichwertig ist.

3.2. Gestützt auf die Vereinbarung - in der seinerzeitigen Fassung vom 14. Dezember 2000 (AS 2001 67) - zwischen dem Bund und den Kantonen über die Zusammenarbeit im Hochschulbereich (ZSAV-HS; SR 414.205) hat die Schweizerische Universitätskonferenz die Richtlinien vom 4. Dezember 2003 für die koordinierte Erneuerung der Lehre an den universitären Hochschulen der Schweiz im Rahmen des Bologna-Prozesses (Bologna-Richtlinien; SR 414.205.1) erlassen, unter anderem auch mit dem Ziel, Teilzeitstudien zu ermöglichen. Die Bologna-Richtlinien beruhen auf dem gesamteuropäisch anerkannten System der gestuften Studiengänge, wobei die erste Stufe (Bachelorstudium) 180 Kreditpunkte umfasst, die zweite Stufe (Masterstudium) 90-120 Kreditpunkte (Art. 1 Abs. 1 Bologna-Richtlinien). Das auf ECTS-Credits beruhende System dient dazu, die Gleichwertigkeit unterschiedlicher Ausbildungsgänge beurteilen zu können (vgl. Urteile 2C_1168/2012 vom 29. April 2013 E. 6.3; 2C_211/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 4 und 6; 8C_713/2012 vom 20. August 2013 E. 2.3; 8C_637/2012 vom 5. Juni 2013 E. 7.2; 2C_1168/2012 vom 29. April 2013 E. 5.4). Es liegt daher nahe, für die Beurteilung der quantitativen Gleichwertigkeit von Ausbildungsgängen auf die ihnen zugeschriebenen Kreditpunkte abzustellen.

3.3. Wie die Vorinstanz richtig erkannt hat, entspricht die Leistung eines Vollzeitstudenten pro Hochschuljahr 60 ECTS-Kreditpunkten. Ein Abschluss auf Bachelor-Stufe (180 Credits) entspricht somit einem Vollzeitstudium von drei Jahren bzw. sechs Semestern, ein Abschluss auf Master-Stufe (270-300 Credits) einem Vollzeitstudium von neun bis zehn Semestern bzw. 4,5 bis 5 Jahren. Ein "entsprechender Leistungsumfang" im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c PR/GDK kommt somit etwa einem Abschluss der Bachelor-Stufe (180 Credits) gleich, derjenige im Sinne von Abs. 2 lit. b einem Abschluss der Master-Stufe (300 Credits). Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz den Lehrgang der Beschwerdeführerin an diesem Massstab gemessen hat.

3.4. Ein Kreditpunkt entspricht einer Studienleistung, die in 25 bis 30 Arbeitsstunden erbracht werden kann (Art. 2 Abs. 2 Bologna-Richtlinien; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung des WBF vom 2. September 2005 über Studiengänge, Nachdiplomstudien und Titel an Fachhochschulen [SR 414.712]). Die 60 ECTS-Credits pro Jahr ergeben somit zwischen 1'500 und 1'800 Arbeitsstunden pro Studienjahr. Bis hier ist der Vorinstanz zuzustimmen. Wenn sie dann aber folgert, die insgesamt 300 Credits würden zwischen 7'000 und 9'000

4.1. Die Beschwerdeführerin hat ihrem Gesuch vom 27. April 2009 ein Curriculum beigelegt, welches ihren Lehrgang beschreibt. Darin (Ziff. 7) wurden für den gesamten Lehrgang 200 Credits angegeben und im Einzelnen folgende Stundenzahlen aufgeführt:

- 30 Module à 40 Contact Hours = 1'200 Contact Hours

- Conversion Course: 3 Module à 50 Contact Hours = 150 Contact Hours

- Total 1'350 Contact Hours

- wissenschaftliche Arbeit: 100 Arbeitsstunden

- Dissertation: 50 Contact Hours und 250 Arbeitsstunden = 300 Arbeitsstunden.

Im Gesuch wurden zusätzlich 150 Contact Hours für ein Praktikum angegeben.

In ihrer Eingabe vor der Vorinstanz vom 20. Januar 2010 rechnete die Beschwerdeführerin wie folgt:

37
Contact Hours	38
Diplom-Lehrgang	39
1'200	40
Conversion Course	41
150	42
Total Programm der Beschwerdeführerin	43
1'350	44
wissenschaftlicher Artikel	45
100	46
Dissertation	47
300	48
Berufsarbeit während der Ausbildung	49
250	50
Gesamttotal	51
2'000	52
Mit dieser Darstellung vermengt die Beschwerdeführerin nun ihrerseits Kontaktstunden und Arbeitsstunden; gemäss Curriculum setzen sich nämlich die 300 Stunden für die Dissertation aus 50 Kontaktstunden und zusätzlichen 250 Stunden selbständige Arbeit zusammen, können somit nicht als 300 Kontaktstunden gerechnet werden.	53
4.2. Die PK/GDK hielt in ihrer Stellungnahme vom 15. Mai 2014 daran fest, dass Berufsarbeit während der Ausbildung nicht als Ausbildungszeit berücksichtigt werden könne. Im Übrigen führte sie aus, dass die Ausführungen zum Curriculum zu keinen Bemerkungen Anlass geben. Die Rekurskommission EDK/GDK hielt im angefochtenen Entscheid fest, "wahrscheinlich" müssten die 250 Stunden für Berufsarbeit und die 100 Stunden für das Verfassen einer wissenschaftlichen Arbeit abgezogen werden. Grundsätzlich ist es zwar denkbar, Berufspraktika als Credits-relevante Ausbildungszeit zu berücksichtigen; eine normale Berufstätigkeit die neben einer Teilzeitausbildung erfolgt, kann jedoch nicht mit einer Ausbildung gleichgesetzt werden. Die Beschwerdeführerin hat im ganzen Verfahren nicht näher ausgeführt, worin diese Berufsarbeit bestehen soll. Mangels substantieller Angaben können daher diese 250 Stunden nicht berücksichtigt werden. Nicht einsichtig ist hingegen, weshalb das Verfassen eines wissenschaftlichen Artikels, das im Curriculum mit 100 Arbeitsstunden ausgewiesen ist, nicht zur Ausbildung gehören soll.	54
4.3. Im Übrigen ist von keiner Seite vorgebracht worden, der Lehrgang der Beschwerdeführerin würde nicht entsprechend dem vorgelegten Curriculum durchgeführt. Die Angaben stimmen zudem (bis auf die 100 Arbeitsstunden für wissenschaftliche Arbeit) überein mit dem, wovon die Vorinstanz und das Bundesgericht im Urteil 2C_345/2014 vom 23. September 2014 ausgingen: Dort ging es um Beschwerden von Personen, welche die Ausbildung an der Schule in Belgien absolviert hatten und gestützt auf die Übergangsregelung von Art. 25 PR/GDK zur praktischen Prüfung zugelassen werden wollten. Die Rekurskommission EDK/GDK hatte diese Zulassung verweigert mit der Argumentation, die Ausbildung umfasse weniger als die in Art. 25 Abs. 3 lit. b PR/GDK verlangten mindestens 1'800 Unterrichtsstunden, nämlich nur 1'650 Stunden, umfassend Grundausbildung (1'350 Stunden) und Diplomarbeit (300 Stunden). Das Bundesgericht erwog, die Beschwerdeführer hätten nicht hinreichend eine willkürliche Sachverhaltsfeststellung gerügt, weshalb es bei den 1'650 Stunden ihr Bewenden hatte (E. 5.2.3, 5.3 und 5.4).	55
4.4. Es ist somit davon auszugehen, dass der Lehrgang 1'350 Kontaktstunden und zusätzlich 400 Arbeitsstunden aufweist. Das Verhältnis zwischen Kontaktstunden und Gesamtarbeitsstunden ist nicht generell festgelegt und hängt vom Studiengang ab, doch wird gemeinhin davon ausgegangen, dass auf eine Kontaktstunde etwa 2-3 Stunden selbständiges Lernen kommen (HANS-CASPAR VON MATT, Bologna-Report Fachhochschulen 2010, Stand der Umsetzung der Bologna-Reformen an den Fachhochschulen, 2010, S. 24, 30). Im Curriculum der Beschwerdeführerin (S. 16) wird je nach Modul von einem Koeffizienten von 3 oder 3,5 ausgegangen, allerdings ausgehend von auf 60 Minuten umgerechneten Kontaktstunden, was für den ganzen Lehrgang selbständiges Lernen von rund 3'400 Stunden ergibt (mit Einschluss der Zeit für die wissenschaftliche Arbeit und die Dissertation). Addiert man dazu die 1'350 Kontaktstunden, ergeben sich 4'750 Arbeitsstunden, was ca. 160 bis 190 Kreditpunkte ergibt. Die von der Beschwerdeführerin in ihrem Curriculum angegebenen 200 Credits beruhen darauf, dass sie für die wissenschaftliche Arbeit und die Dissertation insgesamt 35 Credits gibt, was aber für die insgesamt 400 Stunden zu hoch bewertet ist und richtigerweise nur mit etwa 13 bis 16 Kreditpunkten zu bewerten wäre. Rechnet man die Kontaktstunden, die eigentlich Kontaktlektionen zu 45 Minuten sind, auf Kontaktstunden zu 60 Minuten um, ergeben sich insgesamt 4'405 Stunden (1'005 Kontaktstunden plus 3'400 selbständiges Lernen), was etwa 146 bis 176 Kreditpunkte ergibt. Insgesamt entspricht somit der Lehrgang der Beschwerdeführerin ungefähr einem Bachelor-Lehrgang.	56
4.5. Selbst wenn man je nach Rechnung von einem geringen Stundendefizit ausgeht, könnte dieses dadurch kompensiert werden, dass die Ausbildung an der Schule auf einer abgeschlossenen Erstausbildung als Arzt oder Physiotherapeut aufbaut. Zwar hat die Rekurskommission EDK/GDK erwogen, dass Osteopathie eine getrennte Ausbildung sei und nicht auf einem gemeinsamen Stamm mit Medizin oder Physiotherapie aufbaue; dennoch ist offensichtlich, dass gewisse Kenntnisse aus einer Arzt- oder Physiotherapieausbildung für die Osteopathie ebenfalls von Nutzen sind; anders wäre die Übergangsbestimmung im PR/GDK nicht verständlich, wonach übergangsrechtlich für die Zulassung zur praktischen Prüfung ein Ausbildungslehrgang von 1'800 Unterrichtsstunden ausreicht, sofern er auf einem anerkannten Physiotherapiediplom aufbaut (Art. 25 Abs. 3 lit. b PR/GDK). Zudem bezweckt der erste Teil der Prüfung gemäss Art. 10 PR/GDK, sicherzustellen, dass die Kandidaten über die notwendigen naturwissenschaftlichen und medizinischen Grundlagen für den klinischen Abschnitt der Ausbildung verfügen. Ganz offensichtlich besteht ein gewisser inhaltlicher Bezug zwischen Medizin- und Osteopathie-Ausbildung. Die Rekurskommission hat denn auch erwogen, die in der Medizin- oder Physiotherapieausbildung erworbenen Kenntnisse könnten ein Stundendefizit (nur, aber immerhin) "sehr teilweise" füllen. Insgesamt ist davon auszugehen, dass die Ausbildung der Beschwerdeführerin	57
4.6. In	58
4.7. Der Lehrgang der Beschwerdeführerin entspricht somit einer Vollzeitausbildung im Umfang von mindestens sechs Semestern im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c PR/GDK.	59
4.8. Hingegen kann nicht als nachgewiesen betrachtet werden, dass der Lehrgang der Beschwerdeführerin der vollzeitlichen Ausbildung von fünf Jahren im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. b PR/GDK entspricht: Dafür wären, wie dargelegt (vorne E. 3.3), 300 Kreditpunkte erforderlich. Die Beschwerdeführerin macht zwar in ihrer Beschwerde (S. 4 oben) geltend, ihre Ausbildung sei mit 300 ECTS-Credits bewertet. Diese Aussage wird aber nirgends belegt. In ihrem Curriculum hat die Beschwerdeführerin selber bloss 200 Kreditpunkte ausgewiesen, die zudem eher zu hoch bemessen sind; der Lehrgang kann wie dargelegt mit ca. 180 Kreditpunkten bewertet werden (vorne E. 4.4). Die Beschwerdeführerin bezeichnet ihren Abschluss denn selber auch als "Bachelor". Der Lehrgang kann für sich allein jedenfalls nicht als "Master-äquivalent" betrachtet werden. Die Beschwerdeführerin begründet die Äquivalenz mit dem fünfjährigen Vollzeitstudium damit, dass es sich bei ihrer Ausbildung um eine Zweitausbildung handelt, die auf einer Erstausbildung als Arzt oder Physiotherapeut aufbaut. Eine solche Erstausbildung kann in gewisser Hinsicht zweifellos nützlich sein für das Studium der Osteopathie und allenfalls ein geringes Stundendefizit kompensieren (vorne E. 4.5). Wenn jedoch die Vorinstanz festgestellt hat, es handle sich dabei um getrennte Ausbildungen, die sich nur sehr teilweise ergänzen, kann das nicht beanstandet werden, zumal es sich dabei um eine Sachverhaltsfeststellung handelt, welche das Bundesgericht nur eingeschränkt überprüfen kann (E. 1.2), und die Beschwerdeführerin nicht dargelegt hat, dass diese Feststellung offensichtlich unrichtig wäre. Es wäre zwar vielleicht denkbar, für ausgebildete Ärzte und Physiotherapeuten reduzierte Anforderungen an eine Osteopathie-Ausbildung zu stellen, aber das müsste durch die für die Ausgestaltung der Prüfungsreglemente zuständigen Behörden so festgelegt werden. Es kann nicht Aufgabe der Justiz sein, auf dem Wege der Auslegung eine Erstausbildung als Arzt oder Physiotherapeut den fehlenden 120 Kreditpunkten für eine Osteopathie-Ausbildung gleichzusetzen. Hinzu kommt, dass die in Art. 11 Abs. 2 lit. b PR/GDK verlangte Ausbildung nicht nur einem fünfjährigen Vollzeitstudium entsprechen, sondern auch an einer Ausbildungsstätte mit Poliklinik erworben worden sein muss. Dass das beim Lehrgang der Beschwerdeführerin der Fall wäre, ist jedenfalls nicht dargetan.	60
4.9. Insgesamt ergibt sich, dass der Lehrgang der Beschwerdeführerin einer Vollzeitausbildung im Umfang von mindestens sechs Semestern im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c PR/GDK entspricht, nicht aber einer Vollzeitausbildung von fünf Jahren im Sinne von Art. 11 Abs. 2 lit. b PR/GDK.	61

Erwägung 5
Die Beschwerde erweist sich damit als teilweise begründet. Die Kosten sind anteilsmässig der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdegegnerin trägt keine Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 4 BGG), hat aber der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine anteilmässige Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).	62

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Rekurskommission EDK/GDK vom 11. Mai 2015 wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass Ärztinnen und Ärzte sowie Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten mit dem erfolgreichen Abschluss des Lehrgangs der X.________ und dem Titel Bachelor of Science with Honours in Osteopathy die formellen Erfordernisse für die Zulassung zum ersten Teil der Interkantonalen Prüfung von Osteopathinnen und Osteopathen im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c des Reglements der GDK vom 23. November 2006 für die interkantonale Prüfung von Osteopathinnen und Osteopathen in der Schweiz erfüllen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden zur Hälfte, ausmachend Fr. 1'000.--, der Beschwerdeführerin auferlegt.
3. Die Schweizerische Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektoren (GDK) hat der Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-- zu bezahlen.
4. Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens an die Rekurskommission EDK/GDK zurückgewiesen.
5. Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und der Rekurskommission EDK/GDK schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. November 2015
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Zünd
Der Gerichtsschreiber: Kocher
© 1994-2020 Das Fallrecht (DFR).

II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Donzallaz, Stadelmann, Haag,
Gerichtsschreiber Kocher.

Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher Christoph Landolt,
gegen
Interkantonale Prüfungskommission in Osteopathie,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Zulassung zur interkantonalen Prüfung - Begehren
auf Feststellungsverfügung,
Beschwerde gegen den Entscheid
der Rekurskommission EDK/GDK
vom 11. Mai 2015.

Erwägung 1
1.1. Die Beschwerde ist zulässig (dazu Urteil 2C_654/2011 vom 2. Dezember 2011 E. 1), zumal es nicht um einen Entscheid über das Ergebnis von Prüfungen (Art. 83 lit. t BGG) geht, sondern um die Frage der Zulassung zu einer Prüfung bzw. der Gleichwertigkeit von Ausbildungen (vgl. Urteil 2C_720/2014 vom 12. Mai 2015 E. 1.3 m.H.).	10
1.2. Das Bundesgericht prüft frei die Anwendung von Bundesrecht, Völkerrecht und interkantonalem Recht (Art. 95 lit. a, b und e BGG). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen oder auf Rüge hin berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 2 BGG).	11

Erwägung 2
2.1. Das PR/GDK regelt die interkantonale Prüfung von Osteopathinnen und Osteopathen. Die Prüfung besteht aus zwei Teilen: Der erste Teil der Prüfung bezweckt, sicherzustellen, dass die Kandidatinnen und Kandidaten über die notwendigen naturwissenschaftlichen sowie medizinischen Grundlagen für den klinischen Abschnitt der Ausbildung verfügen. Der zweite Teil der Prüfung hat vorwiegend die klinischen und praktischen Fähigkeiten der Kandidatinnen und Kandidaten zum Gegenstand (Art. 10 PR/GDK). Art. 11 PR/GDK regelt die Zulassung zur interkantonalen Prüfung wie folgt:	12
"1 Zum ersten Teil der interkantonalen Prüfung wird zugelassen, wer	13
a) vertrauenswürdig ist (Vorlage eines aktuellen Auszuges aus dem Zentralstrafregister),	14
b) im Besitz einer eidgenössischen oder einer eidgenössisch anerkannten Matura, eines von der Eidgenössischen Maturitätskommission gegenüber der Matura als gleichwertig anerkannten ausländischen Ausweises oder eines schweizerischen oder gleichwertigen ausländischen Hochschuldiploms ist und	15
c)eine Vollzeitausbildung in Osteopathie von mindestens sechs Semestern oder in einem entsprechenden Leistungsumfang erfolgreich abgeschlossen hat.	16
2 Zum zweiten Teil der interkantonalen Prüfung wird zugelassen, wer	17
a) den ersten Teil der Prüfung (Abs. 1) bestanden hat und	18
b) über einen Ausbildungsabschluss in Osteopathie verfügt, der im Rahmen einer vollzeitlichen Ausbildung von insgesamt fünf Jahren oder in einem entsprechenden Leistungsumfang, einschliesslich einer Abschlussarbeit, an einer schweizerischen oder ausländischen Ausbildungsstätte mit Poliklinik erworben worden ist und	19
c) im Anschluss an diesen Ausbildungsabschluss, unter der fachlichen Aufsicht einer Osteopathin oder eines Osteopathen mit interkantonalem Diplom, ein Praktikum in Osteopathie absolviert hat, das im Umfang mindestens zwei Jahren zu 100 Prozent entspricht."	20
2.2. Die PK/GDK kam in ihrem Beschluss vom 7. Mai 2010 zum Ergebnis, der von der Beschwerdeführerin angebotene Bachelor-Lehrgang entspreche nicht den Ausbildungen, welche Art. 11 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 lit. b PR/GDK als Zulassungsvoraussetzungen vorschreiben. In ihrem Entscheid vom 28. September 2012 (vorne Lit. B.d) hatte die Rekurskommission EDK/GDK erwogen, die Ausbildung, welche die Beschwerdeführerin anbiete, sei eine Teilzeitausbildung und entspreche schon deshalb nicht den Anforderungen des PR/GDK, welches eine Vollzeitausbildung vorschreibe.	21
2.3. Das Bundesgericht erkannte demgegenüber in seinem Urteil vom 10. April 2013 (vorne Lit. B.e), das PR/GDK verlange entgegen der Auffassung der Rekurskommission EDK/GDK nicht zwingend eine Vollzeitausbildung; eine Teilzeitausbildung genüge, wenn sie einer Vollzeitausbildung von sechs Semestern bzw. fünf Jahren gleichwertig sei. Die Beschwerdeführerin habe denn auch in ihrem Gesuch vom 27. April 2009 eine solche Gleichwertigkeit geltend gemacht und die PK/GDK habe diese in ihrem Beschluss vom 7. Mai 2010 materiell geprüft und verneint; dies habe die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 9. Juni 2010 kritisiert. Die Rekurskommission hätte diese Kritik materiell zu beurteilen gehabt, was sie aufgrund ihrer verfehlten Auslegung des PR/GDK nicht getan habe; das werde sie nachzuholen haben.	22
2.4. In ihrem nunmehr angefochtenen Entscheid vom 11. Mai 2015 vergleicht die Rekurskommission EDK/GDK die Ausbildung der Beschwerdeführerin mit der Osteopathie-Ausbildung, die an der Fachhochschule Westschweiz angeboten wird und in einer fünfjährigen Vollzeitausbildung zunächst zum Bachelor (drei Jahre, 180 ECTS-Credits) und dann zum Master (zwei Jahre, 120 ECTS-Credits) führt. Die Leistung eines Vollzeitstudenten ergebe pro Hochschuljahr 60 ECTS-Kreditpunkte und schliesse zwischen 1'500 und 1'800 Arbeitsstunden pro Studienjahr ein. Die insgesamt 300 Kreditpunkte würden folglich zwischen 7'000 und 9'000 Unterrichtsstunden entsprechen. Die von der Beschwerdeführerin durchgeführte Ausbildung umfasse nur 2'000 Stunden, und zwar 1'350 Stunden Ausbildung an der Schule, zusätzlich 100 Stunden für einen wissenschaftlichen Artikel, 300 Stunden für die Abschlussarbeit und 250 Stunden Berufsarbeit während der Ausbildung; davon müssten wahrscheinlich die 250 Stunden berufsbegleitende Erfahrung sowie die 100 Stunden für das Verfassen einer wissenschaftlichen Arbeit abgezogen werden. Zwar sei die Ausbildung der Beschwerdeführerin eine Zweitausbildung für Personen, die bereits einen Abschluss in Physiotherapie oder Medizin haben; diese Ausbildungen seien aber nur teilweise identisch mit derjenigen für Osteopathie und könnten das Stundendefizit nur sehr teilweise füllen. Einige der im Programm der Fachhochschule Westschweiz behandelten Themen würden im Lehrgang der Beschwerdeführerin fehlen, andere nur in deutlich geringerem Umfang behandelt. Das Programm der Beschwerdeführerin weiche somit quantitativ und qualitativ wesentlich vom Programm ab, welches aktuell als Referenz in der Schweiz diene, und könne nicht als gleichwertig betrachtet werden.	23
2.5. Die Beschwerdeführerin ist der Meinung, die Erstausbildungen in Physiotherapie oder Medizin, auf denen ihr Lehrgang aufbaue, brächten ein Fundament an medizinischen Kenntnissen, Gewöhnung im Umgang mit Patienten sowie Lernkompetenz mit, auf dem aufgebaut werde. Die Zahl der Unterrichtsstunden sei nicht relevant; vergleichbar sei nur die akademische Validierung in ECTS-Kreditpunkten. Die gesamte Ausbildung der Schule sei mit 300 Punkten bewertet und entspreche damit dem geforderten Umfang. Alle an der Fachhochschule Westschweiz gelehrten Themen würden auch in ihrem Lehrgang unterrichtet (mit Ausnahme des für Osteopathie nicht systemrelevanten Themas "Ecologie et développement durable"); zudem sei der Lehrplan der Fachhochschule Westschweiz nicht direkt relevant. Auch gehe es nicht um eine direkte Zulassung zum Beruf, sondern um eine Zulassung zu einer Prüfung und darum, dass nur Kandidaten zugelassen werden sollen, die eine reelle Chance haben, diese zu bestehen.	24

Erwägung 3
3.1. Der Beschwerdeführerin ist darin zuzustimmen, dass der Lehrplan der Fachhochschule Westschweiz nicht direkt Massstab für die Zulassung sein kann; entscheidend ist, ob die Anforderungen erfüllt sind, die das PR/GDK aufstellt. Nach dem Urteil des Bundesgerichts vom 10. April 2013 steht sodann fest, dass keine Vollzeitausbildung erforderlich ist, wohl aber eine Ausbildung, die einer Vollzeitausbildung von sechs Semestern bzw. fünf Jahren gleichwertig ist.	25
3.2. Gestützt auf die Vereinbarung - in der seinerzeitigen Fassung vom 14. Dezember 2000 (AS 2001 67) - zwischen dem Bund und den Kantonen über die Zusammenarbeit im Hochschulbereich (ZSAV-HS; SR 414.205) hat die Schweizerische Universitätskonferenz die Richtlinien vom 4. Dezember 2003 für die koordinierte Erneuerung der Lehre an den universitären Hochschulen der Schweiz im Rahmen des Bologna-Prozesses (Bologna-Richtlinien; SR 414.205.1) erlassen, unter anderem auch mit dem Ziel, Teilzeitstudien zu ermöglichen. Die Bologna-Richtlinien beruhen auf dem gesamteuropäisch anerkannten System der gestuften Studiengänge, wobei die erste Stufe (Bachelorstudium) 180 Kreditpunkte umfasst, die zweite Stufe (Masterstudium) 90-120 Kreditpunkte (Art. 1 Abs. 1 Bologna-Richtlinien). Das auf ECTS-Credits beruhende System dient dazu, die Gleichwertigkeit unterschiedlicher Ausbildungsgänge beurteilen zu können (vgl. Urteile 2C_1168/2012 vom 29. April 2013 E. 6.3; 2C_211/2014 vom 4. Dezember 2014 E. 4 und 6; 8C_713/2012 vom 20. August 2013 E. 2.3; 8C_637/2012 vom 5. Juni 2013 E. 7.2; 2C_1168/2012 vom 29. April 2013 E. 5.4). Es liegt daher nahe, für die Beurteilung der quantitativen Gleichwertigkeit von Ausbildungsgängen auf die ihnen zugeschriebenen Kreditpunkte abzustellen.	26
3.3. Wie die Vorinstanz richtig erkannt hat, entspricht die Leistung eines Vollzeitstudenten pro Hochschuljahr 60 ECTS-Kreditpunkten. Ein Abschluss auf Bachelor-Stufe (180 Credits) entspricht somit einem Vollzeitstudium von drei Jahren bzw. sechs Semestern, ein Abschluss auf Master-Stufe (270-300 Credits) einem Vollzeitstudium von neun bis zehn Semestern bzw. 4,5 bis 5 Jahren. Ein "entsprechender Leistungsumfang" im Sinne von Art. 11 Abs. 1 lit. c PR/GDK kommt somit etwa einem Abschluss der Bachelor-Stufe (180 Credits) gleich, derjenige im Sinne von Abs. 2 lit. b einem Abschluss der Master-Stufe (300 Credits). Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz den Lehrgang der Beschwerdeführerin an diesem Massstab gemessen hat.	27
3.4. Ein Kreditpunkt entspricht einer Studienleistung, die in 25 bis 30 Arbeitsstunden erbracht werden kann (Art. 2 Abs. 2 Bologna-Richtlinien; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung des WBF vom 2. September 2005 über Studiengänge, Nachdiplomstudien und Titel an Fachhochschulen [SR 414.712]). Die 60 ECTS-Credits pro Jahr ergeben somit zwischen 1'500 und 1'800 Arbeitsstunden pro Studienjahr. Bis hier ist der Vorinstanz zuzustimmen. Wenn sie dann aber folgert, die insgesamt 300 Credits würden zwischen 7'000 und 9'000	28

BGer 2C_584/2015 vom 23.11.2015
{T 0/2}
2C_584/2015