{T 0/2}

2C_958/2015, 2C_959/2015

Besetzung

Bundesrichter Seiler, Präsident,

Bundesrichterin Aubry Girardin,

Bundesrichter Donzallaz,

Gerichtsschreiberin Mayhall.

A.________ AG, vertreten durch Rechtsanwalt

Dr. Matthias Streiff,

B.________ AG in Liquidation, vertreten durch Rechtsanwalt Prof. Dr. Tomas Poledna, Poledna RC,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Stadt Zürich vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten durch das Departement der Industriellen Betriebe, Beschwerdegegnerin,

Gegenstand

Gebühren,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, vom 10. September 2015.

A. Verschiedene Liegenschaften auf dem ehemaligen Industrieareal U.________ standen zwischen September 2007 und September 2014 im Eigentum der B.________ AG (seit Oktober 2014: B.________ AG in Liquidation; nachfolgend: B.________), Zürich. Per 1. Oktober 2007 wurde die Verwaltung dieses vermieteten Areals durch die A.________ AG (vormals C.________ AG; nachfolgend: A.________), Zürich, übernommen. Mit vier Rechnungen vom 27. Februar 2012 forderte die Stadt Zürich, Industrielle Betriebe der Stadt Zürich, Wasserversorgung Zürich (nachfolgend: WVZ), von der B.________ für den Wasserbezug und das Abwasser während der Zeitperiode 1. Dezember 2009 bis 22. Juli 2011 eine um Fr. 914'919.45 (Wasserverlust wegen Versickerung) und Fr. 626'444.55 (Erlass Gebühr Überwasserverbrauch) reduzierte Gebühr von insgesamt Fr. 741'586.15 (Fr. 720'677.20 Trinkwasser und Fr. 20'908.95 Abwasser). Auf Gesuch hin auferlegte der Vorsteher des Departements der Industriellen Betriebe der B.________ mit Verfügung vom 3. August 2012 die Gebühr von insgesamt Fr. 741'586.15 und erhob auf diesem Betrag einen Verzugszins von 5 % ab dem 4. Mai 2012.

B. Eine gegen die Verfügung vom 3. August 2012 erhobene Einsprache der B.________ wies der Stadtrat Zürich am 23. September 2013 ab. Der Bezirksrat Zürich hiess einen von B.________ eingereichten Rekurs in einem unter Beteiligung von A.________ geführten Verfahren mit Beschluss vom 25. September 2014 teilweise gut, hob die Verfügung der Stadt vom 3. August 2012 und den Einspracheentscheid vom 23. September 2013 auf und wies die Sache zur angemessenen Festsetzung der Gebührenhöhe im Sinne der Erwägungen an die Stadt zurück. Mit Urteil vom 10. September 2015 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine von der Stadt erhobene Beschwerde gut und stellte in Aufhebung von Dispositivziffer 1 des Beschlusses des Bezirksrates die Verfügung vom 3. August 2012 und den Einspracheentscheid vom 25. September 2013 wieder her. Die Kosten des Rekursverfahrens wurden auf Fr. 1'906.90 festgesetzt und der B.________ auferlegt.

C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 23. Oktober 2015 (Verfahren 2C_959/2015) beantragt B.________ (Beschwerdeführerin 1), das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. September 2015 sei kostenfällig aufzuheben und die Gebührenverfügung vom 3. August 2012 der Stadt sei wie folgt abzuändern: Die Rechnung Nr. 3'084'783 sei von Fr. 28'261.60 auf Fr. 1'814.-- zusätzlich der Kosten für Entsorgung und Recycling von Fr. 1'080.75 (inkl. MwSt) zu reduzieren, die Rechnung Nr. 3'084'784 sei von Fr. 270'648.35 auf Fr. 10'591.55 (inkl. MwSt) zusätzlich der Kosten für Entsorgung und Recycling von Fr. 6'310.10 (inkl. MwSt) zu reduzieren, die Rechnung Nr. 3'084'785 sei von Fr. 205'525.50 auf Fr. 8'264.65 zusätzlich der Kosten für Entsorgung und Recycling von Fr. 6'414.70 (inkl. MwSt) zu reduzieren, die Rechnung Nr. 3'084'786 sei von Fr. 237'150.70 auf Fr. 9'117.70 (inkl. MwSt) zusätzlich der Kosten für Entsorgung und Recycling von Fr. 7'077.05 zu reduzieren; auf die Auferlegung von Verfahrenskosten sei zu verzichten. A.________ (Beschwerdeführerin 2) beantragt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gleichen Datums (Verfahren 2C_958/2015), es sei das angefochtene Urteil kostenfällig aufzuheben und der Beschluss des Bezirksrates vom 25. September 2014 zu bestätigen; eventualiter sei das angefochtene Urteil aufzuheben und die Entscheidung über die angemessene Gebührenhöhe auf der Basis von 610 m3 verbrauchtem Frischwasser pro Monat festzusetzen.

Mit Verfügung vom 9. Dezember 2015 wies der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts die Gesuche der Beschwerdeführerinnen 1 und 2 um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab. Die Beschwerdegegnerin beantragt, die Beschwerden seien unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts sei zu bestätigen. Die Vorinstanz schliesst auf Abweisung der Beschwerden. In einer weiteren Eingabe hält die Beschwerdeführerin 2 vollumfänglich an ihren Anträgen fest.

1.1. Die vorliegenden Beschwerden richten sich gegen dasselbe Urteil und werfen identische Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich deshalb, die Verfahren zu vereinigen und die Beschwerden in einem einzigen Urteil zu erledigen (vgl. Art. 71 BGG in Verbindung mit Art. 24 BZP; BGE 131 V 59 E. 1 S. 60 f. mit Hinweis).

1.2. Die Beschwerden wurden unter Einhaltung der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und, vorbehältlich der qualifizierten Rügepflicht für Verletzungen verfassungsmässiger Rechte und kantonalen Rechts (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. dazu unten, E. 1.3), der Form (Art. 42 Abs. 2 BGG) eingereicht und richten sich gegen einen Endentscheid (Art. 90 BGG) einer letzten oberen kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG) in einer Abgabestreitigkeit und damit in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Sie können als Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten entgegengenommen werden. Die Beschwerdeführerinnen, die am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen haben und mit ihren Anträgen auf Beschwerdeabweisung unterlegen sind, sind zur Beschwerdeführung vor Bundesgericht legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Als Gebührenschuldnerin hat die Beschwerdeführerin 1 und als allfällige Regresschuldnerin im Innenverhältnis hat die Beschwerdeführerin 2 ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung und Abänderung des angefochtenen vorinstanzlichen Urteils. Auf die Beschwerden ist einzutreten.

1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Während Verletzungen von Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG), Völkerrecht (Art. 95 lit. b BGG), kantonalen verfassungsmässigen Rechten (Art. 95 lit. c BGG) und interkantonalem Recht (Art. 95 lit. e BGG) selbstständig geltend gemacht werden können, prüft das Bundesgericht die Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht nur auf Bundesrechtsverletzungen (Art. 95 lit. a BGG), namentlich auf Verletzungen des Willkürverbots (Art. 9 BV) hin (Art. 95

1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zu Grunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig festgestellt ist ein Sachverhalt, wenn er willkürliche Feststellungen beinhaltet (BGE 137 I 58 E. 4.1.2 S. 62). Die dem Bundesgericht durch Art. 105 Abs. 2 BGG eingeräumte Befugnis, die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz zu berichtigen oder zu ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung von Art. 95 BGG beruht, entbindet den Beschwerdeführer nicht von seiner Rüge- und Substanziierungspflicht (BGE 133 IV 286 E. 6.2 S. 288). Die betroffene Person muss rechtsgenügend dartun, dass und inwiefern der festgestellte Sachverhalt in diesem Sinne mangelhaft erscheint und die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG); rein appellatorische Kritik an der Sachverhaltsermittlung und an der Beweiswürdigung genügt den Begründungs- bzw. Rügeanforderungen nicht (vgl. BGE 139 II 404 E. 10.1 S. 445 mit Hinweisen).

2. Die Beschwerdeführerinnen rügen, für die Verbrauchsgebühr sei nur die effektiv bezogene Menge an Frischwasser massgeblich. Für die Erhebung einer Gebühr auf aus einer Leitung versickertem Frischwasser fehle hingegen eine gesetzliche Grundlage; zudem verstosse eine solche Gebührenerhebung deswegen gegen das abgaberechtliche Äquivalenzprinzip, weil ihr keine wirtschaftliche Gegenleistung des Staates entgegenstehe.

2.1. Im Abgaberecht gilt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage als selbstständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Zur Erfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgabe müssen Abgaben in rechtsatzmässiger Form auf Gesetzesstufe festgesetzt werden, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348; 136 I 142 E. 3.1 S. 145); das Gesetz hat den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlage selbst zu enthalten. Die Rechtsprechung lockert die Anforderungen an die Umschreibung der Abgabenbemessung, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien wie das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180; 135 I 130 E. 7.2 S. 140; Urteil 2C_404/2010 vom 20. Februar 2012 E. 4.1). Liegt die Regelungsbefugnis auf Grund der kantonalen Kompetenzordnung bei der Gemeinde, erfüllen durch eine Gemeindeversammlung oder ein Gemeindeparlament erlassene Reglemente das Erfordernis einer formell-gesetzlichen Grundlage (BGE 127 I 60 E.2e S. 66; HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgaberechts, in: ZBl 104/2003, S. 515). Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV) verbietet insbesondere die Erhebung einer Abgabe, wenn deren Tatbestand nicht erfüllt ist (Urteile 2C_334/2014 vom 9. Juli 2015 E. 2.4.5, E. 2.4.6; 2C_239/2014 vom 9. Februar 2015 E. 2.2). Ob die einer kantonalen Gesetzesvorschrift gegebene Auslegung zulässig ist, beurteilt das Bundesgericht auch bei Anrufung des speziellen abgaberechtlichen Legalitätsprinzips nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür; Willkür liegt nur vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Dass das angefochtene Urteil mit der Darstellung der beschwerdeführenden Partei nicht übereinstimmt oder eine andere Lösung oder Würdigung vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, genügt für die Begründung von Willkür praxisgemäss nicht (BGE 138 V 74 E. 7 S. 82; 136 III 552 E. 4.2 S. 560; 135 V 2 E. 1.3 S. 4 mit Hinweisen). Mit freier Kognition prüft das Bundesgericht dagegen auf entsprechende Rüge hin, ob die aus der Bundesverfassung folgenden Anforderungen an die Ausgestaltung und Bestimmtheit der formellgesetzlichen Vorgaben und die damit zusammenhängenden Delegationsschranken eingehalten sind (BGE 132 I 157 E. 2.2 S. 159 f., letztmals bestätigt für das WWG/ZH mit Urteil 2C_729/2013 vom 3. April 2014 E. 4.3).

2.2. Die dem vorliegenden Beschwerdeverfahren zu Grunde liegende strittige Gebührenverfügung vom 3. August 2012 bezieht sich auf vier Rechnungen für Wasserlieferungen im Zeitraum zwischen 1. Dezember 2009 und 22. Juli 2011. Sie basiert auf Zählerständen, welche A.________ zwar monatlich abgelesen hat, jedoch WVZ erst im Juli 2011 auf deren Nachfrage hin weiterleitete. Gemäss der in zeitlicher Hinsicht massgeblichen (vgl. zu den intertemporalen Grundsätzen im Steuerrecht BGE 104 Ib 205 E. 6 S. 219; 102 Ia 31 S. 32 f.) Gesetzesgrundlage von § 29 Abs. 2 des Wasserwirtschaftsgesetzes des Kantons Zürich vom 2. Juni 1991 (WWG/ZH; in Kraft zwischen 1. Januar 1993 und 1. Juli 2014) erheben die Gemeinden oder die öffentlich erklärten Wasserversorgungsunternehmen kostendeckende 

2.3.1. Die Vorinstanz hat erwogen, nach dem kommunalen Recht bemesse sich die Gebühr unabhängig vom konkreten Nutzen des einzelnen Abnehmers nach der bezogenen Menge, die über den Wasserzähler gemessen werde. Für Schäden an der Haustechnikanlage sei der Leitungseigentümer verantwortlich, so dass ihn das Risiko des daraus entstehenden Wasserverlustes treffe. Diese Auslegung kommunalen Rechts hält vor Bundesrecht und insbesondere vor dem Willkürverbot (Art. 9 BV; vgl. oben, E. 1.3, E. 2.1) stand:

2.3.2. Auszugehen ist davon, dass periodische Benutzungsgebühren für die Trinkwasserversorgung als Kausalabgaben zu qualifizieren sind (ausdrücklich HUNGERBÜHLER, S. 525). Als solche sind sie nicht voraussetzungslos, sondern bei Vorliegen eines eigentlichen Entstehungsgrundes - der causa - geschuldet, und bilden gleichsam deren Entgelt (ständige Praxis, vgl. BGE 138 II 70 E. 6.2 S. 75; 135 I 130 E. 2 S. 133; zur herrschenden Lehre vgl. LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7. Aufl. 2016 S. 3; HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 507, mit zahlreichen Hinweisen). Die causa für die Erhebung der periodischen Benutzungsgebühr ist vorliegend zweifelsohne erfüllt, hat doch die Stadt Trinkwasser bis in eine private Haustechnikanlage (im Sinne von Art. 19 Wasserabgabeverordnung Zürich) geliefert. Der erhobenen Gebühr steht damit eine wirtschaftliche Leistung des Gemeinwesen in Form der Lieferung einer Wassermenge bis zur privaten Haustechnikanlage gegenüber. Die im Eigentum der Beschwerdeführerin 1 stehende private Haustechnikanlage, deren Riss für die Versickerung ursächlich war, ist dem Verantwortungsbereich des Grundeigentümers und nicht des Wasserwerkes zugeordnet: Private Haustechnikanlagen werden von den Kundinnen und Kunden bzw. den Inhaberinnen und Inhabern erstellt, geändert und unterhalten (Art. 20 der Wasserabgabeverordnung Stadt Zürich); die Kundinnen und Kunden bzw. Inhaberinnen und Inhabern von privaten Haustechnikanlagen haften für Schäden, die sie durch unsachgemässe Handhabung, mangelnde Sorgfalt und Kontrolle sowie unzureichenden Unterhalt verursachen. Angesichts der rechtlichen Risikoverteilung hat denn auch im Rahmen einer Willkürprüfung aus einer privaten Haustechnikanlage ausgetretenes Wasser als bezogenes Wasser im Sinne von Art. 44 der Wasserabgabeverordnung der Stadt Zürich zu gelten.

2.3.3. Aus der Qualifikation einer Abgabe als Kausalabgabe folgt, dass sie bei erfüllter causa geschuldet ist (oben, E. 2.3.2). Angesichts dessen, dass eine causa vorliegt und der Abgabetatbestand damit erfüllt ist (oben, E. 2.3.2), ist für die Erhebung der Abgabe grundsätzlich unbeachtlich, ob der eklatant hohe Zählerstand der Beschwerdegegnerin hätte auffallen müssen. Die Vorinstanz hat dennoch unter dem Aspekt des Verhältnismässigkeitsprinzips das Verhalten der Beschwerdegegnerin, das sie als beachtliches Versäumnis qualifizierte, einbezogen, diesem aber das eigene Versäumnis der Grundeigentümerin gegenübergestellt und erwogen, mit dem Verzicht auf die Überwassergebühr sei das Verhalten der Beschwerdegegnerin genügend berücksichtigt. Dies ist nicht willkürlich: In der Tat ist schwer verständlich, weshalb ein derart eklatant angestiegener Wasserverbrauch bei der monatlichen Ablesung den Beschwerdeführerinnen nicht aufgefallen ist. Auch wenn die Wasserversorgung ihnen den Wasserverbrauch mitgeteilt hätte, hätte sie diesen nur eine Information ermittelt, über welche sie infolge der effektiv vorgenommenen Selbstablesung sowieso schon verfügten. Allfällige organisatorische Unzulänglichkeiten im Verantwortungsbereich der Beschwerdeführerinnen, welche dazu führten, dass diese die hohen Zählerstände nicht richtig interpretierten, sind nicht der Beschwerdegegnerin anzulasten.

2.3.4. Als unbegründet erweist sich auch die Rüge, die erlassene so genannte "Überwassergebühr" habe keine genügende gesetzliche Grundlage, so dass deren Erlass nicht als verhältnismässige Berücksichtigung der konkreten Umstände gelten könne. Die vorliegend strittigen periodischen Benutzungsgebühren werden in Form einer Grundgebühr und einer Verbrauchgebühr erhoben (Art. 29 Abs. 2 WWG/ZH in Verbindung mit Art. 41 Abs. 1 der Wasserabgabeverordnung Stadt Zürich); die Verbrauchgebühr wird nach zwei unterschiedlichen 

2.3.5. Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip haben gewissermassen die Funktion eines Surrogats für eine im Sinne von Art. 127 Abs. 1 BV ungenügende gesetzliche Grundlage (ausdrücklich BGE 121 I 230 E. 3e S. 235; HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 521 [betreffend Kostendeckungsprinzip], S. 523 [betreffend Äquivalenzprinzip]; vgl. auch oben, E. 2.1). Diese Funktion ist vorliegend nicht tangiert (vgl. oben, 2.3.4). Aus der Qualifikation einer Abgabe als Kausalabgabe (vgl. dazu oben, E. 2.3.2) als Entgelt für eine staatliche Leistung folgt jedoch auch, dass eine solche Abgabe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung des Gemeinwesens zu stehen und sich in vernünftigen Grenzen zu bewegen hat (BGE 138 II 70 E. 7.2 S. 76; 130 III 225 E. 2.3 S. 228). Entgegen den Ausführungen in der Beschwerdeschrift verstösst eine Gebührenerhebung für das 

3. Die Beschwerden sind unbegründet und sind abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Parteientschädigungen werden nicht gesprochen (Art. 68 Abs. 3 BGG).

1. Die Verfahren 2C_958/2015 und 2C_959/2015 werden vereinigt.

2. Die Beschwerden werden abgewiesen.

3. Die Gerichtskosten von Fr. 20'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftpflicht auferlegt.

4. Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 6. Juni 2016

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Mayhall