2C_586/2016

Besetzung

Bundesrichter Seiler, Präsident,

Bundesrichter Zünd,

Bundesrichterin Aubry Girardin,

Bundesrichter Stadelmann,

Bundesrichter Haag,

Gerichtsschreiberin Mayhall.

1. A.A.________, handelnd durch B.A.________,

2. B.A.________,

Beschwerdeführer,

beide vertreten durch Herrn Luka Markic,

gegen

Regierungsrat des Kantons Schwyz.

Gegenstand

Mittelschulverordnung, Änderung vom 18. Mai 2016; Schulgeld an der Mittelschule,

Beschwerde gegen die Mittelschulverordnung vom 11. August 2009, Änderung vom 18. Mai 2016.

§ 32 des Mittelschulgesetzes des Kantons Schwyz vom 20. Mai 2009 (MSchG/SZ) regelt die Erhebung von Schulgeldern:

" ¹ Die Schülerinnen und Schüler an den kantonalen Mittelschulen entrichten Schulgelder für den Regelunterricht. Für fakultative Unterrichtsangebote können zusätzliche Schulgelder erhoben werden.

² Der Regierungsrat legt die Schulgelder in der Vollzugsverordnung fest."

Mit Änderung vom 18. Mai 2016 beschloss der Regierungsrat des Kantons Schwyz gestützt auf § 32 Abs. 2 MSchG/SZ, dass die kantonale Mittelschulverordnung (MSV/SZ) vom 11. August 2009 wie folgt geändert werde:

"§ 8 Abs. 1 Bst. a)

( ¹ Das Schulgeld für den Regelunterricht an den kantonalen Mittelschulen beträgt für)

a) Schülerinnen und Schüler mit Wohnsitz im Kanton Schwyz Fr. 700.-- pro Schuljahr."

Dieser Beschluss wurde am 27. Mai 2016 im Amtsblatt des Kantons Schwyz publiziert und trat am 1. August 2016 in Kraft.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. Juni 2016 an das Bundesgericht beantragen A.A.________ und B.A.________, § 8 Abs. 1 Bst. a der Änderung der MSV/SZ in der Fassung vom 18. Mai 2016 sei kostenfällig aufzuheben. In prozessualer Hinsicht ersuchen sie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung.

Mit Verfügung vom 11. Juli 2016 hat das präsidierende Mitglied der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen. Der Regierungsrat des Kantons Schwyz schliesst auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer replizieren, und der Beschwerdegegner dupliziert. In einer weiteren Eingabe halten die Beschwerdeführer an ihren Anträgen fest und ersuchen um Zusprechung einer angemessenen Entschädigung.

1.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen einen kantonalen Erlass ist zulässig (Art. 82 lit. b, Art. 87 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführer sind in ihrer Eigenschaft als Schüler an der Kantonsschule Kollegium Schwyz bzw. als dessen unterhaltspflichtiger Vater legitimiert zur Anfechtung des Erlasses, der die Schulgebühr regelt (Art. 89 Abs. 1 BGG; Urteil 2C_1132/2012 vom 13. Mai 2013 E. 1, nicht publiziert in BGE 139 I 138).

1.2. Bei aller Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG) untersucht das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, es sei denn, die rechtlichen Mängel lägen geradezu auf der Hand (BGE 142 I 99 E. 1.7.1 S. 106). Die Begründung muss nicht ausdrücklich die angeblich verletzten Rechtsnormen oder Prinzipien bezeichnen und auch nicht zutreffend, aber doch sachbezogen sein und erkennen lassen, dass und weshalb nach Auffassung des Beschwerdeführers Recht verletzt ist (BGE 140 III 86 E. 2 S. 88 ff.; 139 I 306 E. 1.2 S. 308 f.). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem (einschliesslich kommunalem) und interkantonalem Recht prüft das Bundesgericht in jedem Fall nur, falls eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 IV 57 E. 2.2 S. 60). Nach ständiger Rechtsprechung ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines kantonalen Erlasses im Rahmen der abstrakten Normkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbar ist; das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE 140 I 2 E. 4 S. 14; 138 I 321 E. 2 S. 323; Urteil 2C_589/2016 vom 8. März 2017 E. 2). Wird keine Verfassungsrüge erhoben, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41; 139 I 229 E. 2.2 S. 232).

1.3. Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist einzig die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit übergeordnetem Recht. Richtet sich wie hier die abstrakte Normenkontrolle gegen eine 

Die Beschwerdeführer rügen, § 8 Abs. 1 Bst. a) der Änderung der MSV/SZ in der Fassung vom 18. Mai 2016 verletze die Grundprinzipien des Kausalabgaberechts. Das Gericht habe zu prüfen, ob sich die angefochtene Bestimmung auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen könne bzw. ob sie der Überprüfung auf die korrekte Umsetzung der verfassungsrechtlichen Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) standhalte. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach eine unbestimmte gesetzliche Grundlage im Zusammenhang mit Schulgebühren ausnahmsweise als ausreichend erachtet werde, wenn sich das zur Gebührenfestsetzung zuständige Organ durch die bisherige Übung als gebunden betrachte und sich die Gebühr in dem Rahmen bewege, die auch an anderen, vergleichbaren Schulen üblich seien, könne nicht zur Anwendung gelangen; zum einen sei diese Rechtsprechung für staatliche Einrichtungen und nicht zur Quersubventionierung von privaten Schulen entwickelt worden, und zum anderen würden vergleichbare Schulen in anderen Kantonen mehrheitlich keine Gebühren erheben. Die Grundprinzipien des Kausalabgaberechts seien vorliegend insbesondere deswegen verletzt, weil mit den durch den beanstandeten Verordnungsartikel erhöhten Schulgebühren nicht die vom Beschwerdeführer besuchte staatliche Mittelschule bezahlt, sondern private Mittelschulen quersubventioniert würden. Die Gebühr sei im schweizerischen Vergleich nicht üblich und deshalb verfassungswidrig. Weil der Kanton Schwyz das bei den Beschwerdeführern erhobene Schulgeld nicht für die vom Sohn besuchte staatliche Schule, sondern für die Finanzierung privater Mittelschulen verwende, fehle es auch an der causa, weshalb die erhobene Abgabe nicht als Gebühr, sondern als Steuer qualifiziere, die nicht in dem dafür vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren zustandegekommen sei. Die Erhöhung verstosse zudem gegen das Verhältnismässigkeitsgebot von Art. 5 Abs. 2 BV und § 3 Abs. 2 KV/SZ, weil das Angebot an den staatlichen Schulen wegen Finanzierungsproblemen massiv gekürzt worden sei, die (auch bei den Beschwerdeführern erhobenen) Mehreinnahmen jedoch für die in § 38 MSchG/SZ vorgesehene Finanzierung von Beiträgen an private Mittelschulen verwendet würden.

Zu prüfen ist vorab die Rüge, bei der bei den Beschwerdeführern erhobenen Abgabe handle es sich nicht um eine Gebühr, sondern um eine Steuer.

2.1. Steuern unterscheiden sich dadurch von den Kausalabgaben, dass Erstere voraussetzungslos (d.h. unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursacheranteil) der steuerpflichtigen Person geschuldet sind (BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180; 131 II 271 E. 5.1 S. 276; Urteil 2C_712/2015 vom 22. Februar 2016 E. 3.2.1). Kausalabgaben beruhen dagegen stets auf einem persönlichen Verpflichtungsgrund und stellen meist das Gegenbild einer staatlichen Leistung zugunsten des pflichtigen Individuums oder das Entgelt für einen besonderen Vorteil dar (BGE 138 II 70 E. 5 S. 73 f. mit weiteren Hinweisen; vgl. BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7. Aufl. 2016, S. 2, 5 f.). Die Abgrenzung der Steuer von der Kausalabgabe wirkt sich insbesondere bei der Prüfung der gesetzlichen Grundlage aus (BGE 142 I 176 E. 5.2 S. 180; vgl. dazu unten, E. 3.2, E. 3.3). Ausserhalb der durch Art. 19 BV garantierten Unentgeltlichkeit des obligatorischen Grundschulunterrichts darf das Gemeinwesen im (Hoch- und Mittel-) Schulbereich 

2.2. Die Rüge der Beschwerdeführer, sie würden gestützt auf eine ungenügende (weil im falschen Verfahren erlassene) gesetzliche Grundlage zur Finanzierung privater, nicht besuchter Mittelschulen herangezogen und müssten somit eine eigentliche Steuer entrichten, ist insofern verständlich, als die Erhöhung der Gebühren für die staatlichen Mittelschulen im Kanton Schwyz politisch mit der (Teil-) Revision von § 38 MSchG/SZ verknüpft war (Detailberatung Mittelschulgesetz vom 16. Dezember 2015, RRB Nr. 989/2015). Festzuhalten ist dazu vorab, dass diese Bestimmung die Finanzierung nicht von eigentlichen privaten Mittelschulen, sondern von solchen privaten Einrichtungen regelt, die 

3.1. Zu prüfen ist rügegemäss weiter, ob die als Benutzungsgebühr ausgestaltete erhobene Abgabe für den Besuch der staatlichen Mittelschule die verfassungsmässigen Anforderungen erfüllt.

3.2. Im Abgaberecht gilt das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage als selbstständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann. Zur Erfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgabe müssen Abgaben in rechtsatzmässiger Form auf Gesetzesstufe festgesetzt werden, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348; 136 II 142 E. 3.1 S. 145; 136 I 142 E. 3.1 S. 145); das Gesetz hat den 

3.3. Der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Studiengebühren ergeben sich direkt aus dem Gesetz, weshalb § 32 MSchG/SZ diesbezüglich unter dem Gesichtspunkt von Art. 127 Abs. 1 BV nicht zu beanstanden ist. Die Rüge, die in der formell-gesetzlichen Grundlage von § 32 MSchG/SZ enthaltene Delegationsnorm zur Festsetzung von Schulgeldern verletze Art. 127 Abs. 1 BV, weil ihr Zwar kann das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip eine massliche Bestimmung der Abgabe im formellen Gesetz regelmässig nur dann ersetzen, wenn nach dem Sinn des Gesetzes die gesamten Kosten einer staatlichen Leistung auf die Empfänger überwälzt werden, nicht aber wenn sie nur einen Teil derselben decken sollen (BGE 2C_501/2015 vom 17. März 2017 E.4.2.3, mit Hinweisen). Nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zu Studiengebühren (letztmals bestätigt in BGE 130 I 113 E. 2.3 f. S. 116) sind solche gleichwohl ihrer Höhe nach nicht zwingend im formellen Gesetz festzulegen, wenn sie einer langen Übung entsprechen, in masslicher Hinsicht bescheiden bleiben, als allgemein üblich gelten können und sich eine allfällige Erhöhung im bisherigen Rahmen bewegt (BGE 130 I 113 E. 2.4 S. 117, mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt: Der Kanton Schwyz erhebt in langjähriger Übung Schulgelder an Mittelschulen, wobei in den 80er- und 90er-Jahren die Schulgelder von 1'200.-- auf Fr. 400.-- reduziert und anschliessend auf Fr. 500.-- festgesetzt wurden (Votum Andy Tschümperlin, Ausserordentliche Sitzung des Kantonsrates des Kantons Schwyz vom 22. November 2006, Motion M 4/06 "Abschaffung von Schulgeldern an allen kantonalen Schulen auf der Sekundarstufe II" [RRB Nr. 1385/2006]). Fragen lässt sich immerhin, ob etwas anderes gelten muss, weil die meisten Kantone, anders als dies für Universitäten zutrifft, an Mittelschulen keine Schulgelder kennen. Aber immerhin ist festzustellen, dass Schulgelder doch in sieben weiteren Kantonen bekannt sind und sich in diesen Kantonen in vergleichbarer Höhe bewegen (Votum  Andy Tschümperlin, Ausserordentliche Sitzung des Kantonsrates des Kantons Schwyz vom 22. November 2006, Motion M 4/06 "Abschaffung von Schulgeldern an allen kantonalen Schulen auf der Sekundarstufe II" [RRB Nr. 1385/2006]). Insofern lässt sich nicht sagen, dass die Gebührenerhöhung die Grenze überschreitet, welche auf Grund der bildungspolitischen Tragweite von Schulgebühren dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben muss und einer formell-gesetzlichen Grundlage bedürfte (BGE 120 Ia 1 E. 3e, E. 3f, E. 3g, S. 4 ff.; 121 I 273 E. 5a S. 277 f.; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 130 I 113 E. 2.4 S. 117 f.; zum Aspekt des interkantonalen Vergleichs siehe unten, E. 4). § 8 Abs. 1 Bst. a) der Änderung der MSV/SZ verletzt demnach Art. 127 Abs. 1 BV nicht. Mangels ausdrücklicher Rüge (etwa Verletzung von Art. 49 BV [derogatorische Kraft des Bundesrechts]) kann das Bundesgericht hingegen nicht prüfen (Art. 106 Abs. 2 BGG), ob die beanstandete Erhebung von kantonalen Mittelschulgebühren in dieser Höhe in allen Punkten verfassungskonform (im Sinne von bundesrechtskonform) ausgelegt werden kann und insbesondere etwa mit Art. 41 Abs. 1 lit. f BV zu vereinbaren ist (vgl. anstatt vieler LAURA BUCHER, Die Rechtsstellung von Jugendlichen im öffentlichen Recht, Diss. Zürich 2013, S. 172 f.).

Insofern dem Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV im Abgaberecht angesichts von Art. 127 BV eine eigenständige Bedeutung zukommt (vgl. BGE 141 I 78 E. 9.1 S. 90; 132 I 157 E. 4.1 S. 162 f.), wird dieses verfassungsmässige Recht durch den Umstand, dass der Kanton Schwyz als einer der wenigen Kantone Schulbeiträge auf Mittelschulstufe erhebt, nicht verletzt. Das verfassungsmässig garantierte Rechtsgleichheitsgebot ist nur tangiert, wenn die gleiche Behörde gleiche Sachverhalte unterschiedlich beurteilt und behandelt (BGE 115 Ia 81 E. 3c S. 85, mit zahlreichen Hinweisen). Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als unbegründet und ist vollumfänglich abzuweisen.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftbarkeit aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und Abs. 5 BGG). Parteientschädigungen werden nicht gesprochen (Art. 68 Abs. 1 BGG).

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.

3. Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Regierungsrat des Kantons Schwyz schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 8. Mai 2017

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Mayhall