1. Das Gesetz über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein- Westfalen (Kommunalwahlgesetz - KWG) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes, der Amtsordnung und der Landschaftsverbandsordnung vom 20. Dezember 1960 (GVBl. S. 445) verbindet die relative Mehrheitswahl im Wahlbezirk mit dem vollständigen Verhältnisausgleich im Wahlgebiet für die an der Wahl beteiligten politischen Parteien und Wählergruppen.

Wahlgebiet ist das Gebiet der Körperschaft, deren Vertretung zu wählen ist (§ 1 Abs. 2). Das Wahlgebiet gliedert sich in der Regel in so viele Wahlbezirke, wie - gestaffelt nach der Bevölkerungszahl der jeweiligen Körperschaft - Vertreter in den Wahlbezirken nach den Grundsätzen der relativen Mehrheitswahl zu wählen sind (§ 4 Abs. 1  i.V.m.  § 3 Abs. 2). Daneben werden in den Gemeinden ebensoviel Sitze auf Reservelisten vergeben (§ 3 Abs. 3 Buchstabe a). Vorschläge für die Wahl der unmittelbaren Vertreter in den Wahlbezirken können von den politischen Parteien, von Wählergruppen und von einzelnen Wahlberechtigten, Reservelisten nur von den politischen Parteien und Wählergruppen eingereicht werden (§§ 15 Abs. 1 Satz 2, 16 Abs. 1 Satz 1 und 2). Jeder Wähler hat eine Stimme. Mit ihr wählt er den Vertreter im Wahlbezirk und, falls dieser von einer Partei oder Wählergruppe vorgeschlagen ist, die von ihr für das Wahlgebiet aufgestellte Reserveliste (§ 29 Satz 2). Im Wahlbezirk gewählt ist derjenige Bewerber, der die meisten Stimmen auf sich vereinigt (§ 30 Satz 1). Die restlichen Sitze werden auf die an der Listenwahl teilnehmenden Parteien und Wählergruppen nach den Grundsätzen des d'Hondt'schen Höchstzahlenverfahrens unter Anrechnung der in den Wahlbezirken errungenen Sitze verteilt (§ 31). Bei der Verteilung der Sitze aus der Reserveliste werden nur Parteien und Wählergruppen berücksichtigt, die mindestens 5 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben (§ 31 Abs. 6).

Für die Wahl in Gemeinden von 1000 und weniger Einwohnern gelten folgende Besonderheiten: Obgleich im Rahmen der relativen Mehrheitswahl im Wahlbezirk drei Vertreter zu wählen sind (§ 3 Abs. 2 Buchstabe a), bildet das Wahlgebiet nur einen Wahlbezirk (§ 46 Abs. 1). Mit Rücksicht darauf können für die relative Mehrheitswahl im Wahlbezirk sogenannte Gesamtwahlvorschläge mit jeweils bis zu drei Bewerbern eingereicht werden (§ 47 Satz 1). Der Wähler kann auf dem Stimmzettel bis zu drei Namen ankreuzen (§ 49). Im Wahlbezirk gewählt sind diejenigen drei Bewerber, die die höchsten Stimmzahlen erhalten haben (§ 52 Abs. 1). Die Verteilung der weiteren Sitze aus den Reservelisten erfolgt nach den allgemeinen Vorschriften (§ 45 i.V.m. § 52 Abs. 2 und § 31).

2. Der Beschwerdeführer, ein wahlberechtigter Bürger in einer nordrhein-westfälischen Gemeinde mit weniger als 1000 Einwohnern, wendet sich mit der am 23. Oktober 1961 eingegangenen Verfassungsbeschwerde dagegen, daß nach § 3 KWG in kreisangehörigen Gemeinden dieser Größenordnung lediglich drei Vertreter im Rahmen der relativen Mehrheitswahl im Wahlbezirk und - von dem Sonderfall eines Überhangmandats abgesehen - drei Vertreter aus den Reservelisten zu wählen sind. Er rügt die Verletzung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit und trägt dazu im wesentlichen vor: Die von ihm unterstützte Partei sei nicht zum Zuge gekommen, obwohl sie die im § 31 Abs. 6 KWG statuierte 5%-Sperrklausel überwunden und etwa 10% der gültigen Stimmen auf ihre Kandidaten habe vereinigen können. Der Beschwerdeführer fühlt sich dadurch gegenüber den Wählern größerer Gemeinden benachteiligt. Während diese damit rechnen können, daß ihre Partei im Gemeinderat vertreten sei, wenn sie die vom Bundesverfassungsgericht als Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen bezeichneten 5%-Klausel überspringe, werde in Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern auch den Wählern von Parteien, die nicht etwa 15% der Gesamtstimmenzahl erreichen, die Vertretung im Gemeinderat versagt. Diese Differenzierung laufe in ihrer praktischen Auswirkung auf eine unzulässige Verschärfung der Sperrklausel hinaus.

Das Gesetz zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes, der Amtsordnung und der Landschaftsverbandsordnung vom 20. Dezember 1960 (GVBl. S. 445) hat den Wortlaut des § 3 KWG unberührt gelassen. Die Frage, ob die Verfassungsbeschwerde rechtzeitig erhoben ist, kann jedoch dahingestellt bleiben, da sie jedenfalls offensichtlich unbegründet ist (BVerfGE 6, 7 [11]).

Nach § 3 KWG sind in Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern lediglich 6 Vertreter zu wählen. Daraus ergibt sich für Gemeinden dieser Größenordnung ein anderer Wahlquotient als für größere Gemeinden. Diese unterschiedliche Behandlung beruht auf der einleuchtenden Erwägung, daß die ordnungsmäßige Erledigung der dem Rat als Selbstverwaltungsorgan obliegenden Aufgaben in Großgemeinden und Städten größere Gremien erfordert als in Dörfern und Kleingemeinden. Daher staffelt sich auch in den anderen Bundesländern die Zahl der Gemeindevertreter nach der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinde. Die im § 3 KWG für Nordrhein-Westfalen getroffene Regelung hält sich innerhalb dieses gemeindeutschen Rahmens. Sie ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie verstößt insbesondere auch nicht gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl.

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes. Jener unterscheidet sich von dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) durch seinen formalen Charakter. Er gebietet, daß alle Staatsbürger das aktive und passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben und die Stimmen der Wahlberechtigten beim Verhältniswahlsystem nicht nur den gleichen Zählwert, sondern grundsätzlich auch den gleichen Erfolgswert haben (BVerfGE 1, 208 [246 ff.]; 6, 84 [91]; 7, 63 [70]; 11, 351 [362]; Beschluß vom 26. August 1961 - 2 BvR 322/61 - S. 4). Sind hiernach auch verfassungsrechtlich zweifelhafte Wahlrechtsbestimmungen in der Regel nur an der radikal-egalitären Wahlrechtsgleichheit und nicht am allgemeinen Gleichheitssatz zu messen, so behält dieser jedoch auch für das Wahlrecht seine regulative und letzthin übergeordnete Bedeutung (BVerfGE 1, 208 [247]; 4, 375 [382]) insofern bei, als das Gebot des grundsätzlich gleichen Erfolgswertes jeder Wählerstimme nicht unbegrenzt gilt. Vielmehr gibt es Ausnahmen von diesem Gebot, die sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben, weil Zweck und Natur des Wahlverfahrens sie zwingend erfordern (BVerfGE 4, 31 [39 f.], 375 [382 f.]). Aus diesem Grunde bedürfen Differenzierungen in diesem Bereich stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (BVerfGE 12, 73 [77]; weitere Rechtsprechungsnachweise BVerfGE 11, 351 [361]).

Als eine in diesem Sinne legitime Ausnahme von der formalen Wahlrechtsgleichheit ist die Sperrklausel im Kommunalwahlrecht anerkannt. Sie ist nur in engen Grenzen zulässig (BVerfGE 6, 104 ff.; 6, 121 [130]; 11, 266 [277]). Sie findet ihre Rechtfertigung in dem erlaubten Ziel, eine die Funktionsfähigkeit der Selbstverwaltung gefährdende Zersplitterung großer Kommunalvertretungen zu verhindern (vgl. dazu BVerfGE 6, 104 ff.).

Ferner wird der Gesetzgeber durch das Gebot des grundsätzlich gleichen Erfolgswertes jeder Wählerstimme nicht gehindert, in gewissem Umfange der verschiedenen Größe der Wahlgebiete durch eine unterschiedliche Gestaltung des Wahlrechts Rechnung zu tragen (vgl. dazu Beschluß vom 30. Mai 1961 - 2 BvR 366/60 - S. 30 f.), wenn in jedem Wahlgebiet allen Wahlberechtigten das gleiche Stimmrecht gewährleistet bleibt und ungerechtfertigte Differenzierungen zwischen Wahlgebieten gleicher Größenordnung vermieden werden. Diesem Erfordernis wird das nordrhein- westfälische Kommunalwahlgesetz dadurch gerecht, daß es für alle Gemeinden gleicher Größe einheitlich eine dem Aufgabenkreis des Gemeinderates angemessene Vertreterzahl festgesetzt hat.

Zwar führt die Abstufung der Vertreterzahl nach der Größe der Wahlgebiete in Gemeinden mit 1000 und weniger Einwohnern zu einem Wahlquotienten, der eine größere Sperrwirkung entfaltet als die 5%-Klausel. Das macht die in § 3 KWG getroffene Regelung jedoch nicht verfassungswidrig. Denn die Erhöhung der relativen Mandatsstimmenzahl in Kleingemeinden und die Einführung der Sperrklausel beruhen auf zwei verschiedenen, in der Natur der Sache begründeten Erwägungen, die auch verfassungsrechtlich voneinander zu unterscheiden sind. Die von dem Beschwerdeführer gerügte Erhöhung des Wahlquotienten in Gemeinden bis zu 1000 Einwohnern ist verfassungsrechtlich an einem anderen Ziel orientiert als die Sperrklausel. Ihre "Sperrwirkung" rechtfertigt sich aus der Tatsache, daß die besonderen Verhältnisse in den kleinen Gemeinden dazu zwingen, die Mitgliederzahl des Rates auf ein im Vergleich zu den größeren Kommunen geringeres Maß zu beschränken.