Gegenstand des Verfahrens ist die Vereinbarkeit einzelner Vorschriften des Gesetzes über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz) vom 27. Juli 1971 (BGBl. I S. 1125) - StBauFG -, die die Aufstellung und Abwicklung eines Bundesprogramms für den Einsatz von Finanzhilfen des Bundes zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen betreffen, mit dem Grundgesetz.

1. Das mit Zustimmung des Bundesrates ergangene Städtebauförderungsgesetz ist am 1. August 1971 in Kraft getreten. Nach seinen Vorschriften werden städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in Stadt und Land, deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegt, vorbereitet, gefördert und durchgeführt (§ 1 Abs. 1 StBauFG). Mit dem dafür erforderlichen planungs-, boden- und enteignungsrechtlichen Instrumentarium ist ein System der Finanzierung dieser Vorhaben verbunden worden, das Sanierungs- und Entwicklungsförderungsmittel des Bundes, der Länder und der Gemeinden (Gemeindeverbände) vorsieht. Die Bundesregierung bereitet zur Zeit eine "Allgemeine Verwaltungsvorschrift über den Einsatz von Förderungsmitteln nach dem Städtebauförderungsgesetz (StBauFVwV)" vor.

2. Städtebauliche Sanierung und Entwicklung ist Sache der Länder, die das Städtebauförderungsgesetz als eigene Angelegenheit ausführen. Die sog. Große Finanzreform hat die verfassungsrechtliche Grundlage für eine Mitfinanzierung von Landesaufgaben durch den Bund geschaffen. Durch das Einundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz) vom 12. Mai 1969 (BGBl. I S. 359) wurden u. a. die Art. 91a, 91b GG als Abschnitt VIIIa "Gemeinschaftsaufgaben" und Art. 104a GG im Abschnitt X "Das Finanzwesen" des Grundgesetzes eingefügt. Art. 104a GG lautet seitdem:

Die Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen durch den Bund ist in §§ 71 bis 75 StBauFG geregelt. §§ 71 und 72 StBauFG lauten:

3. Der Bund gewährt seine Finanzhilfen den Ländern in Höhe von einheitlich einem Drittel der förderungsfähigen Kosten. Die Bundesprogramme umfaßten 1971 100 Millionen DM, 1972 150 Millionen DM und 1973 200 Millionen DM. Das Bundesprogramm 1974-1977 sah für 1974 Finanzhilfen in Höhe von 215 Millionen DM vor und enthält für die Fortschreibungsjahre 1975-1977 einen Verfügungsrahmen von jährlich 240 Millionen DM. 1974 kamen erstmalig 20 Millionen DM Wohnungsbauförderungsmittel des Bundes für den Ersatzwohnungsbau in Sanierungsgebieten und städtebaulichen Entwicklungsbereichen hinzu.

Als Hauptgesichtspunkte für die Förderung eines Sanierungs- oder Entwicklungsvorhabens gelten in der Verwaltungspraxis des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau raumordnerische Rücksichten, städtebauliche Bedürfnisse und ein Bündelungseffekt, der durch die begleitende und unterstützende Koordinierung (§§ 2, 38 Abs. 2, 47 und 58 StBauFG) mit sonstigen Förderungsmaßnahmen des Bundes und des Landes (sog. flankierende Maßnahmen) in den Bereichen der Wirtschaft, der Landwirtschaft, des Verkehrs, der Wissenschaft und anderer Gebiete wie dem Postwesen, dem Krankenhausbau und ähnlichem erreicht werden soll. Darüber stimmen sich die beteiligten Bundesressorts ab. Der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau behält sich vor, sowohl die Kostenansätze der Landesprogramme zu verändern als auch von einem Land zurückgemeldete Bundesmittel in anderen Ländern einzusetzen.

Nach der Aufstellung des Bundesprogramms weist der Bundesminister den zuständigen obersten Landesbehörden den Gesamtbetrag der auf das betreffende Land entfallenden Finanzhilfen zur Verwendung nach Maßgabe des beigefügten Landesteils des Bundesprogramms zu. Dafür gelten ergänzend "Richtlinien für die Finanzhilfen des Bundes zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz" des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, gegenwärtig in der Fassung vom 22. Februar 1973. Die geförderten Maßnahmen dienen zur Zeit überwiegend der Strukturverbesserung von Innenstadtgebieten, der Schaffung leistungsfähiger Dorfkerne und der Entwicklung neuer Orte und Ortsteile. 1974 sind insgesamt 412 Sanierungs- und 34 Entwicklungsmaßnahmen in 379 Städten und Gemeinden gefördert worden.

1. Die Bayerische Staatsregierung hat beantragt, im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle § 72 Abs. 3 Sätze 3 und 4 des Gesetzes über städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen in den Gemeinden (Städtebauförderungsgesetz) vom 27. Juli 1971 für nichtig zu erklären.

Zur Begründung hat die Antragstellerin ausgeführt:

a) § 72 Abs. 3 Satz 3 und 4 StBauFG greife in entscheidender Weise in das Bund-Länder-Verhältnis ein und sei mit Art. 104a Abs. 4 GG in Verbindung mit Art. 30, 83, 20 Abs. 1 und 79 Abs. 3 GG unvereinbar. Das Gesetz räume dem Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau mit dem Recht zur alleinigen Aufstellung eines Bundesprogramms eine "Programmkompetenz" ein, die mit weitgehenden Planungs- und Gestaltungsmöglichkeiten verbunden sei. Das Bundesprogramm sei von zentraler Bedeutung für die gesamte Förderung städtebaulicher Investitionsprojekte. Es lege für die Zuteilung der Finanzhilfen gemäß § 72 Abs. 3 Satz 4 StBauFG fest, ob, in welcher Höhe, in welchem Zeitraum und unter welchen Bedingungen ein Vorhaben gefördert werde. Dennoch binde die Verpflichtung, das Bundesprogramm auf der Grundlage einer Beratung über die Programme der Länder für städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen mit den zuständigen Ministern und Senatoren der Länder aufzustellen, den Bundesminister weder an diese Landesprogramme noch an die dort vorgesehenen Prioritätenfolgen, sondern lasse ihm nahezu völlig freie Hand. Er könne aus den Programmen der Länder jene Vorhaben übernehmen, die ihm, aus welchen Gründen auch immer, zweckmäßig erschienen. Entgegenstehende Erklärungen im Gesetzgebungsverfahren und das bisherige Verhalten des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau hinderten eine künftige Gesetzesauslegung nicht, die die Landesprogramme auf unverbindliche Vorschlagslisten reduziere und dem Bund eine weitgehende Entscheidungskompetenz über praktisch alle Projekte der Stadt- und Dorferneuerung mit der Möglichkeit einräume, in die Strukturpolitik der Länder einzugreifen, abweichend von deren Vorstellungen eigene strukturpolitische Schwerpunkte zu setzen und mit Bedingungen und Dotationsauflagen die Einzelplanung zu lenken.

Die vorgesehene Beratung gehe nicht über eine Anhörung der obersten Landesbehörden hinaus. Sie hindere den Bundesminister im Konfliktsfall nicht daran, das Bundesprogramm aufzustellen, ohne Einvernehmen mit allen Ländern über dieses Programm und damit über die Förderungsanteile der Länder im Verhältnis zueinander und mit dem einzelnen Land über die Auswahl der im jeweiligen Landesprogramm vorgeschlagenen Maßnahmen erzielt zu haben. Trotzdem könnten die Länder die Bundesfinanzhilfen aus politischen Gründen nicht ablehnen. Es sei dem Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau nicht einmal verwehrt, im Extremfall alle Förderungsmittel nur einem Land zuzuwenden, Wohlverhaltensprämien zu verteilen oder Sanktionen für dem Bund nicht genehmes Landesverhalten zu verhängen und damit auf die gesamte Landespolitik steuernd einzuwirken. Die Mittelbewilligung nach § 72 Abs. 4 StBauFG lasse den Ländern keine Dispositionsfreiheit, sondern erschöpfe sich in Formalakten.

b) Demgegenüber ermächtige Art. 104a Abs. 4 GG den Bund nur zur Mitfinanzierung im Bereich der Landesverwaltung. Es handle sich um eine Generalklausel für Finanzhilfen des Bundes für die Erfüllung von Landesaufgaben, die als Ausnahme von Art. 104a Abs. 1 GG die Länder für die genannten Investitionen zwar teilweise von der Ausgabenverantwortung entlaste, sie jedoch nicht von ihrer alleinigen Aufgabenverantwortung entbinde. In den von Art. 104a Abs. 4 GG betroffenen Investitionsbereichen bestehe kein Bedürfnis für sachliche Mitplanungs- oder sonstige Mitwirkungsbefugnisse des Bundes.

Verfassungssystematisch sei die "Investitionskompetenz" zwischen den Gemeinschaftsaufgaben und dem vertikalen Finanzausgleich einzuordnen. Eine sachliche Einflußnahme des Bundes auf die Aufgabenerfüllung der Länder höhle die Länderkompetenzen aus und berühre damit unter Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip den Kernbereich der Eigenstaatlichkeit der Länder in Fundamentalbereichen der Landesaktivität wie den Investitionen für den Städtebau, den Verkehrswegebau und den Krankenhausbau. Auch stehe es nicht mit der Bund-Länder-Struktur in Einklang, wenn das dem Bund in § 72 Abs. 3 Satz 3 StBauFG eingeräumte eigene und unabhängige Programmrecht faktisch ein unmittelbares Kontrahieren des Bundes mit den Gemeinden über das betreffende Land hinweg zulasse. Der Bund könne auf ein eigenes Förderungsprogramm verzichten und den Ländern jeweils bestimmte Anteile der vorhandenen Finanzhilfemittel zur Durchführung ihrer Programme zuweisen.

2. Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau im wesentlichen wie folgt geäußert:

a) § 72 Abs. 3 Satz 3 StBauFG besage zwar, daß der Bund aus den von den Ländern geplanten und vorbereiteten städtebaulichen Projekten diejenigen auswähle, die er mit Finanzhilfen fördern wolle. Die Aufstellung eines Bundesprogramms stütze sich jedoch nicht auf eine Programm- oder Planungskompetenz des Bundes im Bereich der städtebaulichen Sanierung und Entwicklung. Das Bundesprogramm bilde nur den Abschluß eines förmlichen, auf Kooperation zwischen Bund und Ländern angelegten Verfahrens, dessen Grundlage ausschließlich die Programme der Länder seien. Vorhaben, die nicht in die Landesprogramme aufgenommen worden seien, könnten nicht Gegenstand der Beratung und damit auch nicht des Bundesprogramms sein. Der Bund habe kein Initiativrecht mit dem Inhalt, Förderungsprojekte im Landesraum selbst zu bestimmen. Die Entscheidung, ob und in welchem Umfang städtebauliche Maßnahmen vorbereitet und durchgeführt werden, werde allein von den Gemeinden und den Ländern getroffen.

Der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau müsse aber die in die Programme der Länder aufgenommenen Sanierungs- und Entwicklungsvorhaben darauf überprüfen, ob sie dem verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Rahmen des Art. 104a Abs. 4 GG in Verbindung mit § 71 Abs. 1 StBauFG sowie §§ 71 Abs. 3, 72 Abs. 3 Satz 3 StBauFG ("Abstimmung mit anderen im Zusammenhang stehenden Maßnahmen") entsprechen. Das begründe eine "Negativ-Entscheidungskompetenz" des Bundesministers mit dem Inhalt, daß er nach Abschluß des in § 72 Abs. 3 Satz 1 und 2 StBauFG vorgesehenen Verfahrens einzelne Projekte auch gegen den Willen des betreffenden Landes von der Mitfinanzierung durch den Bund ausschließen könne. Er sei dabei an die Grundsätze des bundesfreundlichen Verhaltens und der Verhältnismäßigkeit sowie an das Übermaßverbot gebunden. Nur in diesem Rahmen könne aus Bundessicht auf die Prioritätensetzung durch die Länder mit der Wirkung Einfluß genommen werden, daß der Bund mit seinen begrenzten Förderungsmitteln einzelne Maßnahmen für weniger förderungswürdig erachte als das jeweilige Land und deshalb nicht in das Bundesprogramm übernehme. Auswirkungen, die sich daraus in begrenztem Umfang auf die strukturpolitischen Absichten einzelner Länder ergäben, müßten hingenommen werden, um die aus Art. 104a Abs. 4 GG folgenden Gesichtspunkte des Bundes durchzusetzen, deren Maßstab das Bundesgebiet sei.

Die der Aufstellung des Bundesprogramms vorausgehende Beratung richte sich darauf, Einvernehmen oder eine möglichst weitgehende Übereinstimmung über das Bundesprogramm zu erreichen. Wenn die Haushaltsmittel des Bundes nicht ausreichten, müsse sich der kooperative Föderalismus bewähren. Im übrigen oblägen den zuständigen Stellen der Länder bei der Mittelbewilligung nach § 72 Abs. 4 StBauFG Aufgaben von Substanz.

b) In dieser Auslegung seien die angegriffenen Vorschriften mit Art. 104a Abs. 4 GG vereinbar. Die Verfassung räume dem Bund mehr als eine abstrakte Finanzkompetenz ein. Ihm sei zugleich die Mitverantwortung für den Einsatz der Bundesmittel übertragen. Damit gehe Art. 104a Abs. 4 GG über eine bloße Ausnahme von dem Grundsatz der Deckungsgleichheit von Aufgaben- und Finanzierungslast hinaus. Mit der Gewährung der Finanzhilfen seien gewisse Auswahlrechte und damit gestaltende Elemente verbunden, die an sich der Aufgabenverantwortung zuzurechnen seien. Das zeige insbesondere die Zulässigkeit von Verwaltungsvereinbarungen über förderungswürdige Einzelprojekte.

Die öffentlichen Investitionen seien ein wichtiges Steuerungsmittel. Die Finanzhilfen seien dem Bund wegen seiner gesamtstaatlichen Verantwortlichkeit als ein wichtiges Instrument eröffnet worden, das aus der Sicht des Gesamtstaates regional bezogene Steuerungen oder Anreize für Investitionen der Länder und Gemeinden gestatte. Damit müßten die zur vollkommenen und wirksamen Ausübung seiner Zuständigkeit erforderlichen Mittel als Bestandteil der Zuständigkeit des Bundes angesehen werden. Es hänge von den einzelnen Förderungszwecken ab, welche Mitwirkungsrechte und -formen geeignet seien, die für die finanzielle Beteiligung des Bundes an den in Betracht kommenden Investitionen der Länder und Gemeinden von der Verfassung geforderten Voraussetzungen zu wahren und die verfassungsmäßig gesetzten Ziele zu verwirklichen. Bei der Finanzierung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen widerspreche eine globale Zuteilung von Bundesmitteln nach Quoten dem Zweck der notwendig projektorientierten Bundesbeteiligung. Wenn damit die Bundesexekutive hinsichtlich der Verwendung der Bundesmittel auf die Länderverwaltungen Einfluß nehmen könne, schließe das an die jahrelange Praxis der Fondswirtschaft des Bundes an, der Art. 104a Abs. 4 GG nachgebildet worden sei.

Gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages der Bayerischen Staatsregierung bestehen keine Bedenken.

1. Zwar sind die bisherigen Bundesprogramme nach § 72 Abs. 1 und 3 Satz 3 StBauFG im Einvernehmen von Bund und Ländern aufgestellt worden; das muß aber nach den genannten Vorschriften nicht so sein. Nach Meinung der Antragstellerin erlauben die Vorschriften, daß der Bund bei der Aufstellung seines Förderungsprogramms von den Programmen der Länder abweicht und unmittelbar oder mittelbar in die Art der Erfüllung einer Landesaufgabe eingreift. Auch wenn also - wie hier - die Frage der Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit einer Vorschrift von der - umstrittenen - Auslegung dieser Vorschrift abhängt, und es darauf bisher nicht ankam, weil sich Bund und Länder geeinigt haben, ist das Normenkontrollverfahren zulässig; die Länder haben auch in diesem Fall ein rechtliches Interesse an einer Entscheidung, ob und mit welchem Inhalt das Gesetz, das ihrer Einigung mit dem Bund zugrunde lag, mit der Verfassung vereinbar ist.

2. Der Antrag beschränkt sich auf die verfassungsrechtliche Prüfung von § 72 Abs. 3 Satz 3 und Satz 4 StBauFG, einer Vorschrift im Fünften Teil "Förderung durch den Bund". Insoweit diese Vorschrift im Zusammenhang mit, insbesondere in Abhängigkeit von anderen Vorschriften dieses gegenüber dem übrigen Inhalt des Gesetzes selbständigen Fünften Teils steht, ist die verfassungsrechtliche Prüfung auf diese Vorschriften zu erstrecken. Deshalb sind die §§ 71 und 72 StBauFG insgesamt Gegenstand der Prüfung in diesem Verfahren.

Die Vorschriften des Fünften Teils des Städtebauförderungsgesetzes über Inhalt (§ 71 Abs. 1 bis 3 StBauFG), Aufstellung (§ 72 Abs. 1, 2 und 3, Satz 1 bis 3 StBauFG) und Abwicklung (§ 72 Abs. 3 Satz 4 und Abs. 4 StBauFG) des Bundesprogramms für den Einsatz der Finanzhilfen des Bundes zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen regeln einiges "Nähere" der Finanzhilfen des Bundes gemäß Art. 104a Abs. 4 Satz 2 GG. In verfassungskonformer Auslegung sind sie mit Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar, der bestimmt, unter welchen Voraussetzungen der Bund den Ländern Finanzhilfen gewähren kann.

1. Die Verfassung des Bundesstaates bedarf einer stabilen Verteilung der öffentlichen Einkünfte, insbesondere des Steueraufkommens auf Bund und Länder. Denn Mittel aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben bringen die Länder in Abhängigkeit vom Bund und rühren damit an die Eigenständigkeit der Länder. Eine bundesstaatliche Ordnung muß deshalb prinzipiell sicherstellen, daß Finanzhilfen aus dem Bundeshaushalt an die Länder die Ausnahme bleiben und ihre Gewährung rechtlich so geregelt wird, daß sie nicht zum Mittel der Einflußnahme auf die Entscheidungsfreiheit der Gliedstaaten bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben werden. Diese Gefahr besteht vor allem, wenn der Gesamtstaat allein das Ob und Wie seiner Finanzhilfe bestimmt, die Länder auf die Bundesmittel angewiesen sind und die Entscheidung darüber zugleich wesentliche Teile der Haushaltsmittel der Länder festgelegt, weil von ihrer finanziellen Beteiligung die Gewährung der Finanzhilfe des Bundes abhängt. Der Streit um die Auslegung des Art. 104a Abs. 4 GG betrifft demnach ein zentrales Problem der bundesstaatlichen Ordnung.

2. Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG enthält die verfassungsrechtliche Grundlage für die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder. Zweck der Finanzhilfen ist die Förderung von Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände). An ihrer Finanzierung kann sich der Bund mit Zuschüssen beteiligen, wenn sein Eingreifen aus bestimmten konjunkturpolitischen (Art. 104a Abs. 4 Satz 1 1. Alternative GG) oder strukturpolitischen Gründen (Art. 104a Abs. 4 Satz 1 2. und 3. Alternative GG) erforderlich ist und es sich um besonders bedeutsame Investitionen im Landesbereich handelt.

a) Die Vorschrift fügt sich in die bundesstaatliche Finanzverfassung als eine Modifikation der allgemeinen Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG ein, nach der Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben (vgl. dazu BVerfGE 9, 305 [328 f.]; 14, 221 [234]; 26, 338 [390]). Die Staatlichkeit des Bundes und der Länder kann sich nur dann wirksam entfalten, wenn sowohl der Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten im Rahmen ihrer grundsätzlich selbständigen und voneinander unabhängigen Haushaltswirtschaften (Art. 109 Abs. 1 GG) über hinreichende Anteile am Steueraufkommen verfügen und damit nicht von Zahlungen der anderen Seite abhängig sind. Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben, zu denen auch die Förderung von Investitionen der Gemeinden und Gemeindeverbände gehört, schaffen die Gefahr von Abhängigkeiten der Länder vom Bund. Sie gefährden damit die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Länder, denen das Grundgesetz die volle Sach- und Finanzverantwortung für die ihnen obliegenden Aufgaben eingeräumt hat. In einem System, das darauf angelegt ist, eine der Aufgabenverteilung gerecht werdende Finanzausstattung der Länder zu erreichen, dürfen deshalb nach dem bundesstaatlichen Grundverhältnis zwischen Bund und Ländern Bundeszuschüsse in Form von Finanzhilfen für Landesaufgaben nur eine Ausnahme sein. Auf Art. 104a Abs. 4 GG kann also nicht als Ersatz für die nicht rechtzeitige und richtige Verteilung des Aufkommens der Gemeinschaftssteuern gemäß Art. 106 Abs. 3 ff. GG oder für die rechtzeitige und richtige Regelung des Finanzausgleichs nach Art. 107 Abs. 1 und 2 GG zurückgegriffen werden.

Überträgt die Verfassung dem Bund - wie in Art. 104a Abs. 4 GG - keine weitergehenden Kompetenzen oder Ingerenzen, so erschöpft sich die Zuständigkeit des Bundes in der Gewährung der Finanzhilfen unter den dort genannten Voraussetzungen, so daß die Sachzuständigkeit und -verantwortung der Länder, von der diese auch im Falle von Bundeszuschüssen nicht entbunden sind, unberührt bleibt. Eine Einflußnahme auf die Freiheit der Länder, ihre staatlichen Aufgaben selbständig und weisungsfrei zu erfüllen, widerspricht dem föderativen Aufbau der Bundesrepublik und dem damit verbundenen Recht der Länder zur Eigengestaltung ihres Aufgabenbereichs. Auch für die Zuständigkeit des Bundes nach Art. 104a Abs. 4 GG kann nichts anderes gelten als für andere Zuständigkeiten des Bundes, die mit Landeszuständigkeiten zusammentreffen. Sie sind im Grundgesetz, insbesondere in Art. 83 ff., 30 GG - auch für die Aufgaben der gesetzesfreien Verwaltung (vgl. BVerfGE 12, 205 [246 ff.]) - erschöpfend geregelt und grundsätzlich kein dispositives Recht (vgl. BVerfGE 32, 145 [156]) und nur begrenzt durch die wechselseitige Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. In dieses System fügt sich auch die Zuständigkeit des Bundes zu Finanzhilfen nach Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG ein.

Das Städtebauförderungsgesetz ist (ebenso wie das Bundesbaugesetz und das Wohnungsbaugesetz) mangels anderweitiger Bestimmung im Grundgesetz gemäß Art. 83 GG von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen. Im Sinn dieser Vorschrift ist "eigene Angelegenheit" der Länder auch das, was nach einem Bundesgesetz den Kommunen, Kommunalverbänden oder Planungsverbänden an Ausführung obliegt. Denn nach dem Grundgesetz sind diese öffentlich-rechtlichen Träger von Zuständigkeiten ausschließlich dem Verfassungsbereich der Länder zugeordnet. Sie haben im Wege der Aufsicht die Kompetenz, Verantwortung und Pflicht, sicherzustellen, daß jene Träger ihre Maßnahmen zur Ausführung der Gesetze in Bindung an das Gesetz, d. h. auf der Grundlage und im Rahmen des Gesetzes treffen. Das gilt auch, soweit die Gesetze in ihren materiell-rechtlichen Vorschriften die Berücksichtigung gesamtstaatlicher Gesichtspunkte vorschreiben. Dem Bund kommt bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder als eigener Angelegenheit die Bundesaufsicht nach Art. 84 GG zu. Er kann - abgesehen von der Möglichkeit des Erlasses von allgemeinen Verwaltungsvorschriften mit Zustimmung des Bundesrates (Art. 84 Abs. 2 GG) - insbesondere die Rechte nach Art. 84 Abs. 3 und 4 GG wahrnehmen. Dieser Weg kann aber nicht dadurch ersetzt oder erweitert werden, daß im Zusammenhang mit der Gewährung von Finanzhilfen an die Hingabe dieser Mittel weitere Auflagen, Bedingungen, Kontrollen oder Wertungen seitens eines Bundesministeriums geknüpft werden, die die Länder hinnehmen müssen, um in den Genuß der Finanzhilfe zu kommen. Denn dadurch würde das bundesstaatliche Gefüge zwischen Bund und Ländern in einem zentralen Punkt und im Widerspruch zu der Grundregel des Art. 84 GG verändert.

b) Art. 104a Abs. 4 GG hat eine ungeregelte und deshalb umstrittene Praxis des Bundes - sog. Fondswirtschaft - abgelöst: Im Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben hatte der Bund Finanzleistungen für Investitionen der Länder und Gemeinden auf Grund eigener Förderungsprogramme und -richtlinien oder Verwaltungsabkommen mit den Ländern mit Bedingungen und Auflagen verbunden, durch die er Einfluß auf die Erfüllung der von ihm mitfinanzierten Aufgaben nahm. Waren die Länder auch rechtlich nicht verpflichtet, sich derartigen Bindungen zu unterwerfen, zog doch deren Ablehnung den Verlust der Bundeszuschüsse nach sich (vgl. Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland (Troeger- Gutachten), 1966, Nr. 44 ff.).

Das Finanzreformgesetz hat diese unbefriedigende Entwicklung der Bezuschussung von Landesaufgaben durch den Bund, die einen immer größeren Umfang annahm, in Art. 91a, 91b und 104a Abs. 4 GG verfassungsrechtlich institutionalisiert und verrechtlicht und damit in klare Bahnen gelenkt und in mehrfacher Hinsicht rechtlich begrenzt. Deshalb können aus der vorangegangenen Praxis keine Folgerungen für die Auslegung des Art. 104a Abs. 4 GG gezogen werden. Die rechtliche Ausgestaltung des Zusammenwirkens von Bund und Ländern in Art. 104a Abs. 4 GG (Bundesfinanzhilfen an die Gliedstaaten - eigenverantwortlicher Einsatz der Finanzhilfen durch die Länder) hat zugleich die Grundlage für rechtliche Auseinandersetzungen im Konfliktsfall geschaffen, um eine mit der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes unvereinbare politische Abhängigkeit der Länder, die auf die Finanzhilfen des Bundes angewiesen sind und angebotene Bundesmittel aus politischen Gründen praktisch nicht ablehnen können, nach Möglichkeit zu verhindern.

3. Die Befugnis aus Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG, den Ländern aus Bundesmitteln zweckgebundene Finanzhilfen zu Investitionen im Landesbereich zur Verfügung zu stellen, ist kein Instrument direkter oder indirekter Investitionssteuerung zur Durchsetzung allgemeiner wirtschafts-, währungs-, raumordnungs- oder strukturpolitischer Ziele des Bundes in den Ländern. Außerhalb der Förderungsziele des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG lassen diese Bundeszuschüsse eine Einflußnahme aus bundespolitischer Sicht auf die Aufgabenerfüllung durch die Länder nicht zu. Dafür stehen andere verfassungsrechtliche Instrumente zur Verfügung, wie z. B. Art. 109 Abs. 4 GG, das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (Stabilitätsgesetz) vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582), die Gesetzgebung des Bundes im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeiten, die Investitionspolitik des Bundes im eigenen Aufgabenbereich oder die Mitwirkung bei den Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a, 91b GG.

Art. 104a Abs. 4 GG hat nach seiner Stellung im Abschnitt X des Grundgesetzes "Das Finanzwesen" und der Einbettung in die Finanzverfassung der Bundesrepublik nur die Funktion, die durch den vertikalen und horizontalen Finanzausgleich angestrebte gleichgewichtige Verteilung des Steueraufkommens auf den Finanzbedarf des Bundes und der Länder für ihre Aufgaben zu ergänzen, wenn eine gleichmäßige Deckung nicht erreicht wird und die Länder ihnen zugewiesene wichtige Aufgaben trotz entsprechender Anstrengungen nicht aus eigener Kraft erfüllen können. Im Hinblick auf ihren Ausnahmecharakter im bundesstaatlichen Finanzgefüge beschränken sich die Bundesfinanzhilfen auf Aufgabenbereiche, an deren Erfüllung auch der Bund wegen seiner Verantwortung für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung im Bundesgebiet und seiner Pflicht zur überregionalen Koordination ein besonderes Interesse hat. Art. 104a Abs. 4 GG macht die finanzielle Beteiligung des Bundes an öffentlichen Investitionen im Landesbereich davon abhängig, daß die Bundeszuschüsse zur Abwehr von Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums nötig sind. Insbesondere in der 2. und 3. Alternative des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG orientieren sich die Finanzhilfen an der besonderen Aufgabenlast der Länder und Gemeinden, deren regionaler Erfüllung wegen des Zusammenhanges zwischen den öffentlichen Struktur- und Infrastrukturmaßnahmen und dem Wirtschaftswachstum zugleich überregionale Bedeutung zukommt und die die Länder ohne eine finanzielle Beteiligung des Bundes nicht aus eigener Finanzkraft den gesamtstaatlichen Bedürfnissen entsprechend bewältigen können. Für die 1. Alternative gilt im Prinzip nichts anderes. Sie greift nur in bestimmten konjunkturpolitischen Krisensituationen ein, deren gesamtstaatlicher Bezug offensichtlich ist.

Die Finanzhilfen sind wegen ihrer Zweckgebundenheit nicht auf die Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Länder gerichtet. Vielmehr modifizieren sie wie die Finanzzuweisungen und die Ausgleichsleistungen (Art. 106 Abs. 4 Satz 2, Abs. 8 GG) den Finanzausgleich im vertikalen Bund-Länder-Bereich, vergleichbar den Ergänzungsanteilen (Art. 107 Abs. 1 Satz 4 GG) und den Ergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG), die den horizontalen Finanzausgleich ergänzen. Der gleichmäßige Anspruch von Bund und Ländern auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben (Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Ziffer 1 GG) machte den Art. 104a Abs. 4 GG nötig, weil das besondere Bedürfnis, dem er Rechnung trägt, durch die Regelung in Art. 106 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 8 GG nicht hinreichend befriedigt werden kann. Die Finanzhilfen nach Art. 104a Abs. 4 GG entsprechen insofern den Zuschüssen des Bundes nach Art. 106 Abs. 3 GG in der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949, der Zuschüsse an die Länder zur Deckung von Ausgaben auf dem Gebiete des Schulwesens, des Gesundheitswesens und des Wohlfahrtswesens vorsah (vgl. Schriftl. Bericht des Rechtsausschusses des Bundestages zu BTDrucks. V/3605 S. 6).

4. Auf dieser Grundlage kann der Bund Mittel bereitstellen, aus denen die Länder öffentliche Investitionen in ihrem Aufgabenbereich mitfinanzieren, die der Zweckbindung der Bundesmittel entsprechen. Art. 104a Abs. 4 GG begrenzt die Finanzhilfen des Bundes, indem er sie nur für "besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände)" zuläßt, "die zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich sind". Satz 1 der Vorschrift enthält die Grundlagen für die Bestimmung der Sachgebiete der Finanzhilfen und ist zugleich Begrenzungsnorm für die Bundesbeteiligung. Wegen seiner Weite und Unbestimmtheit behält Satz 2 die nähere Regelung "insbesondere der Arten der zu fördernden Investitionen" einem - zustimmungsbedürftigen - Bundesgesetz oder einer Verwaltungsvereinbarung vor.

a) Der Bund entscheidet zunächst allein die Frage, ob Finanzhilfen für Investitionen der Länder und Gemeinden zur Verbesserung der gesamtwirtschaftlichen Struktur (im Sinne einer der Alternativen des Art. 104a Abs. 4 GG) "erforderlich" sind, indem er im Bundeshaushalt entsprechende Förderungsmittel bereitstellt. Allerdings ist diese Entscheidung nicht in das freie politische Ermessen des Bundes gestellt. Der Zusammenhang mit der umstrittenen Fondswirtschaft, die zur Einführung des Art. 104a Abs. 4 GG geführt hat, macht deutlich, daß der Wortlaut "der Bund kann ... gewähren, ..." nicht eine Freiheit des Ermessens auf der Grundlage einer bereits bestehenden Finanzierungskompetenz formuliert, sondern die bisher umstrittene Kompetenz des Bundes zur Finanzhilfe zum Ausdruck bringt. Mit der Verrechtlichung (und damit notwendig verbundenen Begrenzung) der Bundesfondswirtschaft erwächst dem Bund wegen der besonderen Bedeutung der von Art. 104a Abs. 4 GG betroffenen Investitionen für den Gesamtstaat eine Pflicht zur Finanzhilfe nach Maßgabe seiner Finanzkraft. Mit dieser Verpflichtung bestimmt der Bund ferner die Höhe der Haushaltsmittel, die er zur Förderung eines aus gesamtstaatlicher Sicht wichtigen Investitionsbereichs nach Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG zur Verfügung stellt.

b) Bei der Zweckbindung der Finanzhilfen, d. h. der Bestimmung, welche Landesaufgaben mit diesen Bundesmitteln gefördert werden sollen, ist der Bund dagegen in seiner Entschließung insoweit gebunden, als die Arten der zu fördernden Investitionen nach Art. 104a Abs. 4 Satz 2 GG durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, oder - auf Grund des Bundeshaushaltsgesetzes - durch Verwaltungsvereinbarung festgelegt werden. Die Beschränkung der finanziellen Mitwirkung des Bundes auf "besonders bedeutsame Investitionen" grenzt die in äußerst allgemeiner Form gefaßten verfassungsrechtlichen Zwecke der Bundeszuschüsse in der Weise ein, daß die Finanzhilfen des Bundes auf bestimmte Sachgebiete von besonderer gesamtstaatlicher Bedeutung bezogen werden. Die Arten der zu fördernden Investitionen konkretisieren damit die Förderungsziele "Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts", "Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet" und "Förderung des wirtschaftlichen Wachstums" auf bestimmte herausgehobene Investitionsbereiche, in denen diese Ziele mit finanzieller Hilfe des Bundes erreicht werden sollen.

Investitionsbereiche für den Einsatz der Finanzhilfen des Bundes sind bisher durch das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz) vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 239), das Städtebauförderungsgesetz vom 27. Juli 1971, das Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausgesetz) vom 29. Juni 1972 (BGBl. I S. 1009) festgelegt worden (vgl. auch die Sonderprogramme der Bundesregierung im Jahre 1974, BAnz. Nr. 30 vom 12. Februar 1974 und Nr. 181 vom 27. September 1974).

Die Voraussetzungen des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG für das finanzielle Eingreifen des Bundes im Landesbereich sind als Rechtsbegriffe so unbestimmt, daß sich die verfassungsgerichtliche Prüfung darauf beschränken muß, ob der Bundesgesetzgeber oder die Beteiligten an Verwaltungsvereinbarungen diese Begriffe im Prinzip zutreffend ausgelegt und sich in dem dadurch bezeichneten Rahmen gehalten haben (vgl. BVerfGE 13, 230 [233 f.]) zu Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG). Für den Investitionsbereich "Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen", der bereits im Gesetzgebungsverfahren zum Finanzreformgesetz unumstritten war, ergeben sich daraus keine Bedenken. Die finanzielle Beteiligung des Bundes entspricht der Bedeutung dieses Investitionsbereichs. Die "besonders bedeutsamen Investitionen" müssen in Ausmaß und Wirkung besonderes Gewicht haben. Die Mitwirkung des Bundes muß - bezogen auf die Zweckbindung der Finanzhilfen - aus Gründen der gesamtstaatlichen Konjunktur - oder Strukturpolitik erforderlich sein. In diesem Sinne tragen städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen im besonderen Maße zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums bei.

Kann der Bund nach Art. 104a Abs. 4 Satz 2 GG mit der Festlegung der Arten der zu fördernden Investitionen nur die förderungsfähigen Investitionsbereiche nach Maßgabe des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG bestimmen und damit den generellen Verwendungszweck der Finanzhilfen bezeichnen, ohne hierbei weitere Differenzierungs- und Präzisierungsmöglichkeiten sachlicher Art etwa hinsichtlich der Lage, des Umfanges, der sachlichen Ausgestaltung oder der späteren Ausnutzung der mitfinanzierten Objekte zu haben oder bestimmte Einzelprojekte festlegen zu können, berührt die Zweckbindung der Bundesfinanzhilfen nicht unmittelbar die Investitionsplanungen der Länder. Die Länder werden dadurch nicht gehindert, ihre eigenen strukturpolitischen Vorstellungen zu entwickeln. Ihnen ist die Entscheidung überlassen, wo die ihnen zugewiesenen Bundesmittel im Einzelfall ihrer Zweckbindung entsprechend eingesetzt werden. Länder und Gemeinden bleiben damit in ihren Investitionsentscheidungen frei, wenn sie auch bei ihren Planungen erfahrungsgemäß auf die vom Bund geförderten Investitionsbereiche besonderes Gewicht legen, um in den Genuß der Finanzhilfen zu kommen.

5. Die Bundesgesetze nach Art. 104a Abs. 4 Satz 2 GG legen nicht nur die Arten der zu fördernden Investitionen fest, sondern regeln insgesamt das "Nähere" der Finanzhilfen des Bundes. Das ist hier von besonderer Bedeutung: Das Bundesgesetz bedarf der Zustimmung des Bundesrates. Der Grund liegt auf der Hand: Die Art und Weise der Gewährung der Finanzhilfe berührt, wie dargelegt, fundamental die Stellung der Länder und ihre Interessen. Sie sollen deshalb entscheidend auf den Inhalt der sie berührenden Regelung Einfluß haben, insbesondere durchsetzen können, daß die Mitfinanzierung des Bundes sie nicht in der Freiheit der Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben beschränkt oder beeinträchtigt. Daraus folgt, daß das Zustimmungsgesetz nach Art. 104a Abs. 4 Satz 2 GG alles unter dem dargelegten Gesichtspunkt für die Länder Wesentliche enthalten muß und dies weder Verwaltungsvorschriften, die der Bund oder ein Bundesministerium aufstellt, noch Ermessensentscheidungen des Bundesministeriums noch gar einer bloßen Verwaltungspraxis überlassen werden darf.

Durch diese Verrechtlichung der Bundesfondswirtschaft werden die wesentlichen Grundlagen geschaffen, die den Einsatz der Finanzhilfen für die sie empfangenden Länder berechenbar und im Konfliktsfall gegenüber der Bundesexekutive durchsetzbar machen. Wesentliche Bestandteile dieser Gesetze sind daher mindestens Regelungen über die Auswahl der zu fördernden Investitionsvorhaben, sofern die Finanzhilfen nicht quotenmäßig zur globalen Förderung eines Investitionsbereiches an die Länder verteilt, sondern mit der Förderung bestimmter Projekte in Verbindung gebracht werden, die Bestimmung der Höhe des Bundesanteils an den förderungsfähigen Investitionskosten in dem auch insoweit durch Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG ("Finanzhilfen") gezogenen Rahmen und die Fixierung eines einheitlichen Maßstabes, nach dem der Bund - vorbehaltlich einer allseitigen Einigung mit den Ländern - mangels feststehender oder berechenbarer Landesquoten verfährt, wenn die Summe der von den Ländern angeforderten Bundesmittel den Ansatz im Bundeshaushalt übersteigt. Wie die Regelungen über den Einsatz der Finanzhilfen im einzelnen zu gestalten sind, kann für die verschiedenen Investitionsbereiche des Art. 104a Abs. 4 GG mit ihren unterschiedlichen konjunktur- und strukturpolitischen Erfordernissen und Auswirkungen nicht allgemein festgelegt werden. Dies hängt auch davon ab, ob der Bund dort, wo sich die Aufgaben von Bund und Ländern verzahnen, auf Grund eigener Verwaltungskompetenz selbst Investitionen vornehmen kann.

Immerhin läßt sich folgendes sagen:

a) Wenn, wie hier - und auf diese Fallgestaltung beschränken sich die folgenden Ausführungen -, die Finanzhilfe im Zusammenhang mit einem Bundesgesetz gewährt wird, das umfassend eine Sachmaterie, die zu den Staatsaufgaben zählt, regelt (Städtebauförderung), so ergibt sich aus diesem Gesetz, seiner Anlage und seinem Inhalt, ob und in welcher Begrenzung gesamtstaatliche Gesichtspunkte beim Vollzug durch die Länder zu beachten sind. Verzichtet der Bund darauf, in diesem Gesetz - natürlich in den Grenzen des Art. 104a Abs. 4 GG - näher zu regeln, unter welchen konkreteren Voraussetzungen er nur bereit ist, Finanzhilfe zum Aufwand zu leisten, der den Ländern in Ausführung des Gesetzes entsteht, so ist kein Raum mehr, von Bundes wegen die Finanzhilfe unter die Länder nach bundespolitischen Gesichtspunkten schwerpunktmäßig durch Bildung von Prioritäten u. ä. zu verteilen.

Soweit die Finanzierung von Investitionen der Länder und Gemeinden zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums aus Programmen erfolgt, die anhand von Investitionsplänen nach Maßgabe der in Bund, Ländern und Gemeinden zur Verfügung stehenden Investitionsförderungsmittel aufgestellt werden, hat der Bund also grundsätzlich von den entsprechenden Programmen der Länder auszugehen, in die die Investitionsplanungen und -entscheidungen der Länder und Gemeinden einfließen. Nach dem dargelegten verfassungssystematischen Zusammenhang steht den Ländern die Planungsfreiheit und die alleinige Entscheidung zu, ob in ihrem Aufgabenbereich ein Investitionsvorhaben durchgeführt und vom Bund mitfinanziert werden soll. Der Einsatz der Bundesfinanzhilfen hängt daher von der Anmeldung geeigneter Investitionsvorhaben durch die Länder ab, ohne daß der Bund dabei unmittelbar durch die Auswahl ihm mehr oder weniger förderungswürdig erscheinender Maßnahmen oder mittelbar durch Aufstellen engerer Auswahlkriterien als der der Investitionsart in die Zuständigkeiten der Länder übergreifen kann. Beschränkt auf eine finanzielle Beteiligung kann die Bundesexekutive nur dann einzelne Projekte von der Förderung ausschließen, wenn sie ihrer Art nach nicht der im Bundesgesetz festgelegten Zweckbindung der Finanzhilfen entsprechen oder gänzlich ungeeignet sind, zur Verwirklichung der mit den Bundeszuschüssen angestrebten Ziele des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG beizutragen. Letzteres wird beispielsweise anzunehmen sein, wenn es ein Land versäumt, die im Gesetz geforderten räumlichen und sachlichen Schwerpunkte zu bilden, oder sich der für eine einzelne Investition in dem maßgeblichen Haushaltsjahr in Anspruch genommene Finanzbedarf nicht auf die konjunktur- und wachstumspolitischen Ziele der Finanzhilfen auswirken kann. Im übrigen hat der Bund auch die Prioritätenwahl des jeweiligen Landesprogramms, sofern sie in der Reihenfolge der genannten Projekte oder sonst zum Ausdruck kommt, als ein wesentliches Element der Investitionsplanungen der Länder zu respektieren. Das schließt zugleich - jedenfalls soweit das Gesetz es nicht ausdrücklich anders bestimmt - die einseitige Konzentration der Finanzhilfen auf bestimmte Investitionsvorhaben aus der Zahl der von den Ländern vorgeschlagenen aus. Erst recht gilt dies für eine einseitige Konzentrierung der Finanzhilfen auf ein oder mehrere Länder in einem Verteilungsjahr mit der Intention, diese könne in den folgenden Jahren ausgeglichen werden. Denn Finanzhilfen, die überproportional an ein Land gewährt werden, könnten, ohne daß dies nachzuweisen oder zu kontrollieren wäre, auch einmal aus unsachlichen Gründen gegeben werden. Deshalb kann eine solche unproportionale Verteilung von Finanzhilfen, die erst im Laufe der folgenden Jahre angeglichen werden sollen, nur bei Zustimmung aller Länder in Betracht kommen; in diesem Fall beruht die Verteilung der Mittel entscheidend (auch) auf dem Willen jedes einzelnen Landes der Bundesrepublik Deutschland; damit ist dem Grundsatz des gleichen Status aller Länder im Bundesstaat des Grundgesetzes Genüge getan.

b) Enthalten einzelne oder alle Landesprogramme mit der Anzahl der darin aufgenommenen Projekte einen größeren Finanzbedarf, als in dem jeweiligen Haushaltsjahr im Bundeshaushalt Mittel für diesen Zweck zur Verfügung stehen, verlangt der in der Verfassungspflicht zu bundesfreundlichem Verhalten liegende Zwang zur Verständigung (vgl. BVerfGE 1, 299 [315]), daß Bund und Länder über eine notwendige Kürzung der Landesprogramme mit dem Ziel verhandeln, sich zu einigen. Bund und Länder müssen sich ernsthaft bemühen, die notwendigen Entscheidungen gemeinsam herbeizuführen. Diese Verständigung kann durch den Widerspruch eines oder mehrerer Länder nicht in Frage gestellt werden, wenn der Bund in der Regelung nach Art. 104a Abs. 4 Satz 2 GG einen notfalls groben, jedoch für alle Länder in gleicher Weise geltenden allgemeinen und sachgerechten Maßstab offenlegt, nach dem überhöhte Investitionsprogramme der Länder "gleichmäßig" auf den Haushaltsansatz des Bundes zurückgeführt werden können. Die Pflicht des Bundes, die Länder bei einer Finanzmittelverteilung nach gleichen Maßstäben zu behandeln, ist in dem föderalistischen Prinzip begründet, nach dem die Länder als Glieder des Gesamtstaates den gleichen Status besitzen und gleichberechtigt nebeneinanderstehen (vgl. BVerfGE 1, 299 [315]). Der Bund hat die Proportionalität der Finanzhilfen, die in den verschiedenen Zielen des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG unterschiedlich bemessen sein kann, im Verhältnis der Länder untereinander zu wahren. Verfährt der zuständige Bundesminister bei einer notwendigen Beschränkung der Landesprogramme hiernach, ist der entgegenstehende und damit sachfremde Widerspruch eines oder mehrerer Länder mit der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten unvereinbar und daher rechtlich unerheblich (vgl. BVerfGE 1, 299 [315 f.]; 12, 205 [254]). Das gleiche gilt für den Widerspruch gegen die Ablehnung nicht förderungsfähiger Investitionsvorhaben. Unsachliche Bevorzugungen oder Vernachlässigungen einzelner Länder bei der Verteilung der Bundeszuschüsse scheiden damit ebenso aus wie Widerstände der Länder mit dem Ziel, über ein "Entgegenkommen" des Bundes finanziell günstiger abzuschneiden. Der Streit um den sachgerechten Maßstab und die Erheblichkeit oder Unerheblichkeit des Widerspruchs ist ein Rechtsstreit, für dessen Entscheidung das Bundesverfassungsgericht zuständig ist (vgl. BVerfGE 1, 299 [316]).

c) Dagegen läßt Art. 104a Abs. 4 GG seinem Inhalt und seiner Funktion nach eine weitergehende sachliche Mitwirkung des Bundes bei den Investitionsplanungen und -entscheidungen der Länder und der damit in untrennbarem Zusammenhang stehenden Auswahl der Förderungsprojekte nicht zu. Mitplanungs-, Mitverwaltungs- und Mitentscheidungsbefugnisse gleich welcher Art im Aufgabenbereich der Länder, ohne daß die Verfassung dem Bund entsprechende Sachkompetenzen übertragen hat, verstoßen gegen das grundgesetzliche Verbot einer sog. Mischverwaltung (vgl. BVerfGE 32, 145 [156]). Daraus ergibt sich auch die Abgrenzung gegenüber der gleichfalls durch das Finanzreformgesetz in das Grundgesetz eingefügten Regelung über die Gemeinschaftsaufgaben der Art. 91a, 91b GG. Soweit bei der Erfüllung der dort genannten Aufgaben der Länder die Mitwirkungsbefugnisse des Bundes über die Mitfinanzierung hinausgehen, läßt sich daraus für den Umfang der Kompetenz des Bundes nach Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG nichts herleiten.

Bedingungen (Einvernehmens-, Zustimmungs- und Genehmigungsvorbehalte, Einspruchsrechte) und Dotationsauflagen finanzieller oder sachlicher Art seitens des Bundes bei dem Einsatz dieser Finanzhilfen, die unmittelbar oder mittelbar darauf abzielen, die Planungs- und Gestaltungsfreiheit der Länder in ihrer Rolle als Zuwendungsempfänger entweder innerhalb der Förderungsziele des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG über die aufgezeigten Möglichkeiten hinaus oder sonst an andere bundespolitischen Interessen und Absichten zu binden, sind im Gegensatz zu der Praxis der Bundesfondswirtschaft vor der Finanzreform nach der verfassungsrechtlichen Normierung der Finanzhilfekompetenz nicht mehr möglich. Das schließt nicht aus, daß der Bund von sich aus die Durchführung einzelner Investitionsvorhaben innerhalb eines mit Bundeszuschüssen geförderten Investitionsbereiches, die er aus gesamtstaatlicher Sicht für erforderlich hält, gegenüber den Ländern anregt und sich gemeinsam mit den Ländern um eine Zusammenfassung ("Bündelungseffekt") der nach Art. 104a Abs. 4 GG geförderten Investitionen mit anderen Förderungsmaßnahmen des Bundes und der Länder bemüht.

6. Entsprechendes gilt, wenn Bund und Länder das Nähere im Sinne von Art. 104a Abs. 4 Satz 2 GG einvernehmlich durch Verwaltungsvereinbarung auf der Grundlage des Bundeshaushaltsgesetzes regeln. Verwaltungsvereinbarungen können den Einsatz der Bundesfinanzhilfen vereinfachen und beschleunigen. Ebenso wie die Bundesgesetze, an deren Stelle sie treten, müssen sie sich jedoch im Rahmen der finanzverfassungsrechtlichen Ausgestaltung der Finanzhilfen halten und sich an der bundesstaatlichen Aufgaben- und Kompetenzabgrenzung des Grundgesetzes ausrichten. Eine Verwaltungsvereinbarung über ein Einzelprojekt kommt nur zustande, wenn Bund und Land sich über dessen Auswahl verständigen. Weitergehende Mitwirkungsbefugnisse sachlicher Art folgen daraus nicht. In den von Art. 104a Abs. 4 GG betroffenen Investitionsbereichen kann der Bund keine Investitionspläne in eigener Regie aufstellen und durch Vergaberichtlinien absichern. Im übrigen ist die in Art. 104a Abs. 4 GG vorgesehene Verwaltungsvereinbarung (soweit sie nur mit einzelnen Ländern geschlossen wird) nicht geeignet, die oben dargelegte Pflicht des Bundes zu umgehen, alle Länder gleichmäßig (anteilig) an einer Finanzhilfe gemäß Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG zu beteiligen.

Die einschlägigen Vorschriften des Städtebauförderungsgesetzes lassen eine Auslegung zu, die mit der finanzverfassungsrechtlichen Grundlage und den durch die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes gezogenen Grenzen für die Finanzleistungen des Bundes nach Art. 104a Abs. 4 GG vereinbar ist.

1. Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen werden von den Gemeinden vorbereitet und durchgeführt. §§ 71 Abs. 1, 72 Abs. 3 Satz 4 und Abs. 4 StBauFG stellen klar, daß der Bund die dafür vorgesehenen Zuschüsse entsprechend Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG nur den Ländern gewähren kann, in deren Händen die verantwortliche Vergabe der Mittel an die kommunalen Investitionsträger liegt. Föderalistische Partner der Finanzhilfen des Bundes für Investitionen der Gemeinden sind stets Bund und Länder, nicht Bund und Gemeinden, auch wenn die geförderten Investitionsprojekte von den Gemeinden durchgeführt werden.

2. Der Auftrag des § 71 Abs. 3 StBauFG, die Finanzhilfen zur Förderung städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen nach räumlichen oder sachlichen Schwerpunkten gemäß der Bedeutung der Investitionen für die wirtschaftliche und städtebauliche Entwicklung im Bundesgebiet einzusetzen, kann mangels entsprechender Verwaltungskompetenzen keine Mitplanungs- und sonstigen Mitwirkungsbefugnisse des Bundes nach bundeseinheitlichen Gesichtspunkten bei der Auswahl der zu fördernden Einzelprojekte begründen. Er ist eine der materiellrechtlichen gesetzlichen Vorschriften, die die Länder bei der Ausführung des Gesetzes als eigene Angelegenheit zu verwirklichen haben (vgl. oben I, 2, a). Er richtet sich also an die Länder, die diese gesetzliche Vorschrift bei der Aufstellung ihrer Landesprogramme "für die städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen ..., für die Finanzhilfen des Bundes nach § 71 in Betracht kommen", beachten müssen (§ 72 Abs. 2 Satz 1 StBauFG). Sind die Länder verpflichtet und als Träger dieser Sachaufgabe gegenüber dem Bund allein zuständig, bei der Projektbindung Schwerpunkte zu bilden, in denen die gesamtstaatlichen Ziele der Finanzhilfen des Bundes erreicht werden können, bleibt der Bund darauf beschränkt, einzelne Investitionsvorhaben zurückzuweisen, die dieser Forderung und der Zweckbindung der Finanzhilfen nicht entsprechen oder sich aus sonstigen Gründen nicht auf die verfassungsrechtlichen Ziele des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG auswirken können.

Den Ländern obliegt es ebenfalls, für eine sachgerechte Abstimmung ihrer Vorschläge mit den in § 72 Abs. 2 Satz 3 StBauFG aufgeführten anderen Maßnahmen des Bundes und der Länder zu sorgen. Soweit nötig, hat der Bund ihnen aus dem Gesichtspunkt der Kooperation die unter dem gesamtstaatlichen Aspekt bedeutsamen Daten zu liefern. Der in § 72 Abs. 3 Satz 3 StBauFG vorgesehenen "Abstimmung mit anderen im Zusammenhang stehenden Maßnahmen" kommt daneben keine selbständige Bedeutung zu, die den Bund zur einseitigen Durchsetzung überregionaler Planungs- und Koordinierungsbedürfnisse dieses oder anderer Sachgebiete im Aufgabenbereich der Länder berechtigt. Dies ist vielmehr Sache der Länder.

3. § 72 Abs. 1 und 3 StBauFG regeln auf dieser Grundlage das Verfahren der finanziellen Beteiligung des Bundes an städtebaulichen Investitionen, das in einem mehrjährigen "Bundesprogramm für den Einsatz der Finanzhilfen des Bundes" die Verteilung der Bundeszuschüsse für ein Haushaltsjahr mit der Fortschreibung für die in kommenden Jahren vorgesehenen Bundesmittel (§ 71 Abs. 2 StBauFG) verbindet. Das Bundesprogramm beschränkt sich - wegen der Besonderheiten dieses Investitionsbereiches vertretbar - nicht darauf, eine quotenmäßige Beteiligung der Länder an den Finanzleistungen festzulegen, sondern faßt die einzelnen Projekte zusammen, die mit den Finanzhilfen des Bundes nach Art. 104a Abs. 4 GG in Verbindung mit § 71 Abs. 1 StBauFG gefördert werden.

Das auf den Programmen der Länder basierende Bundesprogramm ist für das "Verteilungsjahr" ("Programmjahr" im Sinne der Praxis des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau) von anderer Bedeutung als für die folgenden Jahre: Für die letzteren enthält das Programm eine Vorausschau auf künftige Aufwendungen für begonnene Projekte, insoweit also Daten, die korrekturbedürftig werden je nach Fortgang und Kostenentwicklung des begonnenen Projekts; es ist außerdem insofern unvollständig, als neue Projekte aufgenommen werden können. Für das Verteilungsjahr ist die Zusammenfassung der Projekte in den Landesprogrammen und im Bundesprogramm zunächst Grundlage für die Ermittlung der Gesamthöhe aller Investitionen. Die projektbezogene Ermittlung des Investitionsaufwandes gestattet, die Zuteilungen so zu bemessen, daß der im Bundeshaushalt ausgebrachte Ausgabenrahmen für Finanzhilfen einerseits ausgeschöpft, andererseits nicht überschritten und gleichzeitig auf die Länder proportional verteilt wird. Im übrigen ergibt die endgültige Entscheidung über das Bundesprogramm für das Verteilungsjahr die Summe der jedem Land zuzuleitenden Finanzhilfe, also den Betrag, der zweckgebunden aus dem Bundeshaushalt in den Haushalt des Landes fließt und dort unter seiner Verantwortung gegebenenfalls den Trägern der einzelnen Vorhaben (Gemeinden, Gemeindeverbänden) zugewiesen wird.

Die nach § 72 Abs. 3 Satz 1 StBauFG der Aufstellung des Bundesprogramms vorausgehende Beratung des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau mit den zuständigen Ministern und Senatoren der Länder "insbesondere über die - von den Ländern - vorgesehenen Maßnahmen, den Zeitpunkt ihrer Durchführung, die Höhe der Finanzhilfen des Bundes und die Beteiligung der Länder an der Förderung der Maßnahmen" ist im besonderen Maße geeignet zu verhindern, daß die Sanierungs- und Entwicklungsförderungsmittel des Bundes nach unsachlichen Gesichtspunkten und ohne Rücksicht auf die Pflicht zur Gleichbehandlung der Länder verteilt werden und einseitig die in den Programmen der Länder aufgestellten Prioritäten unter Berufung auf die Zweckbindung der Finanzhilfen und die Begrenzung der bereitstehenden Bundesmittel verändert werden. Gleichzeitig erleichtert die Beratung die erforderliche Abstimmung des Einsatzes der Finanzhilfen des Bundes mit anderweitig von Bund und Ländern geförderten und durchgeführten Maßnahmen, die den Bereich städtebaulicher Sanierung und Entwicklung berühren. Gegen eine Anwesenheit von Vertretern der kommunalen Spitzenverbände (§ 72 Abs. 3 Satz 2 StBauFG) bestehen keine Bedenken, solange damit keine verfassungsrechtlich unzulässigen unmittelbaren Verhandlungen des Bundes mit Gemeinden oder Gemeindeverbänden über Bundeszuschüsse nach Art. 104a Abs. 4 GG verbunden sind.

Als eine Form bundesstaatlichen Zusammenwirkens verlangt die Beratung, daß Bund und Länder mit dem Ziel verhandeln, eine einvernehmliche Zuteilung der Bundesmittel herbeizuführen. Dieser Auffassung ist die Bundesregierung in dem Gesetzgebungsverfahren zum Städtebauförderungsgesetz ausdrücklich beigetreten (vgl. die Erklärung des Bundesministers Dr. Lauritzen in der 369. Sitzung des Bundesrates am 9. Juli 1971; StenBer. S. 176). Entsprechend sind sämtliche bisherigen Bundesprogramme einschließlich des Bundesprogramms 1974-1977 im Einvernehmen von Bund und Ländern aufgestellt worden.

§ 72 Abs. 3 StBauFG fordert somit eine Einigung zwischen Bund und Ländern, um die sich insbesondere der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, der bei der Gewährung der Finanzhilfen für den Bund handelt, soweit und solange bemühen muß, bis das Einigwerden daran scheitert, daß entweder der Bund oder die Länder in einer mit dem Prinzip der Bundestreue unvereinbaren Weise auf ihrem Standpunkt beharren. Die Verständigung zwischen dem Bundesminister und den zuständigen obersten Landesbehörden über das Bundesprogramm und die Zuteilung der Finanzhilfen an die Länder kann jedoch durch den Widerspruch eines oder mehrerer Länder dann nicht in Frage gestellt werden, wenn sich der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau bundesfreundlich verhält und der einer Einigung entgegenstehende Widerspruch mit der Pflicht der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten unvereinbar und damit rechtlich unbeachtlich ist. Dabei muß der Bundesminister die unter C, I, 4 und 5 dargelegte Abgrenzung der Befugnisse von Bund und Ländern wahren. Grundlage der Beratung sind nur die nach § 72 Abs. 1 und 2 StBauFG aufgestellten und fortgeführten (§ 72 Abs. 1 Satz 2 StBauFG) Programme der Länder. Städtebauliche Projekte, die nicht in den Landesprogrammen enthalten sind, kann der Bundesminister ohne Zustimmung der Länder nicht zum Gegenstand der Beratung machen.

4. § 71 Abs. 1 und 3 Satz 3 StBauFG begründet für den Bund weder eine "Programmkompetenz", wie sie die Bayerische Staatsregierung darstellt, noch eine "Negativ-Entscheidungskompetenz", aus der die Bundesregierung ein die Programme der Länder korrigierendes Auswahlrecht herleiten könnte. Das "Bundesprogramm für den Einsatz der Finanzhilfen des Bundes" ist keine selbständige Investitionsplanung des Bundes für städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen. Es legt das Ergebnis der im vorstehenden Sinne verstandenen Beratung förmlich fest ("auf der Grundlage"), ohne daß es über die Möglichkeit hinaus, in den aufgezeigten Fällen ausnahmsweise einzelne Projekte abzulehnen, zur Disposition des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau steht. Dieser kann nur einzelne oder alle Landesprogramme nach einem allgemeinen, für alle Länder gleichermaßen geltenden Maßstab kürzen, wenn die Anforderungen der Länder die verfügbaren Haushaltsmittel des Bundes übersteigen.

5. Soweit das Städtebauförderungsgesetz nicht selbst die vorstehend erörterten Regeln enthält, macht dies das Gesetz nicht teilweise nichtig, weil die Regelungen unmittelbar der Verfassung entnommen werden können und Bund und Länder nicht gehindert sind, die damit verbundenen Schwierigkeiten im Vollzug des Gesetzes einvernehmlich zu überwinden. Ersichtlich ist das bisher geschehen. Die Höhe des Bundesanteils an den förderungsfähigen Investitionskosten ist Gegenstand der Beratung (§ 72 Abs. 3 Satz 1 StBauFG) und hält sich bisher mit einem Drittel der förderungsfähigen Kosten im Rahmen des Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG.

Die verfassungsrechtlichen Grenzen der Finanzhilfekompetenz des Bundes sind damit gewahrt. Im übrigen enthält § 72 StBauFG nur eine von mehreren möglichen Regelungen für das Verfahren für die Gewährung der Finanzhilfen nach Art. 104a Abs. 4 GG.

6. Der Antrag der Bayerischen Staatsregierung wendet sich ferner gegen § 72 Abs. 3 Satz 4 StBauFG. Zwar können die Länder über die ihnen nach Maßgabe des Bundesprogramms zugeteilten Finanzhilfen nicht frei verfügen. Mit der Zuweisung hat der Bund ihnen aber seine Finanzleistungen der Höhe und dem Verwendungszweck nach rechtlich verbindlich zugesagt. Jeder weitere Einfluß auf die Verwaltung der Bundesmittel durch die Länder, die die Bundesfinanzhilfen durch Bewilligung gemäß § 72 Abs. 4 StBauFG an die kommunalen Projektträger vergeben, ist dem Bund versagt. Es ist ihm nicht mehr möglich, in die Abwicklung des Bundesprogramms einzugreifen und die Mittelvergabe durch die Länder zu lenken. Die zuständigen Landesbehörden erledigen den administrativen Vollzug der Bundesförderung in eigener Verantwortung. Sie unterliegen dabei der parlamentarischen Kontrolle und der Kontrolle des Rechnungshofes des Landes, während die parlamentarische Kontrolle des Bundestages und die des Bundesrechnungshofes nur bis zur Hingabe der Finanzhilfen der Länder reicht. Unbeschadet dessen gehört es in diesem Fall zu den aus der Kooperation zwischen Bund und Ländern sich ergebenden Pflichten jedes Landes, den Bund über die zweckentsprechende Verwendung der Finanzhilfe zu unterrichten. Prüfungszuständigkeiten des Bundes, die sich auf Planung, Durchführung und Auswirkungen des einzelnen Projektes beziehen, ergeben sich daraus nicht.

In dieser Auslegung sind §§ 71, 72 StBauFG mit dem Grundgesetz vereinbar.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.