1. Das Königreich Spanien hat mit Klageschrift, die am 16. Februar 1998 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 1 EG) Klage erhoben auf Nichtigerklärung des Beschlusses 97/825/EG des Rates vom 24. November 1997 über den Abschluss des Übereinkommens über die Zusammenarbeit zum Schutz und zur verträglichen Nutzung der Donau (Donauschutzübereinkommen) (ABl. L 342, S. 18; im Folgenden: angefochtener Beschluss).

2. Mit Beschlüssen des Präsidenten des Gerichtshofes vom 9. Juni, 15. Juli und 24. August 1998 sind die Französische Republik, die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die Portugiesische Republik und die Republik Finnland zur Unterstützung der Anträge des Rates der Europäischen Union als Streithelferinnen zugelassen worden.

3. Artikel 130r Absatz 1 und Absatz 2 Unterabsatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 174 Absatz 1 und Absatz 2 Unterabsatz 1 EG) bestimmt:

4. Artikel 130r Absatz 4 Unterabsatz 1 EG-Vertrag lautet: "Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten arbeiten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse mit dritten Ländern und den zuständigen internationalen Organisationen zusammen. Die Einzelheiten der Zusammenarbeit der Gemeinschaft können Gegenstand von Abkommen zwischen dieser und den betreffenden dritten Parteien sein, die nach Artikel 228 ausgehandelt und geschlossen werden."

5. Artikel 130s Absätze 1 und 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 175 Absätze 1 und 2 EG) lautet:

6. Der Abschluss von Abkommen zwischen der Gemeinschaft und einem oder mehreren Staaten oder internationalen Organisationen wird durch Artikel 228 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 300 EG) geregelt, dessen Absatz 2 und Absatz 3 Unterabsatz 1 lauten:

7. Mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte der Rat im Namen der Gemeinschaft das am 29. Juni 1994 in Sofia (Bulgarien) unterzeichnete Übereinkommen über die Zusammenarbeit zum Schutz und zur verträglichen Nutzung der Donau (ABl. 1997, L 342, S. 19; im Folgenden: Übereinkommen). Der Beschluss gibt als seine Rechtsgrundlage den EG-Vertrag, insbesondere dessen Artikel 130s Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 228 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 Unterabsatz 1, an.

8. Das Königreich Spanien stützt seine Klage auf einen einzigen Grund, die Ungeeignetheit der gewählten Rechtsgrundlage. Seiner Ansicht nach hätte der angefochtene Beschluss ausschließlich auf Artikel 130s Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 228 Absatz 2 Satz 2 und Absatz 3 Unterabsatz 1 EG-Vertrag gestützt werden dürfen.

9. Es führt aus, Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag nenne verschiedene Aktionen auf dem Gebiet des Umweltschutzes, darunter die "Bewirtschaftung der Wasserressourcen", für die jeder Beschluss in einem besonderen Verfahren erlassen werden müsse. Diese Bestimmung sei im Verhältnis zur allgemeinen Regelung des Artikels 130s Absatz 1 EG-Vertrag eine Spezial- und keine Ausnahmeregelung. Sie sei deshalb mit Vorrang anzuwenden und weit auszulegen, soweit ihr Geist eine weite Auslegung wünschenswert erscheinen lasse.

10. Bei den Maßnahmen der Bewirtschaftung der Wasserressourcen handele es sich um Maßnahmen zur Verwaltung und Rationalisierung der Wassernutzung durch den Menschen zu bestimmten Zwecken, wobei diese Wassernutzung den Anforderungen der gemeinschaftlichen Umweltpolitik unterstellt werde. Sie umfasse sowohl die Warenbeförderung auf Binnengewässern als auch die Abwasserentsorgung durch Einleitung in solche Gewässer. Für die Aufteilung von Gewässern oder die Durchführung wassertechnischer Baumaßnahmen sei die Gemeinschaft nur zuständig, soweit derartige Maßnahmen einem zwingenden umweltpolitischen Gebot entsprächen.

11. Als für den Menschen lebensnotwendige Ressource verdiene Wasser besondere Beachtung. Deshalb sei, sobald eine Gemeinschaftsaktion unmittelbar oder mittelbar Fragen der Wassernutzung durch den Menschen regeln solle, das Verfahren gemäßArtikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag anwendbar, selbst wenn zu ihren Zielen auch Ziele der gemeinschaftlichen Umweltpolitik gehörten. Wasserwirtschaftliche Maßnahmen, die nicht Gesichtspunkten des Schutzes und der Qualität der Wasserressourcen Rechnung trügen, seien nämlich kaum vorstellbar. Überdies beziehe der Vertrag die Aktionen auf dem Gebiet der Wasserwirtschaft in den Titel über die Umwelt ein.

12. Artikel 130s Absätze 1 und 2 EG-Vertrag unterscheide nicht danach, ob es bei der Gemeinschaftsaktion um die "Qualität" oder die "Quantität" der natürlichen Ressourcen gehe, sondern nach dem von der Aktion betroffenen Gebiet. Betreffe die Aktion eines der in Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag einzeln aufgeführten Gebiete, so müsse sie mit dieser Vorschrift im Einklang stehen.

13. Die Präambel des Übereinkommens führe unter den Zielen der Vertragsparteien im ersten Absatz deren Absicht, "ihre wasserwirtschaftliche Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Gewässerschutzes und der Wassernutzung zu verstärken", und im sechsten Absatz einen "anhaltenden Schutz des Donaustromes und der Gewässer in seinem Einzugsgebiet", eine "verträgliche Wasserwirtschaft" und die "Wassernutzung" auf. Ferner erwähne Artikel 2 des Übereinkommens, in dem die Ziele der Zusammenarbeit dargelegt seien, in Absatz 1 eine verträgliche Wasserwirtschaft, in Absatz 2 die Zusammenarbeit in grundsätzlichen Fragen der Wasserwirtschaft und in Absatz 3 eine rationelle, verträgliche Wassernutzung sowie die verträgliche Nutzung der Wasserressourcen für kommunale, industrielle und landwirtschaftliche Zwecke.

14. Auch nach seinem Inhalt falle das Übereinkommen voll und ganz unter den Begriff der Bewirtschaftung der Wasserressourcen. Insoweit sei zu verweisen auf Artikel 3, der die Regulierung von Gewässern, die Beeinflussung ihres Abflussregimes, die Gewässernutzung und wasserbautechnische Anlagen betreffe, auf Artikel 5 Absatz 1 und Absatz 2 Buchstabe a über die Zusammenarbeit für eine verträgliche Wassernutzung und über einheitliche Methoden zur Erfassung des Zustands der Wasserressourcen, auf Artikel 6 betreffend geeignete Maßnahmen zur Gewährleistung der verträglichen Nutzung und der Erhaltung der Wasserressourcen, auf Artikel 7 Absatz 1 und Absatz 5 Buchstabe b über die Begrenzung der industriellen Gewässernutzung und der Abwassereinleitung, auf Artikel 9 Absätze 1 und 3, der die Fließgewässergüte des Donaueinzugsgebiets und abgestimmte Methoden für die Erstellung von Wasserbilanzen betreffe, auf Artikel 10 Buchstaben b und c, der gegenseitige Berichtspflichten hinsichtlich internationaler Übereinkommen oder innerstaatlicher Regelungen über den Wasserschutz und die Wasserwirtschaft festlege, und auf Artikel 18 Absatz 5 des Übereinkommens, der die Zusammenarbeit zur Erstellung neuer Regelungen zum Schutz und zur Wasserwirtschaft der Donau vorsehe.

15. Das mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte Übereinkommen betreffe somit ausschließlich die Bewirtschaftung der Wasserressourcen des Donaueinzugsgebiets und enthalte Maßnahmen für dessen rationelle und umweltverträgliche Nutzung. Soweit eine Bestimmung des Übereinkommens über das Gebiet der Wassernutzung hinausgehe, habe sie gegenüber dem Hauptziel nur eine untergeordnete Bedeutung.

16. Der angefochtene Beschluss sei außerdem zur Durchführung der gemeinschaftlichen Umweltpolitik, die den Gegenstand sowohl von Absatz 1 als auch von Absatz 2 des Artikels 130s EG-Vertrag bilde, und nicht im Rahmen zweier oder mehrerer verschiedener Gemeinschaftspolitiken erlassen worden. Deshalb stelle sich kein Problem konkurrierender Rechtsgrundlagen. Das einzige Problem sei die Wahl zwischen den allgemeinen und den besonderen Vorschriften innerhalb desselben Titels des Vertrages.

17. Der Rat trägt vor, es sei zu unterscheiden zwischen dem, was gemeinhin als "Wasserwirtschaft" bezeichnet werde, und der "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" im Sinne von Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag. Der erste Begriff erfasse den Erlass von Maßnahmen zur Verbesserung der Wasserqualität, der zweite den von Maßnahmen zur quantitativen Bewirtschaftung der Wasserressourcen. Auch wenn die verschiedenen Sprachfassungen des Vertrages für die Auslegung des Begriffes "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" nicht hilfreich seien, spreche doch die Bezugnahme auf "Ressourcen" für eine solche Auslegung.

18. Im Übrigen scheine die Bewirtschaftung der Wasserressourcen mit den beiden anderen in Artikel 130s Absatz 2 Unterabsatz 1 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag genannten Regelungsgegenständen, der Raumordnung und der Bodennutzung, eine Gemeinsamkeit aufzuweisen, nämlich den Gedanken von "Arbeiten" zur Verbesserung der Umwelt.

19. Das Übereinkommen solle auf internationaler Ebene Maßnahmen zur Bewältigung eines ganz bestimmten regionalen Umweltproblems fördern, nämlich der Verschmutzung eines der längsten Flüsse Europas, der durch zwei Mitgliedstaaten und mehrere Drittländer fließe. Das Übereinkommen solle überdies die Qualität der Umwelt erhalten, schützen und verbessern und eine behutsame und rationelle Nutzung der Donauressourcen begünstigen, denn den Vertragsparteien sei bewusst gewesen, dass die Donau, vor allem ihr Unterlauf, stark verunreinigt sei und zur Verschmutzung des Schwarzen Meeres erheblich beitrage. Das Übereinkommen bezwecke ferner den Schutz der menschlichen Gesundheit.

20. Eine Betrachtung des Übereinkommens in seiner Gesamtheit zeige, dass sein Ziel und Inhalt weit über die bloße Bewirtschaftung der verfügbaren Wasserressourcen der Donau hinausgehe. Verfolge ein Vertrag so weit gefasste Ziele, umfasse er zwar notwendig auch einen Aspekt der Bewirtschaftung von Ressourcen. Die Auswirkungen des Übereinkommens auf die Bewirtschaftung der Wasserressourcen der Donau seien aber im Verhältnis zu seinem Ziel und Inhalt nur von untergeordneter Bedeutung.

21. Was Teil I des Übereinkommens ("Allgemeine Bestimmungen") angehe, so nenne Artikel 2 eine verträgliche und gerechte Wasserwirtschaft mehrfach unter den Zielen und Grundsätzen der Zusammenarbeit, jedoch neben anderen Zielen und Grundsätzen.

22. Teil II des Übereinkommens ("Multilaterale Zusammenarbeit") ziele auf einen wirksamen Gewässerschutz und eine verträgliche Wassernutzung, womit dieVertragsparteien zur Vermeidung, Überwachung und Verringerung grenzüberschreitender Auswirkungen beitrügen. So ergriffen sie gemäß Artikel 5 Absatz 2 Maßnahmen u.a. zu Abwassereinleitungen, zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen, zur Verringerung des Eintrags von Nährstoffen und gefährlichen Stoffen oder zur Vermeidung grenzüberschreitender Auswirkungen von Abfällen. Weiterhin zu nennen seien Artikel 6 über besondere Maßnahmen zum Schutz der Wasserressourcen, Artikel 7 des Übereinkommens über die Gewässergüteziele und -kriterien zur Emissionsbegrenzung, Anlage II zu dem Übereinkommen mit einer Liste von industriellen Branchen und Betrieben und einer weiteren Liste von gefährlichen Stoffen und Stoffgruppen und Anlage III mit generellen Leitlinien für Gewässergüteziele und -kriterien.

23. Was Teil III des Übereinkommens über die "Internationale Kommission" anbelange, so besitze die durch Artikel 18 Absatz 1 des Übereinkommens geschaffene Internationale Kommission zum Schutze der Donau (im Folgenden: Internationale Kommission) keine Zuständigkeit für die Bewirtschaftung der Wasserressourcen der Donau. Ihre Zuständigkeiten seien vielmehr die eines Gremiums im Rahmen eines Übereinkommens zur Verbesserung der Wasserqualität eines Flussbeckens.

24. Das in der dritten Begründungserwägung des angefochtenen Beschlusses genannte Ziel des Übereinkommens gehe über die Bewirtschaftung der Wasserressourcen der Donau hinaus, und der Inhalt des Übereinkommens verfolge dieses Ziel. Die im Übereinkommen vorgesehenen Maßnahmen dienten im Wesentlichen der Verbesserung der Wasserqualität der Donau, und nur hierzu könne die durch das Übereinkommen geschaffene Internationale Kommission kraft ihrer Zuständigkeiten beitragen. Die Auswirkungen des Übereinkommens auf die quantitative Bewirtschaftung der Wasserressourcen sei somit von ganz untergeordneter Bedeutung.

25. Die französische Regierung erörtert den Sinn des Ausdrucks "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" in der französischen Sprache, im Gemeinschaftsrecht und im internationalen Recht und führt aus, er beziehe sich auf die Beherrschung der Strömung, der Energie und der Wasserführung von Gewässern und schließe somit die Regulierung fließender Gewässer, die Beherrschung und Regulierung des Abflusses, die Nutzung von Wassermengen und die Verwendung der Wasserressourcen zur Bewässerung oder Energiegewinnung ein. Eine Gemeinschaftsregelung, die unmittelbar die Entscheidungsbefugnisse der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Regulierung und Nutzung der Wasserressourcen beinträchtige, falle deshalb unter Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag, während alle Maßnahmen, die die Meeresgewässer beträfen oder aber die Süßwasserqualität, den Kampf gegen die Umweltverschmutzung und den Schutz der aquatischen Ökosysteme, unmittelbar zum Schutz der natürlichen Ressourcen und der Umwelt gehörten, für die das Verfahren gemäß Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag gelte.

26. Das Übereinkommen solle eine Zusammenarbeit der Regierungen begründen, deren Hauptzweck der Schutz der Donaugewässer und ihres Ökosystems gegen Verschmutzung sei. Schon die Überschrift des Übereinkommens zeige, dass dessenZiel die Verhütung und Kontrolle der Verschmutzung der Donau im Interesse einer verträglichen Nutzung des Flusswassers sei; die dritte Begründungserwägung des angefochtenen Beschlusses bestätige dies.

27. Für die ökologische Bewirtschaftung eines Flusses seien zwar qualitäts- und quantitätsbezogene Maßnahmen zu kombinieren, die sich gegenseitig beeinflussten. Dennoch seien die wenigen Bestimmungen des Übereinkommens, die die Wasserressourcen und das Flussregime beträfen, von untergeordneter Bedeutung und bildeten nicht den Hauptgegenstand des Übereinkommens.

28. Die portugiesische Regierung weist zunächst darauf hin, dass hinsichtlich des Ausdrucks "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" die verschiedenen Sprachfassungen des Artikels 130s Absatz 2 EG-Vertrag nicht vollständig übereinstimmten.

29. Sie führt weiter aus, dass es im internationalen Recht, besonders im Kontext einer zunehmenden Sensibilisierung für Umweltgefahren, eine Tendenz zu einer immer engeren Fassung des Begriffes gebe. Diese Tendenz werde bestärkt durch die Rechtslehre, die es bevorzuge, den Begriff "Gewässer" nur für Sachverhalte zu verwenden, in denen es um Tätigkeiten des Schutzes oder mit hauptsächlich schützendem Charakter gehe, und den Ausdruck "Wasserressourcen" nur dann, wenn auf die Wassernutzung oder auf Tätigkeiten der wirtschaftlichen Ausbeutung des Wassers Bezug genommen werde.

30. Was das Gemeinschaftsrecht angehe, so seien Aktionen und Maßnahmen zur Durchführung der gemeinschaftlichen Umweltpolitik nach dem Vertrag über die Europäische Union im Regelfall künftig in dem vereinfachten Verfahren gemäß Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag zu erlassen. Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag bringe allenfalls den Willen zum Ausdruck, im potenziell dynamischen Verhältnis zwischen den Zuständigkeiten der Gemeinschaft und denen, die grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten lägen, ein normatives Gleichgewicht zu wahren. Die "Wasserwirtschaft", also alle Parameter, Aktionen oder Maßnahmen zum Schutz der Umwelt, zur Bekämpfung weiterer Verschmutzung oder zum Schutz und zur Verbesserung der Wasserqualität, sei schon seit langem eine Zuständigkeit der Gemeinschaft, während die "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" nicht zu diesem Gebiet gehöre und keine gemeinschaftliche Domäne, sondern in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten verblieben sei. Dabei gehe es aber nicht darum, jede Aktion im Bereich der Gewässer dem in Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag niedergelegten gemeinschaftlichen Vorhaben der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt zu entziehen, sondern um eine Teilung der Zuständigkeiten. Diese Lösung hinsichtlich der Bewirtschaftung der Wasserressourcen, wie auch der ebenfalls in Artikel 130s Absatz 2 Unterabsatz 1 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag genannten Materien der Raumordnung und Bodennutzung, sei Ausdruck und Niederschlag eines Souveränitätsbegriffs, der diese wegen ihres Territorialbezugs anerkannten und gerechtfertigten Kompetenzen einschließe.

31. Stehe ein gemeinschaftlicher Rechtsakt primär im Zusammenhang mit Überlegungen des Umweltschutzes oder der Behandlung von Qualitätsproblemen, so sei er, selbst wenn er bestimmte Auswirkungen oder Vorschriften quantitativer Art habe, auf Absatz 1 und nicht auf Absatz 2 des Artikels 130s Absatz 1 EG-Vertrag zu stützen; Absatz 2 sei anwendbar bei der Regelung vor allem qualitativer Fragen.

32. Was den Zweck und Inhalt des Übereinkommens angehe, so thematisierten die Vertragsparteien darin den Schutz, und selbst dort, wo sie die Frage der Wassernutzung, in die sich die Bewirtschaftung der Wasserressourcen einfügen lasse, behandelten, sei ihr Blickwinkel ein ganz anderer als der physikalische, dessen Grundgedanke die unbegrenzte Nutzung der Wasserressourcen im Sinne von Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag sei. Die Vorschriften des Übereinkommens über die Wassernutzung fügten sich nämlich in eine Gesamtperspektive des Umweltschutzes ein, was - wie auch die Überschrift des Übereinkommens deutlich mache - darin zum Ausdruck komme, dass die Wassernutzung dem Grundsatz der Verträglichkeit unterworfen sei.

33. Die finnische Regierung führt aus, Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag sei dann als Rechtsgrundlage für einen gemeinschaftlichen Rechtsakt zu wählen, wenn dessen Inhalt und Zweck der Schutz der Oberflächen- oder Tiefengewässer der Gemeinschaft sei und wenn die Regulierung der Wassermenge und -nutzung Zwecke der Wasserqualität fördern solle.

34. Bei Übereinkommen über internationale Gewässer bestehe herkömmlicherweise eine strikte Sonderung zwischen Übereinkommen über die Bewirtschaftung der Wasserressourcen und Gewässerschutzabkommen. In jüngerer Zeit habe sich der Gesetzgeber dem Gedanken der verträglichen Entwicklung zugewandt, für den der Versuch kennzeichnend sei, die Interessen des Gewässerschutzes mit denen der Nutzer in Einklang zu bringen, so dass die Gewässernutzung unter dem Gesichtspunkt der verträglichen Entwicklung stattfinde.

35. Im vorliegenden Fall ziele das Übereinkommen, wie bereits seine Überschrift zeige, auf eine verträgliche Nutzung. Sein Zweck sei laut seiner Präambel und seines Artikels 2 eine umfasssende Wasserwirtschaft nach Maßgabe des Grundsatzes der verträglichen Entwicklung. Die Vorschriften über die Bewirtschaftung der Wasserressourcen seien in dem Übereinkommen indessen sekundär, denn im Wesentlichen betreffe es den Gewässerschutz.

36. Das Übereinkommen bezwecke somit sowohl den Schutz als auch die verträgliche Nutzung der Gewässer, aber es habe im Lichte des Artikels 130s Absätze 1 und 2 EG-Vertrag zum wesentlichen Gegenstand und Ziel den Schutz der Donaugewässer und nicht die Bewirtschaftung ihrer Wasserressourcen.

37. Die Kommission trägt vor, der Begriff "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" beziehe sich ausschließlich auf die quantitativen Aspekte der Wassernutzung, und zwar in Analogie zu den anderen Begriffen in Artikel 130 Absatz 2 Unterabsatz 1 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag, der "Raumordnung" und der "Bodennutzung", dieunmittelbar die Art und Weise beträfen, in der die Staaten ihr Hoheitsgebiet für Infrastrukturvorhaben nutzten. Der Begriff "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" sei deshalb dahin zu verstehen, dass er die quantitativen Aspekte der Wasserverteilung und -nutzung erfasse.

38. Was Zweck und Inhalt des angefochtenen Beschlusses angehe, so reflektierten die Bestimmungen des Übereinkommens klar die Prioritäten der Verhandlungspartner, nämlich die Verhütung der Verschmutzung der Donaugewässer durch die industrielle Entwicklung der Anrainerstaaten und deren Säuberung mittels der Förderung der Zusammenarbeit, des Informationsaustauschs und der gegenseitigen Hilfeleistung zwischen diesen Staaten.

39. Eine Prüfung des Übereinkommens zeige, dass der Schutz der Gewässerqualität der Donau in der Präambel des Übereinkommens und der Mehrheit seiner Bestimmungen eine Konstante bilde. Auch wenn das Übereinkommen verschiedentlich auf quantitative Gesichtspunkte des Donaueinzugsgebiets Bezug nehme, ließen sich diese meist nicht trennen von qualitätsbezogenen Kriterien und Maßnahmen.

40. Der Schwerpunkt des Übereinkommens sei somit der Donauumweltschutz, insbesondere der Schutz ihrer Gewässerqualität, während es nur nachrangig quantitative Kriterien der Wassernutzung enthalte, was sich überwiegend daraus erkläre, dass diese Kriterien mit dem Schutz der Umwelt und der Qualität der Donau untrennbar verbunden seien.

41. Mit dem angefochtenen Beschluss genehmigte der Rat, wie in Artikel 130r Absatz 4 EG-Vertrag vorgesehen, ein zwischen der Gemeinschaft und Drittländern geschlossenes Abkommen gemäß Artikel 228 EG-Vertrag.

42. Für das Verfahren des Abschlusses eines solchen Abkommens bestimmt Artikel 228 Absatz 2 EG-Vertrag, dass der Rat einstimmig beschließt, wenn das Abkommen einen Bereich betrifft, in dem für die Annahme interner Vorschriften Einstimmigkeit erforderlich ist, sowie im Fall der in Artikel 238 EG-Vertrag (jetzt Artikel 310 EG) genannten Abkommen. In den übrigen Fällen beschließt er mit qualifizierter Mehrheit.

43. Es ist demnach zu prüfen, ob den Bestimmungen des Übereinkommens entsprechende interne Gemeinschaftsvorschriften auf der Grundlage von Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag, wonach der Rat im Verfahren nach Artikel 189c EG-Vertrag (jetzt Artikel 252 EG), also mit qualifizierter Mehrheit, beschließt, oder von Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag, wonach der Rat einstimmig beschließt, zu erlassen wären.

44. Hierfür ist erstens der jeweilige Anwendungsbereich der Absätze 1 und 2 des Artikels 130s EG-Vertrag abzugrenzen und zweitens die Rechtsgrundlage zu prüfen, auf der das Übereinkommen genehmigt wurde.

Zu den jeweiligen Anwendungsbereichen der Absätze 1 und 2 des Artikels 130s EG-Vertrag

45. Gemäß Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag beschließt der Rat im dort vorgesehenen Verfahren über das Tätigwerden der Gemeinschaft zur Erreichung der in Artikel 130r EG-Vertrag genannten Ziele. Erlässt der Rat die in Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag bezeichneten Vorschriften und Maßnahmen, so ist abweichend vom Verfahren nach Absatz 1 das in Absatz 2 genannte Verfahren zu befolgen.

46. Es erhellt somit aus dem Wortlaut beider Bestimmungen selbst, dass die Rechtsgrundlage für Rechtsakte des Rates zur Erreichung der in Artikel 130r EG-Vertrag genannten Ziele grundsätzlich Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag ist. Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag hingegen ist nach seiner Formulierung dann anzuwenden, wenn die zu erlassenden Maßnahmen die in diesem Absatz aufgeführten Materien wie die Bewirtschaftung der Wasserressourcen betreffen.

47. Was den Begriff "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" anbelangt, so erfordert die Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes einen Vergleich ihrer Sprachfassungen (Urteil vom 24. Oktober 1996 in der Rechtssache C-72/95, Kraaijeveld u.a., Slg. 1996, I-5403, Randnr. 28).

48. Im vorliegenden Fall weist die Verwendung des Begriffes "hydrauliques" in der französischen Sprachfassung, der "den Kreislauf und die Verteilung des Wassers betreffend" ("relatifs à la circulation et à la distribution de l'eau") bedeutet, darauf hin, dass der Regelungsgegenstand des Artikels 130s Absatz 2 Unterabsatz 1 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag die Bewirtschaftung der Wasserressourcen unter ihrem physikalischen Aspekt ist, und stützt daher die vom Rat und von den Streithelferinnen vertretene Auslegung. Den gleichen Sinn ergibt die niederländische Sprachfassung ("kwantitatief waterbeheer") durch eine Wortwahl, die die Wassernutzung unter quantitativen im Gegensatz zu qualitativen Gesichtspunkten bezeichnet. Dagegen können die deutsche ("Bewirtschaftung der Wasserressourcen"), die spanische ("la gestion de los recursos hidricos"), die italienische ("la gestione delle risorse idriche"), die portugiesische ("gestao dos recursos hidricos"), die finnische ("vesivarojen hoitoa"), die schwedische ("förvaltning av vattenresurser"), die dänische ("forvaltning af vandressourcerne"), die englische ("management of water resources"), die irische ("bainisteoireacht acmhainni uisce") und die griechische Formulierung ("griechisch") nicht nur quantitative Aspekte der Wassernutzung, sondern auch qualitative Aspekte erfassen.

49. Weichen aber die sprachlichen Fassungen einer Gemeinschaftsvorschrift voneinander ab, so muss die Vorschrift anhand der allgemeinen Systematik und des Zweckes der Regelung ausgelegt werden, zu der sie gehört (in diesem Sinne insbesondere Urteil vom 13. April 2000 in der Rechtssache C-420/98, W. N., Slg. 2000, I-2847, Randnr. 21).

50. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass, wie aus den Zielen der gemeinschaftlichen Umweltpolitik und aus Artikel 130r in Verbindung mit Artikel 130s Absätze 1 und 2 EG-Vertrag folgt, die Einbeziehung der "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" in Artikel 130s Absatz 2 Unterabsatz 1 EG-Vertrag nicht darauf abzielt, jede Maßnahme, die sich auf die Wassernutzung durch den Menschen bezieht, von der Anwendung des Artikels 130s Absatz 1 EG-Vertrag auszunehmen.

51. Weiterhin betrifft Artikel 130s Absatz 2 Unterabsatz 1 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag außer den Maßnahmen der Bewirtschaftung der Wasserressourcen auch Maßnahmen der Raumordnung und der Bodennutzung mit Ausnahme der Abfallbewirtschaftung und allgemeiner Maßnahmen. Es handelt sich dabei um Maßnahmen, die ebenso wie die Maßnahmen gemäß Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag der Erreichung der in Artikel 130r EG-Vertrag genannten Ziele dienen, jedoch die Nutzung des Hoheitsgebiets der Mitgliedstaaten regeln, so Maßnahmen im Zusammenhang mit regionalen, städtischen oder gemeindlichen Raumordnungsplänen oder mit der Planung verschiedener Infrastrukturvorhaben eines Mitgliedstaates.

52. Das Hoheitsgebiet und der Boden der Mitgliedstaaten sowie ihre Wasserressourcen sind begrenzte Ressourcen, und Artikel 130s Absatz 2 Unterabsatz 1 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag erfasst somit die sie als solche betreffenden Maßnahmen, d.h. Maßnahmen zur Regelung der quantitativen Aspekte der Nutzung dieser Ressourcen oder, mit anderen Worten, zur Bewirtschaftung begrenzter Ressourcen unter quantitativen Aspekten, nicht aber solche Maßnahmen, die die Verbesserung und den Schutz der Qualität dieser Ressourcen betreffen.

53. Diese Auslegung wird dadurch gestützt, dass die Abfallbewirtschaftung und allgemeine Maßnahmen vom Geltungsbereich des Artikels 130s Absatz 2 Unterabsatz 1 zweiter Gedankenstrich EG-Vertrag ausgenommen sind. Allgemeine Maßnahmen sind beispielsweise Maßnahmen, die sich zwar allgemein auf die Raumordnung und die Nutzung des Bodens der Mitgliedstaaten beziehen, jedoch nicht die Durchführung einzelner Infrastrukturvorhaben regeln oder zwar die Art der Nutzung des Bodens der Mitgliedstaaten bestimmten Grenzen unterwerfen, aber die Nutzung, die die Mitgliedstaaten für den Boden vorsehen, nicht regeln.

54. Außerdem implizieren alle in den drei Gedankenstrichen des Artikels 130s Absatz 2 Unterabsatz 1 EG-Vertrag genannten Maßnahmen ein Tätigwerden der Gemeinschaftsorgane auf Gebieten wie der Steuer-, der Energie- oder der Raumordnungspolitik, für die die Gemeinschaft außerhalb der gemeinschaftlichen Umweltpolitik entweder keine Gesetzgebungszuständigkeit besitzt oder für die im Rat Einstimmigkeit erforderlich ist.

55. Nach alledem erfasst der Begriff "Bewirtschaftung der Wasserressourcen" nicht jede das Wasser betreffende Maßnahme, sondern nur die Maßnahmen, die die Regelung der Gewässernutzung und -bewirtschaftung unter quantitativen Aspekten betreffen.

56. Zu dem Argument, Wasser sei eine lebenswichtige natürliche Ressource, dass es besondere Beachtung verdiene, genügt der Hinweis, dass es diese Erwägung allein nicht zu rechtfertigen vermag, Wasser vom Geltungsbereich des Artikels 130s Absatz 1 EG-Vertrag auszunehmen. Ungeachtet dessen zielt gemäß Artikel 130r Absätze 2 und 3 EG-Vertrag die Umweltpolitik der Gemeinschaft unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft, der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Gemeinschaft insgesamt sowie der ausgewogenen Entwicklung ihrer Regionen auf ein hohes Schutzniveau ab. Weiterhin sieht der Rat gemäß Artikel 130s Absatz 5 EG-Vertrag, sofern eine Maßnahme nach Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag mit unverhältnismäßig hohen Kosten für die Behörde eines Mitgliedstaats verbunden ist, in dem Rechtsakt zur Annahme dieser Maßnahme geeignete Bestimmungen in Form vorübergehender Ausnahmeregelungen und/oder einer finanziellen Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds vor.

57. Demnach sind unter den Maßnahmen zur Erreichung der in Artikel 130r EG-Vertrag genannten Ziele nur die Maßnahmen, die die Regelung der Gewässernutzung und -bewirtschaftung unter quantitativen Aspekten zum Gegenstand haben, auf der Grundlage von Artikel 130s Absatz 2 EG-Vertrag zu erlassen.

58. Nach ständiger Rechtsprechung muss sich im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen. Zu diesen Umständen gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts (vgl. z.B. Urteil vom 4. April 2000 in der Rechtssache C-269/97, Kommission/Rat, Slg. 2000, I-2257, Randnr. 43).

59. Ergibt die Prüfung eines gemeinschaftlichen Rechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von diesen als die wesentliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur von untergeordneter Bedeutung ist, so ist der Rechtsakt auf nur eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Februar 1999 in der Rechtssache C-42/97, Parlament/Rat, Slg. 1999, I-869, Randnrn. 39 und 40).

60. Was das Ziel des angefochtenen Beschlusses angeht, dient das mit ihm genehmigte Übereinkommen zwar auch der Regelung der Nutzung der Gewässer des Donaueinzugsgebiets und ihrer Bewirtschaftung unter quantitativen Aspekten, es bezweckt aber ausweislich der Begründungserwägungen des angefochtenen Beschlusses und der Präambel des Übereinkommens im Wesentlichen den Schutz und die Verbesserung der Qualität dieser Gewässer.

61. So ist nach der dritten Begründungserwägung des angefochtenen Beschlusses das Ziel des Übereinkommens der "Schutz der Gewässer", die "Vorbeugung und Kontrolle der Verschmutzung der Donau" und die "Sicherstellung einer verträglichen Nutzung der Wasserressourcen in den Anrainerstaaten". Nach dem ersten Absatz der Präambel desÜbereinkommens sind die Vertragsparteien "von der festen Absicht [geleitet], ihre wasserwirtschaftliche Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Gewässerschutzes und der Wassernutzung zu verstärken", laut dem zweiten Absatz sind sie wegen der "Änderungen im Zustand von Gewässern im Donaubecken" besorgt, und im dritten Absatz unterstreichen sie die Notwendigkeit der "Vermeidung, Überwachung und Verringerung erheblicher nachteiliger grenzüberschreitender Auswirkungen durch die Einbringung von gefährlichen Stoffen und von Nährstoffen in die aquatische Umwelt des Einzugsgebiets der Donau, wobei auch dem Schwarzen Meer gebührende Aufmerksamkeit geschenkt wird". Der vierte Absatz nimmt auf die bereits ergriffenen Maßnahmen für die "Vermeidung und Überwachung der grenzüberschreitenden Verschmutzung, zur verträglichen Wasserwirtschaft, zur rationellen Nutzung und zur Erhaltung der Wasserressourcen" Bezug. Nach dem sechsten Absatz sind die Vertragsparteien bestrebt, "eine dauerhafte Verbesserung und einen anhaltenden Schutz des Donaustromes und der Gewässer in seinem Einzugsgebiet ... sowie eine verträgliche Wasserwirtschaft zu erreichen, wobei die Interessen der Donaustaaten im Bereich der Wassernutzung angemessen berücksichtigt und zugleich Beiträge zum Schutz der Meeresumwelt des Schwarzen Meeres geleistet werden".

62. Die Feststellung, dass das Übereinkommen im Wesentlichen dem Schutz und der Verbesserung der Qualität der Gewässer des Donaubeckens dient, wird bestätigt durch seinen Artikel 2 Absätze 1 bis 3, der die Ziele der Vertragsparteien umschreibt.

63. Was den Inhalt des Übereinkommens angeht, regeln seine Vorschriften die Nutzung der Gewässer des Donaubeckens und ihre Bewirtschaftung unter quantitativen Aspekten in nur untergeordneter Weise.

64. So führt Artikel 3 des Übereinkommens, der dessen Geltungsbereich definiert, die vom Übereinkommen insbesondere betroffenen Vorhaben und laufenden Maßnahmen auf, nämlich "die Einleitung von Abwässern, [den] Eintrag von Nährstoffen und gefährlichen Stoffen ... sowie die Wärmeeinleitung", "Vorhaben und Maßnahmen auf dem Gebiet wasserbaulicher Arbeiten", "andere Vorhaben und Maßnahmen zur Gewässernutzung, wie Wasserkraftnutzung, Wasserableitungen und Wasserentnahmen", den "Betrieb von bestehenden wasserbautechnischen Anlagen, z.B. Reservoire, Kraftanlagen; Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltauswirkungen einschließlich: Verschlechterung der hydrologischen Bedingungen, Erosion, Abtragung, Überschwemmung und Sedimentfracht; Maßnahmen zum Schutz der Ökosysteme" und den "Umgang mit wassergefährdenden Stoffen und die Vorsorge zur Vermeidung von Störfällen".

65. Für diese Tätigkeiten und Maßnahmen gelten die Bestimmungen des Übereinkommens aber nur, "soweit sie grenzüberschreitende Auswirkungen haben oder haben können". Gemäß Artikel 1 Buchstabe c des Übereinkommens bedeutet der Ausdruck ".grenzüberschreitende Auswirkung' jede erhebliche nachteilige Auswirkung auf die Gewässerumwelt, die von einer Veränderung in den Bedingungen eines Gewässers infolge einer menschlichen Aktivität herrührt und über ein Gebiet unter derHoheitsgewalt einer Vertragspartei hinausreicht". Ebenso legt Artikel 3 Absatz 3 des Übereinkommens fest, dass dieses auf Fragen der Fischereiwirtschaft und der Binnenschifffahrt anwendbar ist, "soweit Fragen der Gewässerverschmutzung infolge dieser Tätigkeiten betroffen sind".

66. Zwar gehören zu den in Artikel 5 Absatz 2 des Übereinkommens vorgesehenen Maßnahmen zur Vermeidung, Überwachung und Verringerung grenzüberschreitender Auswirkungen die "Erfassung des Zustandes der natürlichen Wasserressourcen im Donaueinzugsgebiet mittels vereinbarter quantitativer und qualitativer Parameter", jedoch betreffen die übrigen in diesem Absatz aufgeführten Maßnahmen ausschließlich den Schutz und die Verbesserung der Gewässerqualität der Donau, so der Erlass von Rechtsvorschriften über die "für Abwassereinleitungen einzuhaltenden Anforderungen", "für den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen" und "zur Verringerung des Eintrages von Nährstoffen und gefährlichen Stoffen aus diffusen Quellen" sowie die Durchführung "angemessene[r] Maßnahmen, um die grenzüberschreitenden Auswirkungen von Abfällen und gefährlichen Stoffen zu vermeiden".

67. Desgleichen betreffen die Artikel 6, 7 und 8 des Übereinkommens im Wesentlichen den Schutz und die Verbesserung der Qualität der Donaugewässer.

68. So heißt es in Artikel 6 über besondere Maßnahmen zum Schutz der Wasserressourcen: "Die Vertragsparteien ergreifen geeignete Maßnahmen mit dem Ziel der Vermeidung oder Verminderung von grenzüberschreitenden Auswirkungen und einer verträglichen und gerechten Nutzung der Wasserressourcen sowie der Erhaltung ökologischer Ressourcen". Nach dieser Bestimmung tragen sie insbesondere Sorge für die "Ausweisung von Grundwasserressourcen, die langfristig zu schützen sind, sowie von Schutzzonen, die zum Zweck der bestehenden oder künftigen Trinkwasserversorgung wertvoll sind", die "Vermeidung der Verschmutzung von Grundwasserressourcen", die "Minderung der Gefahr einer störfallbedingten Verschmutzung", die "Berücksichtigung möglicher Einflüsse auf die Gewässergüte infolge von Vorhaben und laufenden Maßnahmen im Sinne von Artikel 3 Absatz 2" und die "Abschätzung der Bedeutung verschiedener Biotopelemente für die Fließgewässerökologie und Vorschläge für Maßnahmen zur Verbesserung der aquatischen und litoralen ökologischen Bedingungen".

69. Gemäß Artikel 7 des Übereinkommens setzen die "Vertragsparteien ... Emissionsbegrenzungen fest, die auf individuelle industrielle Branchen oder Betriebe" anwendbar sind, und entwickeln "[e]rgänzende Bestimmungen zur Vermeidung oder Verringerung des Eintrages von gefährlichen Stoffen und von Nährstoffen ... für diffuse Quellen". Zusätzlich legen sie "Gewässergüteziele gemeinsam fest und wenden Gewässergütekriterien an, um grenzüberschreitende Belastungen zu verhüten, zu überwachen oder zu vermindern".

70. Nach Artikel 8 des Übereinkommens erstellen die Vertragsparteien "periodische Inventare über die maßgeblichen Punktquellen und diffusen Quellen der Verschmutzung" und fertigen "stufenweise eine Liste von weiteren Vermeidungs- undBekämpfungsmaßnahmen", wobei diese Emissionserhebungen und die Liste die Grundlage für die Entwicklung gemeinsamer Aktionsprogramme bilden, die insbesondere auf die "Verringerung der Schmutzfrachten und -konzentrationen" abzielen.

71. Was Artikel 9 des Übereinkommens angeht, umfassen zwar die in seinem Absatz 1 genannten Untersuchungs- und Überwachungsprogramme die Hochwasserprognose, die Wasserbilanz und die Wassermenge, sie betreffen aber auch die Fließgewässergüte, die Emissionsüberwachung, die Sedimente und die Flussökosysteme. Artikel 9 des Übereinkommens nimmt außerdem Bezug auf die Entwicklung von Methoden zur "Überwachung und Bewertung von Abwassereinleitungen", "Erhebungen über maßgebliche Punktquellen einschließlich der eingeleiteten Schadstoffe (Emissionserhebung)" und die Abschätzung der "Gewässerverschmutzung aus diffusen Quellen".

72. Des weiteren sieht Artikel 9 Absatz 3 zwar die Erstellung innerstaatlicher Wasserbilanzen sowie einer generellen Wasserbilanz für das Donaubecken vor, wobei "Wasserbilanz" nach Artikel 1 Buchstabe g des Übereinkommens "die Beziehungsstruktur" bedeutet, "die den natürlichen Wasserhaushalt eines gesamten Flussbeckens nach seinen Komponenten (Niederschlag, Verdunstung, Oberflächenabfluss und unterirdischer Abfluss) kennzeichnet". Jedoch normiert Artikel 9 Absatz 2 des Übereinkommens die Verpflichtung der Parteien zur Einigung auf "Messstellen, die Kennzeichnung der Fließgewässer und Verschmutzungsparameter, die an der Donau mit einer ausreichenden Frequenz regelmäßig erfasst werden sollen, wobei der ökologische und hydrologische Charakter des betreffenden Wasserlaufs sowie typische Emissionen von Schadstoffen, die im betreffenden Einzugsgebiet eingeleitet werden, Berücksichtigung finden".

73. Was die Verpflichtung der Vertragsparteien aus Artikel 10 Buchstaben b und c, die Internationale Kommission über internationale Abkommen und nationale Rechtsvorschriften über den Schutz und die Wasserwirtschaft der Donau und der Gewässer ihres Einzugsgebiets zu unterrichten, und die Regelung des Artikels 18 Absatz 5 des Übereinkommens, wonach die Internationale Kommission die Grundlage für die Schaffung weiterer Bestimmungen erarbeitet, anbelangt, die von der spanischen Regierung geltend gemacht werden, so haben die in diesen Vorschriften des Übereinkommens genannten Abkommen und Bestimmungen, wie die spanische Regierung selbst erwähnt, sowohl den Schutz als auch die Nutzung der Donaugewässer zum Gegenstand.

74. Nach alledem ist der Hauptgegenstand des Übereinkommens nach seinem Ziel und Inhalt der Schutz und die Verbesserung der Gewässergüte des Donaubeckens, obgleich es auch, aber nur untergeordnet, die Nutzung dieser Gewässer und ihre Bewirtschaftung unter quantitativen Gesichtspunkten regelt.

75. Den Bestimmungen des Übereinkommens entsprechende interne Gemeinschaftsvorschriften würden somit auf der Grundlage von Artikel 130s Absatz 1 EG-Vertrag erlassen. Der Rat hat sich deshalb für die Genehmigung des Übereinkommens zu Recht auf Artikel 228 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 3 Unterabsatz 1 EG-Vertrag gestützt.

76. Die Klage ist daher abzuweisen.

77. Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Rat beantragt hat, das Königreich Spanien zur Tragung der Kosten zu verurteilen, und dieses mit seinem Vorbringen unterlegen ist, sind dem Königreich Spanien die Kosten aufzuerlegen. Nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Französische Republik, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland und die Kommission, die dem Rechtsstreit als Streithelferinnen beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof für Recht erkannt und entschieden:

Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 30. Januar 2001.