Der Kläger erwarb im Oktober 1971 ein Grundstück in G., auf dem ein 1922/23 errichtetes Gebäude mit drei Wohnungen stand, die damals vermietet waren. Er beabsichtigte den Abbruch dieses Gebäudes und die Errichtung von vierundzwanzig Eigentumswohnungen. Im September 1972 beantragte der Kläger, den Abbruch des Gebäudes zu genehmigen.

Der Beklagte genehmigte durch Bescheid vom 4. April 1973 den Gebäudeabbruch aufgrund von Art. 6 § 1 Abs. 1 des Mietrechtsverbesserungsgesetzes -- MRVerbG -- vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) ZwEV -- vom 22. Februar 1972 (GVBl. NW S. 29) mit der Auflage, als Abstandssumme einen Betrag von 150 DM je abzubrechenden qm Wohnfläche, insgesamt 56 590, 50 DM zur Förderung des sozialen Wohnungsbaues zu entrichten.

Der Kläger brach das Gebäude im April 1973 ab.

Nach erfolglosem Widerspruch erhob der Kläger Klage. Er beantragte, die die Zahlung der genannten Abstandssumme betreffende Auflage im Genehmigungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides aufzuheben.

Entsprechend diesem Antrag entschied das Verwaltungsgericht mit der Begründung, die Zahlungsauflage sei ermessensfehlerhaft; die abgebrochenen Wohnungen hätten erhebliche Mängel aufgewiesen; angemessen gewesen sei ein bei 100 DM je qm liegender Betrag; zu Unrecht sei auch der wirtschaftliche Vorteil des Klägers eingesetzt worden; der Kläger habe keinen unverhältnismäßigen Nutzen erzielt.

Auf die Berufung des Beklagten wies das Berufungsgericht die Klage ab. Die Revision des Klägers blieb erfolglos.

Die Anfechtungsklage gegen die der Abbruchsgenehmigung beigefügte Zahlungsauflage bleibt im Ergebnis erfolglos.

Zwar lassen sich Genehmigung und Auflage gegebenenfalls trotz der Verbindung in einem einzigen Verwaltungsakt gegenständlich trennen. Der angefochtene Verwaltungsakt wird dann aufgehoben (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit er -- d.h. in welchem Teil er -- rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Der Möglichkeit der Teilaufhebung entspricht die Möglichkeit einer Teilanfechtung dieses Verwaltungsaktes. Mit einer solchen isolierten Anfechtungsklage kann aber wegen des engen Zusammenhangs der Zahlungsauflage mit der dem Kläger hier erteilten Abbruchsgenehmigung, die aus der Sicht der tätig gewordenen Behörde auf einer einheitlichen Ermessensentscheidung beruhen, nur geltend gemacht werden, es habe entweder überhaupt an einer Rechtsgrundlage für die Zulassungsauflage gefehlt, weil das Vorhaben nicht genehmigungsbedürftig gewesen sei, oder der Kläger habe das Recht auf Erteilung einer auflagenfreien Genehmigung gehabt. Soweit der Kläger dagegen geltend macht, die Festsetzung der "Abstandszahlung im Wege einer der Genehmigung beigefügten Auflage sei wegen eines Ermessensfehlers des Beklagten rechtswidrig, konnte er den begehrten Rechtsschutz nur mit einer auf Neubescheidung des Genehmigungsantrages gerichteten Verpflichtungsklage (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO) erreichen.

Der untrennbare Zusammenhang zwischen den Gründen, die zur Entscheidung über den Genehmigungsantrag geführt haben, und den Gründen, aus denen die Genehmigung mit der Forderung verbunden worden ist, einen Beitrag zu den für den sozialen Wohnungsbau bestimmten öffentlichen Mitteln zu leisten, macht eine Überprüfung der Gesamtentscheidung (Genehmigung und Auflage) erforderlich, die durch die selbständige Anfechtung allein der Auflage nicht ermöglicht wird.

In der Literatur wird die Frage nicht einheitlich beantwortet, ob eine Auflage, die einem in Ausübung von Ermessen ergangenen begünstigenden Verwaltungsakt beigefügt wird, auch mit der Begründung isoliert angefochten und aufgehoben werden kann, sie sei wegen eines Ermessensfehlers rechtswidrig (vgl. einerseits bejahend Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. § 49 II c, andererseits verneinend Meyer/Borgs, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 36 RdNr. 30, beide m. w. Hinweisen). Das Bundesverwaltungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung von dem Grundsatz einer isolierten Anfechtbarkeit und Aufhebbarkeit solcher Auflagen aus (vgl. BVerwGE 36, 145 [154] m. w. Hinweisen), hält aber eine Differenzierung für erforderlich, zu der im Urteil vom 8. Februar 1974 -- BVerwG 4 C 73. 72 -- (DÖV 1974, 380 [381]) folgendes dargelegt wird: Die Teilaufhebung eines aus einer Genehmigung und einer ihr beigefügten Auflage bestehenden Verwaltungsaktes ist nur zulässig, wenn nach der Teilaufhebung der Verwaltungsakt ohne inhaltliche Änderung bestehen bleibt und nach dem von der Verwaltungsbehörde hergestellten Zusammenhang zwischen den Teilentscheidungen sinvollerweise bestehen bleiben kann; steht die Nebenbestimmung mit dem Gesamtinhalt des Verwaltungsaktes in einem untrennbaren Zusammenhang, so scheidet die selbständige Anfechtung und Aufhebung der Nebenbestimmung aus.

Dem schließt sich der erkennende Senat an. Er hält im vorliegenden Fall die Ermessensentscheidung, die zur Erteilung der Abbruchsgenehmigung in Verbindung mit einer Zahlungsauflage geführt hat, aus den folgenden Gründen für unaufteilbar: Der Beklagte hat bei der Prüfung des Genehmigungsantrages des Klägers die Frage verneint, ob ein vorrangiges öffentliches Interesse für das Abbruchsvorhaben des Klägers spricht. Er hat bei Ausübung seines Ermessens das öffentliche Interesse an der einstweiligen Erhaltung des Wohngebäudes und das private Interesse des Klägers an der Durchführung seines Vorhabens gegeneinander abgewogen; er hat ihm nur deshalb die Abbruchsgenehmigung erteilt, weil er den im Wege der Auflage als "Abstandssumme" geforderten Beitrag zu den für den sozialen Wohnungsbau bestimmten Mitteln für geeignet hielt, das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Wohngebäudes mit dem privaten Interesse des Klägers an seinem Abbruchsvorhaben in Einklang zu bringen. Nur unter dieser Voraussetzung hat er dem Abbruchsvorhaben zugestimmt; das ergibt sich aus der Begründung des Widerspruchsbescheides. Nicht nur dem Grunde nach, sondern auch bei der Bemessung der vom Kläger geforderten "Abstandssumme" war ein Sinnzusammenhang zwischen der Genehmigung und der beigefügten Auflage hergestellt worden mit der Folge, daß die von dem Beklagten getroffene Ermessensentscheidung eine Einheit bildet und nur einheitlich im Rahmen des § 114 VwGO überprüft werden kann. Deshalb muß eine isolierte Anfechtungsklage gegen die Zahlungsauflage scheitern, soweit mit ihr geltend gemacht wird, die Bemessung und Festsetzung der "Abstandssumme" beruhten auf einem Ermessensfehler. Nur mit dem Begehren, den Beklagten zu verpflichten, den Genehmigungsantrag des Klägers erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO), könnte eine solche Prüfung erreicht werden.

Da der erkennende Senat mit dieser verfahrensrechtlichen Würdigung der Streitsache von der Entscheidung beider Vorinstanzen abweicht und der Kläger nicht in der Lage war, sich auf die nach vorstehenden Ausführungen sachgerechte Gestaltung seiner Anträge einzustellen, wird von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, sein Klagebegehren dieser rechtlichen Würdigung entsprechend zu deuten (§ 88 VwGO) und es dahin zu bestimmen, daß er zumindest hilfsweise eine Überprüfung der Gesamtentscheidung des Beklagten mit dem Ziel eines Bescheidungsurteils (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO) erreichen wollte.

Das Berufungsgericht hat die Klage auch bei dieser erweiternden Deutung des Klagebegehrens ohne Verletzung von Bundesrecht für unbegründet erklärt.

Das Abbruchsvorhaben des Klägers war genehmigungsbedürftig.

Rechtsgrundlage für das Genehmigungserfordernis war § 1 der Landesverordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum -- ZwEV -- vom 22. Februar 1972 (GVBl. NW S. 29), die auf Grund von Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 des Mietrechtsverbesserungsgesetzes -- MRVerbG -- vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) erlassen worden und u.a. für die Gemeinden des Ennepe-Ruhr-Kreises für anwendbar erklärt worden ist. Nach der letztgenannten Vorschrift wurden die Landesregierungen ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Verordnung vorzuschreiben, daß Wohnraum nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle anders als Wohnzwecken zugeführt werden darf. Die Verordnung vom 22. Februar 1972 knüpft in tatbestandlicher Hinsicht an die bundesrechtliche Ermächtigung an, die revisibel ist (vgl. BVerwGE 54, 54). Die Ermächtigungsvorschrift, auf der die Verordnung vom 22. Februar 1972 beruht, sieht -- wie im genannten Urteil BVerwG E 54, 54 im Anschluß an die Entscheidung BVerwGE 38, 348 dargelegt worden ist -- ein generelles Zweckentfremdungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt vor und meint einen weiten Begriff der "Zweckentfremdung"; auch durch die Beseitigung von Wohnraum, insbesondere durch den Abbruch von Wohngebäuden, werden die betroffenen Wohnungen ihrem bisherigen Zweck entzogen. Der erkennende Senat vermag der Ansicht von Binz (NJW 1977, 2239 f.) nicht zu folgen, aus historischen, sprachlichen und denkgesetzlichen Gründen sei eine einengende Bestimmung des Begriffs der Zweckentfremdung geboten.

Das Gebäude, das der Kläger abreißen wollte, enthielt drei Wohnungen. Die Beseitigung solcher Gebäude belastet den Wohnungsmarkt auch dann, wenn der Eigentümer die Absicht hat, neue Wohnungen mit mehr Wohnfläche zu errichten. Erfahrungsgemäß liegen die Mieten von Neubauwohnungen, die nicht öffentlich gefördert sind, wesentlich über den Mieten von Altbauräumen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts befand sich das Gebäude in einem relativ guten Zustand, auch wenn die Wohnungen im Hause nicht in jeder Hinsicht den heutigen Wohnbedürfnissen entsprachen.

Da der Abbruch genehmigungspflichtig war, fand die der Abbruchsgenehmigung beigefügte Zahlungsauflage ihre Rechtsgrundlage in Art. 6 § 1 Abs. 2 MRVerbG und den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen. Nach diesen Vorschriften darf die landesrechtlich vorgesehene Genehmigung einer Zweckentfremdung mit Nebenbestimmungen, insbesondere auch mit Auflagen, erteilt werden. Liegt eine Genehmigung im pflichtgemäßem Ermessen der Behörde, so ergibt sich die Zulässigkeit von Nebenbestimmungen, insbesondere von Auflagen, schon aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Verwaltungsrechts. Auflagen dürfen allerdings nicht im Widerspruch zum Zweck des Verwaltungsakts stehen, dem sie beigefügt sind; so liegt es hier nicht. Wird im Wege der Auflage, die einer Abbruchsgenehmigung beigefügt wird, die Zahlung einer "Abstandssumme" gefordert, die für Zwecke des sozialen Wohnungsbaues verwertet werden soll, so steht dies grundsätzlich im Einklang mit dem Zweck der hier anzuwendenden Vorschriften. Der Fortfall von Altbauraum wird dann ausgeglichen durch die Förderung preisgünstigen Neubauraums, der für die breiten Kreise der Bevölkerung zur Verfügung steht.

Nach den vorliegenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hatte der Kläger keinen Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Abbruchsgenehmigung ohne Beifügung einer ihn belastenden Zahlungsauflage.

Art. 6 § 1 MRVerbG sieht, wie schon in der Entscheidung BVerwGE 38, 348 dargelegt worden ist, ein durch Landesverordnung einzufügendes grundsätzliches Verbot des Abbruchs von Wohnraum vor, der noch für den Wohnungsmarkt zur Verfügung steht, und verbindet dieses generelle Verbot mit einem Erlaubnisvorbehalt (vgl. BVerfGE 38, 348 [367]). Die Erteilung der Genehmigung liegt, wie in BVerwGE 54, 54 näher dargelegt worden ist, grundsätzlich im Ermessen der zuständigen Behörde. Darf sie die Genehmigung versagen, so darf sie sie grundsätzlich auch in Verbindung mit einer Auflage erteilen. In bestimmten Fällen kann allerdings das Ermessen der zuständigen Behörde derart eingeschränkt sein, daß nur die Erteilung einer auflagenfreien Genehmigung in Betracht kommt; auch das ist in BVerwGE 54, 54 näher dargelegt worden. Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor.

Der Kläger hat nicht schon allein deshalb ein Recht auf eine auflagenfreie Genehmigung, weil er auf dem geräumten Grundstück neue Wohnungen errichten wollte und inzwischen errichtet hat. Dazu wurde schon dargelegt, daß solche Neubauwohnungen nach der Lebenserfahrung nicht ohne weiteres für die breiten Kreise der Bevölkerung zur Verfügung stehen. Es fehlt an einem allgemeinen Erfahrungssatz, aus dem sich ergeben könnte, daß der Wohnungsnotstand im Gebiet des Ennepe-Ruhr-Kreises durch die Errichtung von finanzierten Neubauwohnungen gemildert werden könnte. Auch dem Oberbundesanwalt ist nicht darin zu folgen, daß die Errichtung freifinanzierter Neubauwohnungen einen "Sickereffekt" in dem Sinne habe, daß seitens der neuen Bewerber dieser Wohnungen der Wohnungsnotstand vermindert wird. Es gibt keinen allgemeinen Erfahrungssatz, der besagt, daß diejenigen Wohnungssuchenden, die freifinanzierten Neubauraum beziehen, im Notstandsgebiet Wohnraum aufgeben, der für die breiten Schichten der Bevölkerung zur Verfügung steht.

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird durch die Forderung der Abstandssumme nicht verletzt. Wird dieser Betrag auf die Erwerber der neugeschaffenen Wohnungen umgelegt, so ist ihre Mehrbelastung nicht unzumutbar. Es liegt auch nichts dafür vor, daß der Kläger selbst durch die Forderung der Abstandssumme unzumutbar belastet wird. Seine Behauptung, er habe durch das Vorhaben keinen Gewinn erzielt, ist schon deshalb unerheblich, weil er das Grundstück zum Zweck der Neubebauung erworben und damit auf eigenes Risiko gehandelt hat. Der Umstand, daß er das Grundstück erworben hat, bevor das Mietrechtsverbesserungsgesetz in Kraft getreten war, ist ebenfalls unerheblich.

Da die Erteilung der Abbruchsgenehmigung im Ermessen der zuständigen Behörde lag, durfte sie auch diese Abbruchsgenehmigung grundsätzlich mit einer Auflage verbinden.

Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung auf der Grundlage von Richtlinien getroffen, die der Innenminister des Landes in einem Runderlaß vom 24. März 1972 (MBl. NW. S. 858) für die Anwendung von Art. 6 § 1 MRVerbG in Verbindung mit der Landesverordnung vom 22. Februar 1972 bekanntgegeben hat. Solche Richtlinien haben den Zweck, eine möglichst einheitliche Ermessensausübung der zuständigen Behörden zu sichern. Sie dienen damit der Gleichbehandlung aller Antragsteller, ohne den im Einzelfall zu treffenden Entscheidungen vorzugreifen.

Durch diese Ermessensrichtlinie wird Bundesrecht nicht verletzt. Die Richtlinien gehen rechtlich zutreffend davon aus, daß das Zweckentfremdungsverbot mit Genehmigungsvorbehalt in den Gebieten, in denen es durch die genannte Verordnung eingeführt ist, auch den Abbruch von Wohnraum erfaßt (3. 2). Die Genehmigung kann erteilt werden, wenn die Zweckentfremdung (mit Einschluß des Abbruchs von Wohnraum) einem vorrangigen öffentlichen Interesse oder einem überwiegenden berechtigten Interesse des Antragstellers dient (4. 1). Unter anderem kann die Genehmigung dann erteilt werden, wenn Wohnraum abgebrochen werden soll, um auf dem Grundstück neuen Wohnraum mit einer wesentlich größeren Gesamtwohnfläche zu errichten (4. 33); in diesem Fall -- und in anderen vergleichbaren Fällen -- soll die Genehmigung grundsätzlich mit der Auflage verbunden werden, eine Abstandssumme zur Förderung des sozialen Wohnungsbaus zu zahlen, die nach dem Wert des abgebrochenen Wohnraums und dem Vorteil für den Antragsteller zu bemessen ist und zwischen 50 DM und 200 DM je qm Wohnfläche liegen soll (4. 5). -- Im Berufungsurteil ist fehlerfrei dargelegt, daß die Richtlinien seitens des Beklagten ohne Rechtsverletzung angewendet worden sind. Die gegenüber den dazu getroffenen Feststellungen des Berufungsgerichts erhobenen Revisionsrügen greifen nicht durch.

Für den Abbruch und für das Neubauvorhaben bestand nach Auffassung des Beklagten kein vorrangiges öffentliches Interesse. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts beruht diese Würdigung des Vorhabens des Klägers nicht auf einem Ermessensfehler. Welche öffentlichen Interessen vorrangig sind im Sinne von Nr. 4. 1 des genannten Runderlasses, hat die zuständige Behörde im Rahmen ihres Ermessens zu würdigen. Es liegt nichts dafür vor, daß der Beklagte von falschen Voraussetzungen ausgegangen ist, als er Nr. 4. 1 des genannten Runderlasses für unanwendbar erklärte und damit ein vorrangiges öffentliches Interesse am Abbruch verneinte.

Der Umstand, daß anstelle des abzubrechenden Gebäudes vierundzwanzig Eigentumswohnungen errichtet werden sollten, zwang den Be klagten nicht, von der Forderung einer Abstandszahlung abzusehen (vgl. Nrn. 4. 33 und 4. 5 des genannten Runderlasses) oder sie in geringerer Höhe festzusetzen.

Soweit bei der Bemessung der Abstandssumme an den "Wohnwert" des abzubrechenden Wohnraums angeknüpft worden ist, handelt es sich um ein Kriterium, gegen das Bedenken nicht zu erheben sind. Bei der Bestimmung des Wohnwertes handelt es sich nicht um die Anwendung eines Rechtsbegriffs, vielmehr um eine konkretisierende Ermessensbetätigung, der nur entgegengehalten werden könnte, gleiche Fälle würden ungleich behandelt. Revisionsrügen, aus denen sich dies ergeben könnte, liegen nicht vor. Nur wenn seitens des Klägers auf den Wohnwert erheblich beeinträchtigende besondere Mängel des abzubrechenden Gebäudes hingewiesen worden wäre, könnte dem Berufungsgericht vorgeworfen werden, es habe seine Aufklärungspflicht verletzt. So liegt es hier aber nicht.

Es war auch nicht fehlerhaft, bei der Bemessung der Abstandssumme den zu erwartenden "Vorteil des Antragstellers" in die Ermessenserwägungen einzubeziehen; nach den Feststellungen des Berufungsgerichts war dieser Gesichtspunkt bei der Festsetzung der Abstandszahlung von geringerer Bedeutung. Dadurch sollte kein künftiger Gewinn abgeschöpft, sondern dem Übermaßverbot Rechnung getragen werden. Welche konkreten Vorteile sich für den Kläger nach Abschluß des Vorhabens ergeben haben, ist nicht entscheiden. Nach der Lebenserfahrung werden derartige Vorhaben nur eingeleitet, wenn mit einem finanziellen Vorteil gerechnet wird. Dieser Vorteil kann bei der Entscheidung über die Genehmigung in der Regel nur nach Art und Umfang des Vorhabens geschätzt werden.