Die Beklagten der beiden Ausgangsverfahren haben begünstigende Verwaltungsakte nach Ablauf von mehr als einem Jahr seit ihrem Erlaß wegen unrichtiger Rechtsanwendung auf den zutreffend festgestellten Sachverhalt teilweise zurückgenommen. Die Beteiligten der Ausgangsverfahren streiten darüber, ob die jeweils beklagte Partei durch § 48 Abs. 4 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) -- VwVfG -- bzw. durch den inhaltsgleichen Art. 48 Abs. 4 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 23. Dezember 1976 (GVBl. S. 544) -- BayVwVfG -- an der Rücknahme der streitbefangenen Begünstigung rechtlich gehindert war.

Der 2. Senat und der 6. Senat möchte diese Frage verneinen und die klageabweisenden Berufungsurteile bestätigen; sie sind der Meinung, die angeführten Fristvorschriften erfaßten nicht die Fälle, in denen die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts auf der unzureichenden Erfassung oder unrichtigen Würdigung des der Behörde bei Erlaß des Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalts beruhe. Sie sehen sich an der beabsichtigten Entscheidung wegen der in den Urteilen des 8. Senats vom 25. Juni 1982 -- BVerwG 8 C 122. 81 -- (BVerwGE 66, 61) und vom 27. Januar 1984 -- BVerwG 8 C 164. 81 -- (Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 27) vertretenen entgegengesetzten Rechtsauffassung gehindert. Nach Ansicht des 8. Senats erfaßt § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG auch die Fälle, in denen die Behörde beim Erlaß eines rechtswidrigen Verwaltungsakts den ihr vollständig bekannten Sachverhalt unrichtig gewürdigt oder den Inhalt des anzuwendenden Rechts verkannt hat, und beginnt in diesen Fällen die einjährige Ausschlußfrist für die Rücknahme des Verwaltungsakts mit dem Erlaß dieses Verwaltungsakts.

Der 2. Senat und der 6. Senat haben deshalb dem Großen Senat die Rechtsfrage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG bzw. Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG auch den Fall erfaßt, daß die Behörde nachträglich erkennt, den beim Erlaß eines begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt zu haben und deswegen unrichtig entschieden zu haben.

1. Die wörtlich übereinstimmenden, einheitlich auszulegenden Vorschriften des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG und des Art. 48 Abs. 4 Satz 1 BayVwVfG erfassen nach Ansicht des Großen Senats nicht nur Fälle, in denen die Rücknehmbarkeit eines begünstigenden Verwaltungsakts darauf beruht, daß der Behörde bei Erlaß dieses Verwaltungsakts nicht alle entscheidungserheblichen Tatsachen bekannt waren. Sie regeln vielmehr auch die Fälle, in denen die Behörde bei voller Kenntnis des entscheidungserheblichen Sachverhalts unrichtig entschieden hat, und finden somit auch Anwendung, wenn die Behörde nachträglich erkennt, daß sie den beim Erlaß eines begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt hat.

Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG und des Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayVwVfG -- im folgenden nur nach dem Bundesgesetz zitiert -- kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden; ein begünstigender Verwaltungsakt darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden (Abs. 1 Satz 2). Absatz 4 Satz 1 der genannten Vorschriften läßt die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts vorbehaltlich der in Satz 2 normierten Ausnahmen nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zu, in dem die zuständige Behörde Kenntnis von Tatsachen erhalten hat, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen. Hierzu gehört in erster Linie die Kenntnis von der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts; denn diese Rechtswidrigkeit ist nach § 48 Abs. 1 VwVfG die notwendige Voraussetzung für die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts. Eine solche Rechtswidrigkeit beruht stets auf einem konkreten, für den Inhalt dieses Verwaltungsakts ursächlichen Rechtsanwendungsfehler. Dieser besteht darin, daß die Behörde entweder den entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht, nicht vollständig oder in sonstiger Weise verfälscht ihrer Entscheidung zugrunde gelegt oder den von ihr zutreffend ermittelten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt hat. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG erfaßt damit jeden Rechtsanwendungsfehler, also auch den letztgenannten Fall, in dem die Behörde bei voller Kenntnis des entscheidungserheblichen Sachverhalts unrichtig entschieden hat.

Diese Auslegung ergibt sich aus dem Wortlaut. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG beschränkt sich nämlich nicht darauf, das Erhalten der Kenntnis von Tatsachen zu verlangen, welche die Rechtswidrigkeit des begünstigenden Verwaltungsakts ergeben; bei einer solchen Formulierung hätte es vielleicht naheliegen mögen, die Vorschrift nur auf Fälle anzuwenden, in denen der Behörde bei Erlaß des Verwaltungsakts nicht alle entscheidungserheblichen Tatsachen bekannt waren. Vielmehr muß nach § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG die Behörde Kenntnis von Tatsachen erhalten, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen. Zur Rechtfertigung der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts gehört aber -- neben weiteren Voraussetzungen, die z.B. in § 48 Abs. 2 VwVfG umschrieben sind -- die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, der zurückgenommen werden soll; hinsichtlich der Voraussetzungen der Rechtswidrigkeit läßt § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG jeden Grund genügen, differenziert also nicht danach, ob der Verwaltungsakt wegen eines "Tatsachenirrtums oder eines "Rechtsirrtums rechtswidrig ist.

Die Regelung des § 48 Abs. 4 Satz 2 VwVfG bestätigt die Auffassung, daß § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG nicht nur die Fälle von "Tatsachenirrtum, sondern auch Fälle der unrichtigen Rechtsanwendung bei einem umfassend bekannten Sachverhalt erfaßt. Wenn die Behörde infolge Drohung oder Bestechung unrichtig entschieden hat, wird sie in aller Regel trotz zutreffender Erkenntnis der Rechtslage infolge der Einwirkung des Betroffenen den ihr vollständig bekannten Sachverhalt unvollständig berücksichtigt oder unzutreffend gewürdigt haben; nimmt § 48 Abs. 4 Satz 2 VwVfG solche Fälle von der Regelung des Satzes 1 aus, so folgt daraus, daß nicht schon diese Rechtsanwendungsfehler für sich allein die Fristenregelung unanwendbar machen.

Auch aus Sinn und Zweck des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG ergibt sich, daß die Fristgebundenheit der Rücknahme nicht von der Art des Rechtsanwendungsfehlers abhängt, der zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts geführt hat. Die Vorschrift unterwirft die zuständige Behörde einer Jahresfrist, weil der Behörde die Notwendigkeit einer Entscheidung über die Rücknahme bewußt und diese Entscheidung infolge vollständiger Kenntnis des hierfür erheblichen Sachverhalts auch möglich geworden ist. Da die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts aufgrund des § 48 Abs. 2 VwVfG ganz oder teilweise ausgeschlossen sein kann und die Behörde auch nach dem in Absatz 1 eingeräumten Ermessen von der Rücknahme absehen kann, dient die Jahresfrist der im Interesse der Rechtssicherheit nötigen Klarstellung, ob ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt zurückgenommen oder ob und von welchem Zeitpunkt an der jeweilige Einzelfall durch Nichtrücknachnahme des Verwaltungsakts endgültig abgeschlossen ist: Die Behörde soll in angemessener Frist -- längstens bis zum Ablauf eines Jahres seit Erlangung der hierfür erforderlichen Kenntnis -- entscheiden, ob und inwieweit der begünstigende Verwaltungs akt nach Maßgabe der die Rücknahme näher regelnden Vorschriften zurückgenommen werden oder bestehen bleiben soll.

Die Fristvorschrift erlaubt nicht die Annahme, die Fristgebundenheit der Rücknahme hänge von der Art des die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründenden Rechtsanwendungsfehlers ab, so daß ein und dieselbe rechtswidrige Begünstigung je nach dem ihr zugrundeliegenden Rechtsanwendungsfehler im einen Fall nur unter Wahrung der einjährigen Entscheidungsfrist, im anderen Falle ohne Bindung an diese Frist durch Rücknahme beseitigt werden könnte. Eine solche unterschiedliche Behandlung von Sachverhalten, die gleichermaßen überprüfungsbedürftig und nach denselben Rechtsvorschriften sachlich zu überprüfen sind, leuchtet nicht ein.

Das unbefristete Offenhalten einer Entscheidung über die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts mag zwar zur Gewährleistung gesetzmäßiger Verwaltungsentscheidungen gerechtfertigt sein, solange der Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts und damit die Notwendigkeit, über die Rücknahme dieses Verwaltungsakts entscheiden zu müssen, nicht bewußt geworden und solange ihr mangels Kenntnis des für die Rücknahme entscheidungserheblichen Sachverhalts eine Entscheidung über die Rücknahme noch nicht möglich ist. Ein weitergehendes unbefristetes Offenhalten der notwendigen Entscheidung über die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts entspricht jedoch nicht der erkennbaren Zielsetzung des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG, im Interesse der Rechtssicherheit verläßlich klarzustellen, wann der zur Entscheidung anstehende Rücknahmefall seine abschließende Erledigung gefunden hat.

Von Bedeutung ist für den Großen Senat weiter, daß sich die verschiedenen Arten von Rechtsanwendungsfehlern häufig nicht oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten gegeneinander abgrenzen lassen. So überdeckt sich die unvollständige oder unrichtige Feststellung oft mit der unvollständigen oder unrichtigen Würdigung des entscheidungsrheblichen Sachverhalts -- beispielsweise dann, wenn die Behörde die vollständige Feststellung des Sachverhalts unterlassen hat, weil sie infolge einer unzutreffenden Rechtsansicht den Sachverhalt für vollständig aufgeklärt gehalten hat. Beide Arten von Rechtanwendungsfehlern können überdies nebeneinander auftreten (vgl. BayVGH, Urteil vom 20. Mai 1983 -- Nr. 23 B 81 A -- in DVBl. 1983, 946 = DÖV 1984, 216). Schließlich ist oft -- insbesondere in Fällen, in denen die Behörde aufgrund unbestimmter Rechtsbegriffe eine wertende Entscheidung zu treffen oder nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat -- nur schwer abgrenzbar, ob die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts auf der unzutreffenden Feststellung oder auf der unzureichenden Berücksichtigung oder unrichtigen Würdigung des entscheidungserheblichen Sachverhalts beruht. Es würde wenig einleuchten, wenn in solchen und weiteren denkbaren Fällen das nur mühevoll gewonnene und nicht selten zweifelhafte Abgrenzungsergebnis mit der weitreichenden Folge entweder einer Fristbindung oder einer Freistellung von jeder Frist verknüpft werden müßte.

Die Gesetzesmaterialien bestätigen diese Auslegung. Sie bieten entgegen einer verbreiteten Auffassung keine Grundlage für die Annahme, § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG habe nicht auch die Fälle erfassen sollen, in denen die Behörde den beim Erlaß eines begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt und deswegen rechtswidrig entschieden hat. Die amtliche Begründung zu § 48 VwVfG (= § 44 des Entwurfs) schließt die hier in Rede stehenden Fälle ausdrücklich in die Gründe ein, die die Rechtswidrigkeit und damit die Rücknehmbarkeit von Verwaltungsakten begründen (BT-Drs. 7/910, S. 68 li. Sp. Abs. 2), und will die Behörde unabhängig von dem jeweiligen Rücknahmegrund an die einjährige Entscheidungsfrist binden: "Die Behörde kann und muß sich künftig innerhalb eines Jahres von der Kenntnis der die Rücknahme rechtfertigenden Tatsachen an entscheiden, ob sie von ihrem Rücknahmerecht Gebrauch machen will (BT-Drs. 7/910, S. 71; ebenso schon der vorgängige Entwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, BT-Drs. VI/1173, S. 57). Soweit die amtliche Begründung alsdann darauf hinweist, daß die Behörde "von Tatsachen Kenntnis erhalten müsse und die Fristvorschrift nur die Fälle erfasse, "in denen die Behörde durch tatsächliche Ereignisse auf die Rechtswidrigkeit eines konkreten Verwaltungsakts hingewiesen wird (BT.Drs. 7/910, S. 71), dient dies -- wie die dort genannten Beispiele zeigen -- lediglich der Klarstellung, daß allgemeine Hinweise ohne konkreten Fallbezug -- wie z.B. das Bekanntwerden höchstrichterlicher Entscheidungen, die Erkenntnis der Rechtswidrigkeit einer betimmten Verwaltungspraxis oder einer bestimmten Parallelentscheidung -- die Rücknahmefrist nicht in Lauf setzen.

2. Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG beginnt zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat und ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind.

a) Die Frist zur Entscheidung über die Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts beginnt nach der angeführten Vorschrift mit dem Zeitpunkt, in dem die Behörde Kenntnis von Tatsachen erhält, welche die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen. Hierzu gehört zunächst die Kenntnis davon, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, und damit die Kenntnis derjenigen Tatsachen, aus denen sich die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts ihrerseits ergibt. Das sind Tatsachen, die den im Einzelfall unterlaufenen Rechtsanwendungsfehler und die Kausalität dieses Fehlers für den Inhalt des Verwaltungsakts ausmachen: Es sind mit anderen Worten die konkreten Entscheidungsfehler -- in denen Vorlagefällen: Die unzutreffende Fristberechnung (BVerwG 6 C 142. 82) und die unzutreffende Anrechnung von Vordienstzeiten (BVerwG 2 C 101. 81) --, die im Einzelfall den Verwaltungsakt als "rechtswidrig im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG qualifizieren.

Die Kenntnis davon, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, setzt für sich allein die Rücknahmefrist nicht in Lauf. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG verlangt vielmehr, daß der Behörde sämtliche für die Rücknahmeentscheidung erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Schon der Wortlaut fordert die Kenntnis von Tatsachen, die die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts "rechtfertigen, und stellt damit klar, daß die Erkenntnis der Rechtswidrigkeit für sich allein den Fristlauf nicht auszulösen vermag, sondern hierzu die vollständige Kenntnis des für die Entscheidung über die Rücknahme des Verwaltungsakts erheblichen Sachverhalts nötig ist. Hierzu gehören auch alle Tatsachen, die im Falle des § 48 Abs. 2 VwVfG ein Vertrauen des Begünstigten in den Bestand des Verwaltungsakts entweder nicht rechtfertigen oder ein bestehendes Vertrauen als nicht schutzwürdig erscheinen lassen, sowie die für die Ermessensausübung wesentlichen Umstände. Die Frist beginnt demgemäß zu laufen, wenn die Behörde ohne weitere Sachaufklärung objektiv in der Lage ist, unter sachgerechter Ausübung ihres Ermessens über die Rücknahme des Verwaltungsakts zu entscheiden. Das entspricht dem Zweck der Jahresfrist als einer Entscheidungsfrist, die sinnvollerweise erst anlaufen kann, wenn der zuständigen Behörde alle für die Rücknahmeentscheidung bedeutsamen Tatsachen bekannt sind.

Wollte man dagegen die Erkenntnis der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts für den Fristbeginn ausreichen lassen, so könnte der drohende Fristablauf die Behörde zu einer Entscheidung über die Rücknahme zwingen, obwohl ihr diese mangels vollständiger Kenntnis des insofern erheblichen Sachverhalts noch nicht möglich wäre. Damit würde die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG zu einer Bearbeitungsfrist für die Behörde, was dem Wortlaut der Vorschrift widerspricht und von ihrem Sinn und Zweck nicht getragen wird. Es hängt nämlich häufig keineswegs allein vom Willen und von der Aktivität der Behörde ab, daß die Sache bis zum Ablauf eines Jahres seit Kenntnis der Rechtswidrigkeit auch tatsächlich entscheidungsreif ist; die Herbeiführung der Entscheidungsreife kann sich aus unterschiedlichen Gründen durchaus länger hinziehen. So kann etwa eine nach den Umständen des Falles gebotene weitere Sachaufklärung -- z.B. die Vernehmung von Zeugen oder die Einholung von Sachverständigengutachten -- auf Schwierigkeiten stoßen oder ein erforderlicher Schriftwechsel mit dem Betroffenen auch ohne Saumseligkeit der Behörde längere Zeit in Anspruch nehmen. Derartige Unsicherheiten sind mit dem Wesen der Jahresfrist als einer Entscheidungsfrist nicht vereinbar. Die Frist soll gewährleisten, daß die Behörde die infolge der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nötige Entscheidung darüber, ob der Verwaltungsakt zurückgenommen wird oder bestehen bleibt, binnen Jahresfrist trifft, und dadurch sicherstellt, daß mit Ablauf dieser Frist der Rücknahmefall rechtmäßig abgeschlossen ist und dementsprechend ein nach Maßgabe der Rücknahmevorschriften gesetzmäßiger Zustand besteht. Diese Funktion könnte die Jahresfrist nur unvollkommen erfüllen, wenn schon die Erkenntnis der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts für sich allein fristauslösend und die Behörde deshalb unter Umständen schon vor Eintritt der Entscheidungsreife gezwungen wäre, ent weder den Verwaltungsakt zurückzunehmen oder die Frist verstreichen zu lassen, obwohl sich später herausstellen könnte, daß die getroffene Entscheidung über die Rücknahme rechtswidrig war.

Das bedeutet freiwillig nicht, daß der Zeitpunkt des Eintritts der Entscheidungsreife nicht mit dem Zeitpunkt zusammenfallen könnte, in dem die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkennt. Vielfach wird nämlich der jeweilige Einzelfall zu diesem Zeitpunkt in jeder Hinsicht entscheidungsreif und eine weitere Sachaufklärung -- in welcher Richtung und mit welchem Ergebnis auch immer -- überflüssig sein, weil angesichts des infolge der Aufdeckung des Entscheidungsfehlers feststehenden Sachverhalts nur eine Entscheidung rechtmäßig sein kann. Nur wenn und soweit dies bei Anlegung eines objektiven Maßstabs nicht der Fall ist, ist eine weitere Sachaufklärung -- gegebenenfalls unter Mitwirkung des Betroffenen (vgl. § 26 Abs. 2 VwVfG) und nach seiner Anhörung (§ 28 VwVfG) -- erforderlich und beginnt die Jahresfrist erst, sobald diese Sachaufklärung zur Entscheidungsreife geführt hat.

b) Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG wird in Lauf gesetzt, wenn die Behörde positive Kenntnis von den Tatsachen, die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigen, erhalten hat. Die Auffassung, zur Auslösung der Jahresfrist genüge, daß die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen aktenkundig -- aus den Akten ersichtlich -- seien, wird dem Charakter der Jahresfrist nicht gerecht, die der Behörde zur sachgerechten Entscheidung über die Rücknahme eingeräumt ist und deshalb nicht in Lauf gesetzt wird, bevor sich die Behörde der Notwendigkeit bewußt geworden ist, wegen der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts über die Rücknahme entscheiden zu müssen. Die Behörde erlangt diese positive Kenntnis, wenn der nach der innerbehördlichen Geschäftsverteilung zur Rücknahme des Verwaltungsakts berufene Amtswalter oder ein sonst innerbehördlich zur rechtlichen Überprüfung des Verwaltungsakts berufener Amtswalter die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen feststellt. Da Gegenstand dieser Feststellung zunächst der konkrete Rechtsanwendungsfehler ist, auf dem die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts beruht, kann eine fristerhebliche Feststellung erst nach Erlaß des Verwaltungsakts getroffen werden. Sie ist getroffen, sobald diese Tatsachen vollständig, uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind (Bundesfinanzhof, Beschluß vom 21. Dezember 1982 -- VII S 25/82 --, insoweit nicht veröffentlicht).

Aus dem Gesagten folgt, daß die Jahresfrist nicht schon mit dem Erlaß des Verwaltungsakts zu laufen beginnt, und zwar auch dann nicht, wenn eine bewußte oder gewollte Fehlentscheidung vorliegt, mit der dem Begünstigten ein rechtswidriger Vorteil zugewendet werden soll. Eine andere Auffassung, die die Jahresfrist grundsätzlich schon mit dem Erlaß des Verwaltungsakts beginnen läßt, würde dazu führen, daß ein Verwaltungsakt in der Regel nur innerhalb eines Jahres seit Erlaß zurückgenommen werden dürfte; dies wäre mit der Konzeption des § 48 VwVfG nicht vereinbar.