Die Klägerin ist Herstellerin, Importeurin und Exporteurin von Futtermitteln. Sie vertreibt Milchaustauschfuttermittel für Kälber, die nicht den Anforderungen des §7 Abs. 2 Futtermittelverordnung (FMV 1976) in der vom 1. Januar 1980 an geltenden Fassung bzw. jetzt des § 8 Abs. 3 der Futtermittelverordnung vom 8. April 1981 (FMV 1981) hinsichtlich eines Höchstgehaltes an Natrium und eines Mindestgehaltes an Eisen entsprechen. Einen Antrag der Klägerin, ihr im Wege der Ausnahme für den Zeitraum vom 1. Januar 1980 bis 31. Dezember 1980 zu gestatten, Milchaustauschfuttermittel in den Verkehr zu bringen, die diesen Anforderungen nicht entsprechen, lehnte der Beklagte ab und teilte darüber hinaus mit, daß er Verletzungen aus § 7 Abs. 2 FMV 1976 pflichtgemäß ahnden werde.

Mit ihrer daraufhin erhobenen Feststellungsklage machte die Klägerin geltend, die von dem Beklagten angedrohte Maßnahme verstoße gegen das Verbot des Art. 30 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag), Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen zu erlassen.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt. Die Vorschrift des §7 Abs. 2 FMV 1976 verstoße gegen höherrangiges EG-Recht. Sie widerspreche sowohl der Zusatzstoffrichtlinie Nr. 70/524/EWG als auch der Schadstoffrichtlinie Nr. 74/63/EWG, die ihrerseits eine abschließende Regelung des Gehalts an Zusatzstoffen und unerwünschten Stoffen in Futtermitteln enthielten. Infolgedessen stelle der § 7 Abs. 2 FMV 1976 eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne des Art. 30 EWG-Vertrag dar. Auf Art. 36 EWG-Vertrag könne sich der Beklagte wegen der durch die Gemeinschaftsrichtlinien nach Art. 100 EWG-Vertrag erfolgten Harmonisierung nicht berufen. Die Berufung des Beklagten führte zur Abweisung der Klage durch das Oberverwaltungsgericht.

Gegen dieses Urteil legte die Klägerin Revision ein. Im Revisionsverfahren wurde eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes zu Fragen der Auslegung bestimmter Regelungen der genannten Richtlinien des Rates der Europäischen Gemeinschaft eingeholt, die der Europäische Gerichtshof durch Urteil vorn 3. Oktober 1985 - Rs. 195/84 - entschieden hat. Die Revision der Klägerin führte zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückweisung der Berufung des beklagten Landes.

1. Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Berufungsgerichts erweist sich als begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Einmal verstößt es gegen Art. 1 des Zustimmungsgesetzes vom 27. Juli 1957 in Verbindung mit Art. 30 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-Vertrag). Zum anderen hat das Berufungsgericht zu Unrecht die Grundsätze des § 242 BGB nicht angewandt.

Das Berufungsgericht ist allerdings bei seiner Entscheidung zutreffend davon ausgegangen, daß die Klägerin nach der aufgrund des § 4 Abs. 1 Nr. 1 des Futtermittelgesetzes vom 2. Juli 1975 ergangenen Vorschrift des § 7 Abs. 2 der Futtermittelverordnung vom 16. Juni 1976 (FMV 1976) in der ab 1. Januar 1980 geltenden Fassung des Art. 1 Nr. 3 der Dritten Verordnung zur Änderung der Futtermittelverordnung vom 19. Juli 1979 bzw. nunmehr des § 8 Abs. 3 der neuen Futtermittelverordnung vom 8. April 1981 (FMV 1981) nicht berechtigt ist, die von ihr in ihrem Klageantrag bezeichneten Milchaustauschfuttermittel für Kälber im Inland in den Verkehr zu bringen. Nach diesen Vorschriften müssen Milchaustauschfuttermittel für Aufzuchtkälber mindestens 60 mg Eisen je Kilogramm Trockensubstanz und für Mastkälber mindestens 40 mg Eisen je Kilogramm Trockensubstanz enthalten. Außerdem dürfen Milchaustauschfuttermittel für Mastkälber höchstens 6000 mg Natrium je Kilogramm Trockensubstanz enthalten. Infolgedessen würden diese Regelungen im Falle ihrer Anwendbarkeit dem Begehren der Klägerin entgegenstehen.

2. Das Berufungsgericht hat jedoch verkannt, daß die vorgenannten Regelungen gegen Art. 1 Satz 1 des Zustimmungsgesetzes vom 27. Juli 1957 i.V.m. Art. 30 EWG-Vertrag verstoßen, soweit die Klägerin ihre Milchaustauschfuttermittel für Kälber aus anderen Mitgliedstaaten in das Inland einführt und im Inland in den Verkehr bringt. Nach dieser Vorschrift sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung im Grundsatz zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Es bedarf keiner näheren Darlegungen, daß den in § 8 Abs. 3 FMV 1981 bestimmten Beschränkungen die gleiche Wirkung wie mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen zukommt.

Eine Ausnahme von dem Verbot des Art. 30 EWG-Vertrag kann hier auch nicht aus Art. 36 EWG-Vertrag hergeleitet werden. Diese Vorschrift gestattet Einfuhrbeschränkungen, die u.a. aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen oder Tieren gerechtfertigt sind. Auf diese Ausnahmeregelung kann sich der Beklagte aber nicht berufen, weil der Rat der Europäischen Gemeinschaften in Anwendung des Art. 100 EWG-Vertrag durch eine Reihe von Richtlinien die Fragen des Schutzes der Gesundheit im Zusammenhang mit Zusatzstoffen und unerwünschten Stoffen erschöpfend geregelt hat. Wenn derartige Richtlinien der Gemeinschaft die Harmonisierung der zur Gewährleistung des Schutzes der Gesundheit von Menschen oder Tieren notwendigen Maßnahmen vorsehen und gemeinschaftliche Verfahren zur Kontrolle ihrer Einhaltung regeln, ist ein Rückgriff auf Art. 36 EWG-Vertrag nicht mehr möglich (vgl. Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 5. Oktober 1977 - Rs. 5/77 - in EuGHE 1977, 1555).

Der Rat der Europäischen Gemeinschaft hat im Futtermittelbereich mehrere Richtlinien erlassen, insbesondere die Richtlinien Nr. 70/524/EWG vom 23. November 1970 über Zusatzstoffe in der Tierernährung, Nr. 74/63/EWG vom 17. Dezember 1973 über die Festlegung von Höchstgehalten an unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen in Futtermitteln und Nr. 79/373/EWG vom 2. April 1979 über den Verkehr mit Mischfuttermitteln sowie Nr. 77/101/EWG vom 23. November 1976 über den Verkehr mit Einzelfuttermitteln ...

Unter bestimmten Voraussetzungen ist es den Mitgliedstaaten gestattet, einseitige Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Vertritt ein Mitgliedstaat die Auffassung, daß ein in der Richtlinie Nr. 70/524/EWG aufgeführter Zusatzstoff oder sein Höchstgehalt oder ein in der Richtlinie Nr. 74/63/EWG nicht aufgeführter unerwünschter Stoff eine Gefahr für die tierische oder menschliche Gesundheit darstellt, so darf er aufgrund des Art. 7 der Richtlinie Nr. 70/524/EWG in der Fassung der Richtlinie Nr. 73/103/EWG des Rates vom 28. April 1973 und aufgrund des Art. 5 der Richtlinie Nr. 74/63/EWG vorübergehend die erforderlichen Schutzmaßnahmen ergreifen. Er hat die Kommission hiervon unverzüglich in Kenntnis zu setzen. In Art. 6 der Richtlinie Nr. 70/524/EWG in der Fassung der Richtlinie Nr. 75/296/EWG des Rates vom 28. April 1975, Art. 6 der Richtlinie Nr. 74/63/EWG und Art. 10 der Richtlinie 79/373/EWG ist eine Anpassung der Richtlinien an die wissenschaftliche und technische Entwicklung vorgesehen. Diese Richtlinien enthalten eine umfassende Regelung für die Herstellung und das Inverkehrbringen der Mischfuttermittel einschließlich ihres Gehalts an Zusatzstoffen und unerwünschten Stoffen. Sie bestimmen zugleich in Art. 13 der Richtlinie Nr. 70/524/EWG, Art. 7 der Richtlinie Nr. 74/63/EWG und Art. 9 der Richtlinie Nr. 79/373/EWG, daß Futtermittel, welche die Bestimmungen dieser Richtlinien erfüllen, hinsichtlich des Vorhandenseins oder Fehlens von Zusatzstoffen und in bezug auf das Vorhandensein von unerwünschten Stoffen und Erzeugnissen nur den in den Richtlinien vorgesehenen Verkehrsbeschränkungen unterliegen. Nach Art. 17 der Richtlinie Nr. 70/524/EWG, Art. 12 der Richtlinie Nr. 74/63/EWG und Art. 16 der Richtlinie Nr. 79/373/EWG haben die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft zu setzen, um diesen Richtlinien nachzukommen.

Bei diesem Grad der Harmonisierung im Futtermittelbereich ist ein Rückgriff auf die Ausnahmevorschrift des Art. 36 EWG-Vertrag ausgeschlossen.

3. Auch insoweit die Klägerin die Milchaustauschfuttermittel, die sie im Inland in den Verkehr bringt, im Inland herstellt, kann sich der Beklagte zur Rechtfertigung der der Klägerin angedrohten Maßnahme nicht auf die Vorschrift des § 8 Abs. 3 FMV 1981 berufen. Denn insoweit ist die Anwendung dieser Vorschrift wegen ihrer unter Verstoß gegen Art. 1 Satz 1 des Zustimmungsgesetzes vom 27. Juli 1957 i.V.m. Art. 189 Abs. 3 EWG-Vertrag unterlassenen Anpassung an die für die Bundesrepublik Deutschland verbindlichen Richtlinien des Rates Nr. 70/524/EWG, Nr. 74/63/EWG und Nr. 79/373/EWG mit den Grundsätzen von Treu und Glauben im Sinne des § 242 BGB nicht zu vereinbaren und stellt eine unzulässige Rechtsausübung dar.

Mit der grundsätzlichen Problematik der Verbindlichkeit und der Rechtswirkungen einer Richtlinie der Gemeinschaft hat sich der Europäische Gerichtshof insbesondere in seinem Urteil vom 19. Januar 1982 - Rs. 8/81 - (NJW 1982, 499 = DVB1. 1982, 294) befaßt. Er hat in dieser Entscheidung ausgeführt, daß zwar nach Art. 189 des EWG-Vertrages (nur) Verordnungen unmittelbar gelten und unmittelbare Wirkungen erzeugen, daß hieraus aber nicht folge, daß Richtlinien niemals den Verordnungen ähnliche Wirkungen erzeugen können. Mit der auch den Richtlinien zuerkannten Verbindlichkeit wäre es unvereinbar, wenn sich betroffene Personen nicht in Fällen auf dieselben berufen könnten, in denen es der Mitgliedstaat versäumt hat, die Richtlinie gemäß dem ihm erteilten Auftrag in innerstaatliches Recht umzusetzen.

Der erkennende Senat hat sich dieser Rechtsprechung, von der auch die spätere Vorabentscheidung des EuGH vom 15. Mai 1986 - Rs. 222/84 -ebenfalls getragen ist, für den Bereich des freien Warenverkehrs auf dem Gebiet der Landwirtschaft in mehreren Entscheidungen angeschlossen. So hat er in seinem in der vorliegenden Sache ergangenen - den freien Warenverkehr mit Futtermitteln betreffenden - Vorlagebeschluß vom 24. Mai 1984 (Buchholz 418.8 Nr. 2) folgendes ausgeführt:

"In Art. 189 Abs. 1 EWG-Vertrag ist bestimmt, daß der Rat und die Kommission Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen erlassen. Während nach Art. 189 Abs. 2 EWG-Vertrag die Verordnung allgemeine Geltung hat und in allen ihren Teilen unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt und verbindlich ist, ist nach Art. 189 Abs. 3 EWG-Vertrag die Richtlinie für denjenigen Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, zwar hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, sie überläßt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und Mittel, um dieses Ziel zu erreichen. Daraus folgt, daß eine Richtlinie eines Organs der Gemeinschaft zwar für die Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet wird, verbindlich ist, daß jedoch der Inhalt der Richtlinie für die Rechtssubjekte in diesen Mitgliedstaaten kein unmittelbares geltendes Recht darstellt. Vielmehr wird durch die Richtlinie lediglich der Mitgliedstaat verpflichtet, den Inhalt der Richtlinie in nationales Recht umzusetzen.

Allerdings bedeutet dies nicht, daß den Richtlinien der Gemeinschaft jegliche Außenwirkung abzusprechen ist. Dies ist insbesondere in Fällen bedeutsam, in denen ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Umsetzung des Inhalts einer Richtlinie in nationales Recht nicht nachgekommen ist. In solchen Fällen muß es einem betroffenen Rechtssubjekt in diesem Mitgliedstaat gestattet werden, sich gegenüber dem von der Richtlinie abweichenden nationalen Recht auf die Verpflichtung des Mitgliedstaates zur Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht zu berufen. Dies wiederum wird regelmäßig dazu führen, daß es dem Mitgliedstaat verwehrt ist, eine mit der Richtlinie in Widerspruch stehende nationale Vorschrift zum Nachteil des Betroffenen anzuwenden. Denn es wäre mit dem Grundsatz von Treu und Glauben schwerlich zu vereinbaren, wenn der Mitgliedstaat das Recht eines innerstaatlichen Rechtssubjekts unter Berufung auf eine nationale Rechtsvorschrift erfolgreich leugnen könnte, obgleich er diese nationale Vorschrift nach dem für ihn verbindlichen Gemeinschaftsrecht nicht aufrechterhalten darf. Deshalb kann eine derartige nationale Vorschrift regelmäßig nicht zum Nachteil des Betroffenen angewandt werden."

Zu dem gleichen Ergebnis ist der erkennende Senat auch in seinem zwischenzeitlich ergangenen - den freien Warenverkehr mit frischem Fleisch betreffenden - Urteil vom 23. August 1984 (BVerwGE 70, 41) gelangt. Er hat dort ausgeführt, daß Richtlinien zwar nur für die Mitgliedstaaten, an die sie sich richten, unmittelbar verbindlich sind und im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten und den Rechtssubjekten in den Mitgliedstaaten kein unmittelbar geltendes Recht darstellen. Dazu bedürften sie der Umsetzung in nationale Rechtsvorschriften. Dies schließe es jedoch nicht aus, daß sich betroffene Rechtssubjekte darauf berufen könnten, der Mitgliedstaat habe es rechtswidrig unterlassen, die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen.

An dieser Rechtsauffassung hält der erkennende Senat für den Bereich des freien Warenverkehrs auf dem Gebiet der Landwirtschaft fest.

4. Damit weicht der erkennende Senat nicht von dem Urteil des Bundesfinanzhofs vom 25. April 1985 - Az. V R 123/84 - (BFHE 143, 383) ab, so daß die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Juni 1968 für eine Vorlage an den Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe nicht gegeben sind.

Der Bundesfinanzhof hat sich in dem vorgenannten Urteil mit der Frage auseinandergesetzt, ob auf dem Gebiet der Umsatzsteuer der Anwendung einer Vorschrift des nationalen Rechts eine Richtlinie eines Organs der Europäischen Gemeinschaft entgegenstehen kann. Er hat dies mit der Erwägung verneint, daß der Artikel 20 Abs. 3 GG die Anwendung der deutschen Gesetze gebietet. Dazu gehöre zwar auch das Zustimmungsgesetz vom 27. Juli 1957. Dieses Gesetz habe jedoch den Organen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für die Umsatzsteuer nicht das Hoheitsrecht zur Rechtsetzung mit unmittelbarer Geltung im Inland übertragen. Im übrigen bestehe zwischen den Beteiligten auch kein konkretes Rechtsverhältnis, kraft dessen nach Treu und Glauben erlaubt oder geboten sein könnte, einzelne Rechtsfolgen abweichend von der gesetzlichen Anordnung eintreten zu lassen.

Der erkennende Senat stimmt mit dem Bundesfinanzhof darin überein, daß nach Art. 20 Abs. 3 GG die Gerichte an Gesetz und Recht gebunden sind und demzufolge das geltende Recht anzuwenden haben. Dazu gehören im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft und den Rechtssubjekten in den Mitgliedstaaten nicht die Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft, da sich diese nur an die Mitgliedstaaten selbst richten. Es wird jedoch vom Bundesfinanzhof nicht bezweifelt, daß zum geltenden Recht auch die Grundsätze von Treu und Glauben im Sinne des § 242 BGB gehören. Diese Grundsätze sind bei der Entscheidung jedes Einzelfalles zu beachten.

Vorliegend handelt es sich um eine Streitsache aus dem Bereich des freien Warenverkehrs auf dem Gebiet der Landwirtschaft, auf dem den Organen der Europäischen Gemeinschaft das Hoheitsrecht zur Rechtsetzung mit unmittelbarer Geltung im Inland übertragen ist. Der Rechtsstreit betrifft ein zwischen dem Beklagten und der Klägerin bestehendes Rechtsverhältnis, bei dem - anders als bei dem vom Bundesfinanzhof entschiedenen Sachverhalt - Umstände vorliegen, die die Ausübung der Rechte des Beklagten aus § 8 Abs. 3 FMV 1981 nach den Grundsätzen von Treu und Glauben unzulässig machen. Der Beklagte wäre nach § 8 Abs. 3 FMV 1981 an sich berechtigt, dagegen einzuschreiten, daß die Klägerin die in ihrem Klageantrag bezeichneten Futtermittel im Inland in den Verkehr bringt. Die Bundesrepublik Deutschland ist aber aufgrund der für sie verbindlichen Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft verpflichtet, den § 8 Abs. 3 FMV 1981 dahin zu ändern, daß die Klägerin die betreffenden Futtermittel im Inland in den Verkehr bringen kann. Bei dieser Rechtslage widerspricht es den Grundsätzen von Treu und Glauben, wenn die deutschen Behörden gegen die Klägerin aufgrund einer inländischen Vorschrift vorgehen, zu deren Änderung sie nach Gemeinschaftsrecht verpflichtet sind, ohne daß gewichtige Gründe die Anwendung der Vorschrift dennoch geboten erscheinen lassen.

Für die hiernach erforderliche Abwägung der Umstände des Einzelfalles ist zunächst von Bedeutung, daß die Kommission der Europäischen Gemeinschaft bereits am 6. Februar 1980 an die Regierung der Bundesrepublik Deutschland ein Mahnschreiben richtete, in dem sie darauf hinwies, daß die Festsetzung eines Mindestgehalts an Eisen gegen die Richtlinie Nr. 70/524/EWG und die Festsetzung eines Höchstgehalts an Natrium gegen die Richtlinie Nr. 74/63/EWG verstoßen. Die Kommission nahm auch auf die Richtlinie Nr. 79/373/EWG Bezug, deren bis zum 1. Januar 1981 eingeräumte Frist zu ihrer Umsetzung damals noch nicht abgelaufen war. In einem Ergänzungsschreiben vom 20. März 1981 erklärte die Kommission, die deutsche Regelung verstoße auch gegen Art. 30 EWG-Vertrag. Aufgrund der Erwiderungen der deutschen Bundesregierung vom 26. März 1980 und 15. Mai 1981 gab die Kommission am 16. April 1982 eine begründete Stellungnahme nach Art. 169 Abs. 1 EWG-Vertrag ab und wies erneut darauf hin, daß die deutschen Handelsbeschränkungen unter Art. 30 EWG-Vertrag fielen. Angesichts der durchgeführten Harmonisierung könnten die deutschen Maßnahmen sich auch nicht auf Art. 36 EWG-Vertrag gründen. Die deutsche Bundesregierung wurde aufgefordert, dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nachzukommen. Schließlich hat nunmehr auch der Europäische Gerichtshof im Urteil vom 3. Oktober 1985 - Rs. 28/84 - entschieden, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus den vorgenannten Richtlinien verstoßen hat, indem sie Mindest- bzw. Höchstsätze für den Eisen- bzw. Natriumgehalt von Futtermitteln eingeführt hat.

Für die Abwägung ist weiter von Bedeutung, daß trotz diesen eindeutigen Umständen der deutsche Gesetzgeber, die deutsche Bundesregierung und der zuständige Bundesminister bisher untätig geblieben sind, ohne daß gewichtige Gründe dies zu rechtfertigen vermögen. Der Verpflichtung zur Änderung des § 8 Abs. 3 FMV 1981 sind sie nicht nachgekommen. Sie haben auch von den Möglichkeiten des Art. 7 der Richtlinie Nr. 70/524/EWG und des Art. 5 der Richtlinie Nr. 74/63/EWG, aus Gründen eines erforderlichen Gesundheitsschutzes einseitig vorläufige Schutzmaßnahmen zu treffen, keinen Gebrauch gemacht. Daraus muß geschlossen werden, daß es entweder an gewichtigen Gründen des Gesundheitsschutzes fehlt oder jedenfalls solche Gründe nicht nachgewiesen werden können. Unter diesen Umständen verstößt das angedrohte Vorgehen des Beklagten gegen die Klägerin aufgrund des § 8 Abs. 3 FMV 1981 gegen die Grundsätze von Treu und Glauben und stellt eine unzulässige Rechtsausübung im Sinne dieser Grundsätze dar.

Mithin ergibt sich, daß auf die Revision der Klägerin das Urteil des Berufungsgerichts aufgehoben werden muß. Zugleich ist die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf mit der aus dem Urteilsausspruch ersichtlichen Maßgabe zurückzuweisen.