{T 0/2}

1C_11/2014

Besetzung

Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,

Bundesrichter Merkli, Karlen,

Gerichtsschreiber Störi.

A.________,

vertreten durch Rechtsanwalt Remo Cahenzli,

Beschwerdeführer,

gegen

1. Regierung des Kantons Graubünden,

2. Gemeinde Arosa,

3. Gemeinde Calfreisen,

4. Gemeinde Castiel,

5. Gemeinde Langwies,

6. Gemeinde Lüen,

7. Gemeinde Molinis,

8. Gemeinde Peist,

9. Gemeinde St. Peter-Pagig,

Beschwerdegegnerinnen 2 - 9 vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Thomas Castelberg.

Gegenstand

Gemeindefusion,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer als Verfassungsgericht, vom 3. September 2013.

Der Fusionsvertrag über den Zusammenschluss von acht Schanfigger Gemeinden zur neuen Gemeinde Arosa bestimmte, dass die Abstimmung über den Fusionsvertrag in allen Gemeinden - Arosa, Calfreisen, Castiel, Langwies, Lüen, Molinis, Peist und St. Peter-Pagig - gleichzeitig zu erfolgen habe und er nur zustande komme, wenn alle Gemeinden zustimmten. Ziffer 3 im Abschnitt "IV. Verfahren" des Fusionsvertrags lautet: "Die Stimmberechtigten der neuen Gemeinde stimmen vor Inkrafttreten der Fusion über ein neues Steuergesetz sowie eine neue Verfassung ab und wählen die darin vorgesehenen Organe."

2.1. Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Die Kantone sind damit grundsätzlich befugt, Gemeindefusionen zu beschliessen und die dafür erforderlichen gesetzlichen Regelungen zu erlassen (dazu Ursin Fetz, Gemeindefusion, Diss. Zürich 2009, S. 82 ff.). Im Kanton Graubünden wird der Zusammenschluss von Gemeinden durch das Gesetz geregelt (Art. 63 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 18. Mai 2003; KV), wobei der Kanton den Zusammenschluss fördert, um die zweckmässige und wirtschaftliche Erfüllung ihrer Aufgaben sicherzustellen (Art. 64 KV). Nach Art. 87 des Gemeindegesetzes (vom 28. April 1974; GG) können sich Gemeinden durch übereinstimmende Beschlüsse der beteiligten Gemeinden zusammenschliessen. Der Zusammenschluss tritt durch Beschluss des Grossen Rats in Kraft (Art. 88 GG). Die beteiligten Gemeinden regeln die neuen Rechtsverhältnisse in einer Vereinbarung, welche der Genehmigung der Regierung bedarf (Art. 91 Abs. 1 und 2 GG).

2.2. Unbestritten ist, dass der Kanton Graubünden kompetent ist, freiwillige Fusionen (Zwangsfusionen sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens) von Gemeinden zu beschliessen und das Verfahren dazu zu regeln. Er hat von dieser Kompetenz in den Art. 87 ff. GG Gebrauch gemacht. Die gesetzliche Regelung des Verfahrens ist allerdings bloss rudimentär und überlässt den Gemeinden einen erheblichen Spielraum, wie sie eine Fusion konkret abwickeln wollen. Für den Beschwerdeführer haben die Behörden mit ihrem Vorgehen bei der hier zur Diskussion stehenden Fusion der Schanfigger Gemeinden ihren Spielraum in verfassungs- und völkerrechtswidriger Weise ausgefüllt. Konkret sollen sie dabei das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV), das Willkürverbot (Art. 9 BV), das Recht auf unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV) und dessen Ausübung am Wohnort (Art. 39 Abs. 2 BV), Art. 4 Abs. 3 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung (vom 15. Oktober 1985, für die Schweiz in Kraft getreten am 1. Juni 2005, SR 0.102), die Gewaltenteilung gemäss Art. 4 Abs. 1 KV, das Recht auf unverfälschte Willenskundgabe gemäss Art. 10 Abs. 2 KV sowie kantonale Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung (Art. 87 GG i.V.m. Art. 10 Abs. 1 KV) verletzt haben.

3.1. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt unter anderem die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Die Begründung muss kurz die wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich das Gericht hat leiten lassen und auf die sich sein Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 138 I 232 E. 5.1 S. 237; 136 I 229 E. 5.2 S. 236; 133 III 439 E. 3.3 S. 445; je mit Hinweisen).

3.2. Art. 4 Abs. 3 der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung lautet: "Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben obliegt im Allgemeinen vorzugsweise denjenigen Behörden, die den Bürgern am nächsten sind. Bei der Aufgabenzuweisung an andere Behörden sollte dem Umfang und der Art der Aufgabe sowie den Erfordernissen der Wirksamkeit und der Wirtschaftlichkeit Rechnung getragen werden." Der Beschwerdeführer hatte in seiner Beschwerde ans Verwaltungsgericht ausgeführt, es widerspreche dem Geist der Charta, über die Gemeindeverfassung nicht in den acht alten Gemeinden separat abstimmen zu lassen.

3.3. Abs. 1 des mit "Gewaltenteilung und Gewaltenhemmung" betitelten Art. 4 der Verfassung des Kantons Graubünden vom 18. Mai 2003 (KV) lautet: "Der Aufbau des Staates und die Ausübung staatlicher Macht beruhen auf den Grundsätzen der Gewaltenteilung und Gewaltenhemmung." Diese Bestimmung bezieht sich klarerweise auf die Zuständigkeitsordnung bzw. die Verteilung der Machtbefugnisse zwischen Legislative, Exekutive und Judikative innerhalb eines Gemeinwesens. Für die völlig anders gelagerte Frage, ob es zulässig sei, dass nur der Fusionsvertrag den Stimmberechtigten der zu fusionierenden Gemeinden einzeln zur Abstimmung vorgelegt wird und die Abstimmung über die neue Gemeindeverfassung bereits im Rahmen der neu zu gründenden Gemeinde erfolgt, lässt sich daraus nichts ableiten. Unter diesen Umständen hat das Verwaltungsgericht keine Gehörsverweigerung begangen, indem es sich dazu im angefochtenen Entscheid nicht äusserte.

4.1. In der "Botschaft Gemeindefusion" zur Abstimmung vom 17. Juni 2012 wird das Fusionsprojekt den Stimmberechtigten in anschaulicher Weise vorgestellt. Nach einer Auslegung der Rahmenbedingungen von Gemeinde- und Gebietsreformen und der kantonalen Bestrebungen zur mittelfristigen Reduktion der Gemeindezahl auf 50 bis 100 sowie einer Darstellung des Projektablaufs wird die neue Gemeinde eingehend dargestellt. Es werden deren Organisation (Urnengemeinde mit Gemeindeparlament, Gemeindevorstand, Schulrat und Geschäftsprüfungskommission) sowie die Zusammensetzung und die Kompetenzen der verschiedenen Organe erklärt und die Auswirkungen der Fusion auf die Gemeindeverwaltung, den Werk- und Forstdienst, die Schule, die Landwirtschaft, die Feuerwehr, die bestehenden Arbeitsverhältnisse, die finanziellen und steuerlichen Gegebenheiten, die Bürgergemeinde, die Kirchgemeinde, die Pflegeheime, die Stromversorgung und den Tourismus aufgezeigt. Dann wird noch der Regierungsbeschluss über den kantonalen Förderbeitrag und die Empfehlung der operativen Projektgruppe angeführt. Im Anhang findet sich mit dem Fusionsvertrag das "zentrale rechtliche Element" der Fusion (Fetz, a.a.O. S. 124) im vollen Wortlaut. Dieser bestimmt u.a. ausdrücklich, dass die in der Botschaft dargelegte politische Gemeindeorganisation in der neuen Verfassung ihren Niederschlag finde und die Änderung verschiedener, insbesondere dem Minderheitenschutz der beteiligten, im Vergleich zu Arosa kleinen Gemeinden dienenden Bestimmungen einer Dreiviertel Mehrheit bedürften. Weiter ist die hier umstrittene Bestimmung Ziffer 3 Abschnitt "IV. Verfahren" (oben im Sachverhalt A.) sowie die erforderliche Übergangsregelung für die Zeit zwischen der Annahme des Fusionsvertrags und dem Inkrafttreten der Fusion wiedergegeben.

4.2. Mit dieser Botschaft und dem Fusionsvertrag standen die für die Gemeindeverfassung wesentlichen Punkte für die Stimmberechtigten erkennbar bereits fest. Diese war damit in den Grundzügen bereits vor der Abstimmung über den Fusionsvertrag festgelegt und bekannt. Sowohl die Stimmberechtigten als auch die alten Gemeinden konnten den engen Spielraum einschätzen, der den Behörden bei der Ausarbeitung der Verfassung der neuen Gemeinde zustehen würde und mussten nicht mit ins Gewicht fallenden Überraschungen rechnen. Es kann daher keine Rede davon sein, sie hätten bei der Abstimmung über den Fusionsvertrag "die Katze im Sack kaufen müssen". Vielmehr konnten sie in voller Kenntnis der Sach- und Rechtslage und insbesondere des weit fortgeschrittenen, konkreten Fusionsprojekts darüber entscheiden, ob sich ihre Wohngemeinde ihm anschliessen oder besser selbstständig bleiben solle. Insbesondere musste ihnen auch bewusst sein, dass eine Zustimmung zum Fusionsvertrag in dem Sinne endgültig war, als die Abstimmung über die Gemeindeverfassung bereits im Rahmen der zukünftigen Gebietskörperschaft insgesamt erfolgen würde und es die einzelnen Gemeinden nicht mehr in der Hand haben würden, von der Fusion zurückzutreten und selbstständig zu bleiben. Der Beschwerdeführer wendet zwar ein, es sei unzulässig, im Rahmen der zu gründenden Gemeinde eine Abstimmung durchzuführen, bevor diese die Rechtspersönlichkeit erlangt habe. Auch Ueli Friederich (Gemeindefusionen, in ZBl 114/2013 S. 239 ff. S. 258) erscheint dies als heikel. Der begriffsjuristisch anmutenden Einwand ist indessen unbegründet. Es ist nicht ersichtlich, was ein solches Vorgehen ausschliessen würde, nachdem ihm die alten Gemeinden bzw. deren Stimmberechtigten in voller Kenntnis der Sach- und Rechtslage zugestimmt haben.

1. 

2. 

3. 

Lausanne, 12. März 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Störi