[AZA 3]
2A.578/1999
IIe C O U R D E D R O I T P U B L I C
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5 mai 2000
Composition de la Cour: MM. et Mme les Juges Wurzburger,
président, Hartmann, Betschart, Hungerbühler et Yersin.
Greffière: Mme Dupraz.
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Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
l'
association UNIA, syndicat du secteur tertiaire, à Berne,
le
Syndicat industrie et bâtiment (SIB), à Zurich, la
Fédé -
ration interprofessionnelle des salariés (FIPS), à Lausanne,
et le
Syndicat de l'industrie, de la construction et des
services (FTMH), section Arc lémanique, tous les quatre re-
présentés par Me Jean-Michel Dolivo, avocat à Lausanne,
contre
l'arrêt rendu le 19 novembre 1999 par le Tribunal adminis-
tratif du canton de Vaud, dans la cause qui oppose les re-
courants au
Département de l'économie du canton de V a u d
et à la
Société industrielle et commerciale de M o n -
t r e u x (SICOM), représentée par Me Daniel Pache, avocat
à Lausanne;
(autorisation d'occuper des travailleurs le dimanche)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les
f a i t s suivants:
A.-
Depuis 1995, un marché de Noël est organisé à Mon-
treux à l'initiative de commerçants de l'endroit. En 1998,
ce marché, qui a eu lieu du 4 au 24 décembre, comportait une
centaine de stands installés pour la plupart le long de la
Grand-Rue et sous le marché couvert de Montreux. Ces stands,
qui se présentaient sous la forme de petits chalets en bois
décorés, proposaient principalement des idées de cadeaux,
des décorations de Noël ainsi que des produits de l'artisa-
nat et du terroir. Ce marché de Noël s'accompagnait de dif-
férentes animations (crèche vivante, démonstrations d'arti-
sans, spectacles, concerts). Il aurait été fréquenté par
quelque cent vingt mille personnes, dont quinze à vingt mil-
le chacun des dimanches 13 et 20 décembre 1998.
B.-
En novembre 1998, la Municipalité de Montreux a dé-
cidé d'autoriser les commerçants qui le demanderaient à ou-
vrir leurs magasins les dimanches 13 et 20 décembre 1998 de
14.00 h. à 18.00 h., sur la base de l'art. 8 du règlement de
la commune de Montreux du 1er octobre 1983 sur les jours et
heures d'ouverture et de fermeture des magasins. Cette déci-
sion rappelait l'obligation de verser un surplus salarial de
50 pour cent contenue à l'art. 19 de la loi fédérale du 13
mars 1964 sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le
commerce (ci-après: la loi sur le travail ou LTr; RS
822.11).
C.-
Le 3 décembre 1998, la Société industrielle et com-
merciale de Montreux (SICOM) (ci-après: la Société) a solli-
cité du Service de l'emploi du canton de Vaud (ci-après: le
Service cantonal) une autorisation, pour une trentaine de
commerces montreusiens, d'employer du personnel les diman-
ches 13 et 20 décembre 1998 de 14.00 h. à 18.00 h. A cette
demande étaient annexées les requêtes individuelles de quel-
que trente commerces indiquant le nombre et le sexe des tra-
vailleurs concernés et comportant l'engagement de leur ver-
ser un supplément de salaire d'au moins 50 pour cent.
Par décision du 7 décembre 1998, le Service cantonal a
délivré l'autorisation demandée, en se fondant notamment sur
l'art. 19 LTr.
D.-
L'association UNIA, syndicat du secteur tertiaire,
le Syndicat industrie et bâtiment (SIB), la Fédération in-
terprofessionnelle des salariés (FIPS) et le Syndicat de
l'industrie, de la construction et des services (FTMH), sec-
tion Arc lémanique, (ci-après: les Syndicats ou les recou-
rants) ont recouru contre la décision du Service cantonal du
7 décembre 1998 au Département de l'économie du canton de
Vaud (ci-après: le Département cantonal) et au Tribunal ad-
ministratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal admi-
nistratif). En dépit de ces procédures, les magasins qui en
avaient obtenu l'autorisation ont pu être ouverts les diman-
ches 13 et 20 décembre 1998. Le recours au Tribunal adminis-
tratif a été retiré par lettre du 15 février 1999.
Par décision du 29 juin 1999, le Département cantonal a
rejeté le recours qui lui avait été adressé et confirmé la
décision du Service cantonal du 7 décembre 1998. Il a essen-
tiellement développé les arguments de l'autorité inférieure.
E.-
Les Syndicats ont alors porté leur cause devant le
Tribunal administratif qui, par arrêt du 19 novembre 1999, a
rejeté leur recours et confirmé la décision du Département
cantonal du 29 juin 1999. Le Tribunal administratif a notam-
ment retenu qu'une ouverture limitée des commerces du centre
de Montreux les dimanches 13 et 20 décembre 1998 répondait à
un besoin urgent au sens de l'art. 19 al. 1 LTr.
F.-
Le 1er décembre 1999, les Syndicats ont déposé un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre
l'arrêt du Tribunal administratif du 19 novembre 1999. Ils
demandent de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que les
trente-deux commerces montreusiens représentés par la Socié-
té ne soient pas autorisés à occuper des travailleurs les
dimanches 13 et 20 décembre 1998.
Le Tribunal administratif a expressément renoncé à ré-
pondre au recours. Le Département cantonal et la Société
concluent au rejet du recours, sous suite de frais et dé-
pens.
Le Département fédéral de l'économie a déposé des ob-
servations.
G.-
Par ordonnance du 14 décembre 1999, le Président de
la IIe Cour de droit public a rejeté la requête de mesures
provisionnelles et préprovisionnelles d'extrême urgence pré-
sentée par les Syndicats. Cette requête visait à suspendre
les effets d'une décision du Service cantonal du 24 novembre
1999 accordant à la Société un permis de travail du dimanche
pour les dimanches 12 et 19 décembre 1999 de 14.00 h. à
18.00 h.
C o n s i d é r a n t e n d r o i t :
1.-
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement
la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 124 II
499 consid. 1a p. 501).
a) Déposé en temps utile et dans les formes prescrites
par la loi contre un arrêt rendu en dernière instance canto-
nale et fondé sur le droit public fédéral, le présent re-
cours est en principe recevable en vertu des art. 97 ss OJ
ainsi que de la règle particulière de l'art. 57 LTr.
b) Selon les art. 58 al. 1 LTr et 103 lettres a et c
OJ, ont qualité pour recourir les employeurs et travailleurs
intéressés et leurs associations ainsi que toute personne
qui justifie d'un intérêt direct.
D'après ses statuts du 29 février 1996, UNIA est ouver-
te à toute personne active dans le secteur tertiaire privé
(art. 3 al. 1) et elle défend les intérêts matériels, pro-
fessionnels, sociaux et culturels de ses membres (art. 2 al.
2). Dès lors, il y a lieu de lui reconnaître la qualité pour
agir. Sous cet angle, le recours est donc recevable, sans
qu'il soit nécessaire d'examiner si les autres recourants
remplissent aussi les conditions pour agir.
c) En principe, la qualité pour recourir suppose un in-
térêt actuel à obtenir l'annulation de la décision attaquée.
Le Tribunal fédéral fait toutefois abstraction de cette exi-
gence lorsque la contestation peut se reproduire en tout
temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa
nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde
son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il
existe un intérêt public suffisamment important à la solu-
tion de la question litigieuse (ATF 123 II 285 consid. 4
p. 59 et 182 consid. 2c p. 185). En l'espèce, l'intérêt ac-
tuel a disparu, puisque les dates auxquelles les recourants
demandent que trente-deux commerces représentés par la So-
ciété ne soient pas autorisés à occuper des travailleurs,
soit les dimanches 13 et 20 décembre 1998, sont passées. Une
situation analogue pourrait cependant se reproduire chaque
année sans qu'une procédure de recours puisse aboutir en
temps utile. Dès lors, les conditions prévues par la juris-
prudence rappelée ci-dessus sont remplies et il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.-
D'après l'art. 104 OJ, le recours de droit adminis-
tratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y
compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (lettre
a) ainsi que pour constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents, sous réserve de l'art. 105 al. 2 OJ, (let-
tre b). Le Tribunal fédéral vérifie d'office l'application
du droit fédéral, qui englobe notamment les droits constitu-
tionnels des citoyens (ATF 124 II 517 consid. 1 p. 519; 123
II 385 consid. 3 p. 388), sans être lié par les motifs invo-
qués par les parties (art. 114 al. 1 in fine OJ). Cependant,
il procède à cette vérification avec retenue, lorsque l'au-
torité cantonale jouit d'une certaine liberté d'apprécia-
tion, en particulier lorsque sa décision dépend de considé-
rations économiques et de l'appréciation de circonstances
locales (ATF 117 Ib 162 consid. 1c p. 165 et consid. 4b
p. 167/168). Par ailleurs, lorsque le recours est dirigé,
comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judi-
ciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés
dans cette décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts
ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles
essentielles de procédure (art. 105 al. 2 OJ). En outre, le
Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité de l'arrêt
entrepris, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen
en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).
3.-
a) La loi sur le travail consacre le principe de
l'interdiction de travailler le dimanche à son art. 18 al. 1
1ère phrase (cf., au sujet de la justification de ce princi-
pe, l'ATF 120 Ib 332 consid. 3a p. 333/334). Ce principe
souffre cependant différentes exceptions. C'est ainsi que
l'art. 19 al. 1 LTr prévoit que l'autorité cantonale peut
autoriser temporairement le travail du dimanche à trois con-
ditions; il faut (a) qu'il existe un besoin urgent dûment
établi, (b) que les travailleurs affectés à ce travail y
consentent et (c) que l'employeur leur verse, en contrepar-
tie, un supplément de salaire d'au moins 50 pour cent.
b) Dans un arrêt du 27 juin 1994 (ATF 120 Ib 332 con-
sid. 4b p. 334/335), le Tribunal fédéral a relevé que la de-
mande en biens de consommation augmentait pendant la période
précédant Noël et que le besoin accru des consommateurs de-
vait être satisfait durant une période très limitée dans le
temps. Il a toutefois retenu que ces considérations ne per-
mettaient pas encore d'établir l'urgence à satisfaire ces
besoins par une ouverture des commerces le dimanche. Les
consommateurs pouvaient acquérir des biens de consommation
pendant les jours ouvrables. En outre, dans ce cas, la com-
mune de Porrentruy avait autorisé deux ouvertures nocturnes
des commerces durant la période précédant Noël. Une ouvertu-
re dominicale des commerces ne correspondait donc pas à un
besoin urgent de ces derniers, quand bien même, accompagnée
d'animations diverses, elle aurait eu un effet publicitaire
bienvenu. Un peu plus d'un an après l'arrêt précité, le Tri-
bunal fédéral a eu l'occasion de revenir sur ces questions
dans une affaire tessinoise du 5 septembre 1995 (RDAT 1996 I
63 188, consid. 5c et 5d, p. 191/192). Il a souligné qu'au
Tessin, des ouvertures dominicales des commerces durant la
période précédant Noël étaient autorisées depuis 1934 et
qu'elles étaient régulièrement accordées depuis une vingtai-
ne d'années - soit depuis 1975 environ. Il s'agissait d'une
habitude qui pouvait apparaître comme l'indice d'un besoin,
que les clients satisferaient à l'étranger le cas échéant,
compte tenu des conditions favorables existant en Italie
(heures d'ouverture des magasins, taux de change). En outre,
pendant la période précédant Noël où la demande de biens de
consommation est particulièrement forte, il fallait absolu-
ment contrecarrer la tendance de la clientèle à aller s'ap-
provisionner à l'étranger. Il est donc apparu que la con-
jonction d'une longue habitude d'ouverture dominicale des
magasins durant la période précédant Noël et d'une situation
économique difficile où il convenait de retenir les consom-
mateurs au Tessin créait un besoin urgent justifiant une dé-
rogation au principe de l'interdiction du travail dominical.
4.-
a) En se référant à l'arrêt susmentionné tranchant
le cas jurassien (ATF 120 Ib 332), les recourants font va-
loir que l'animation constituée par un marché de Noël ne
saurait fonder un besoin urgent au sens de l'art. 19 al. 1
LTr. De plus, ils contestent que le marché de Noël de Mon-
treux qui dure trois semaines pâtirait de la fermeture des
magasins les dimanches 13 et 20 décembre 1998. Ils redoutent
enfin que l'arrêt entrepris n'ouvre la porte aux abus.
En l'occurrence, l'autorité intimée a retenu que les
ouvertures dominicales querellées avaient été demandées en
relation avec le marché de Noël organisé de manière réguliè-
re depuis quelques années à Montreux. Le Tribunal adminis-
tratif a rappelé qu'il s'agissait d'une manifestation d'en-
vergure à vocation commerciale et touristique qui, mise sur
pied par les commerçants montreusiens avec l'appui des auto-
rités locales, attirait un nombre considérable de visiteurs
durant une période limitée de deux à trois semaines. Des
quelque trente commerces représentés par la Société, seuls
cinq tenaient un stand au marché de Noël de Montreux. En re-
vanche, ils participaient à cette manifestation au travers
de leurs associations professionnelles qui étaient elles-
mêmes des associées de "Marché de Noël Montreux S.à r.l.",
société fondée en 1995. L'autorité intimée a souligné que le
marché de Noël de Montreux était ainsi lié à l'ensemble des
commerces du centre-ville non seulement géographiquement,
mais encore économiquement. Avec ses chalets situés pour la
plupart le long de la Grand-Rue devant les vitrines des ma-
gasins de cette artère, le marché de Noël de Montreux
n'était pas conçu comme une manifestation indépendante de
l'activité commerciale habituelle du centre-ville. Cette
dernière activité constituait un élément d'animation impor-
tant sans lequel on pouvait présumer que le marché de Noël
de Montreux perdrait une bonne partie de son attractivité,
notamment pour ses visiteurs venant de l'extérieur.
Dans ses déterminations, le Département cantonal a sou-
ligné pour sa part qu'il existait un lien étroit entre l'ac-
tivité commerciale générale et le marché de Noël de Mon-
treux. Il a aussi relevé que le canton de Vaud devait, comme
celui du Tessin, faire face à la concurrence des commerces
étrangers. Il a en outre rappelé que les ouvertures domini-
cales durant la période précédant Noël avaient déjà eu lieu
de 1983 à 1994, sur la Riviera vaudoise.
b) Dans l'arrêt précité concernant l'affaire jurassien-
ne, auquel renvoie le mémoire des recourants, le Tribunal
fédéral a admis l'existence avant Noël d'un besoin accru de
biens de consommation qu'il faut satisfaire durant une pé-
riode très limitée dans le temps. Reste à savoir si on peut
considérer ce besoin comme urgent en l'espèce au regard de
la jurisprudence (cf. consid. 3b ci-dessus), qui a estimé
que la condition de l'urgence n'était pas remplie quand des
commerçants tentaient de satisfaire une forte demande de
biens de consommation en accompagnant leur offre d'anima-
tions diverses, mais qu'elle l'était quand une telle demande
devait également être soustraite à une concurrence étrangère
vive et que l'ouverture dominicale des commerces avant Noël
reposait sur une longue tradition.
Dans le cas particulier, à la différence de la cause
jurassienne susmentionnée, il faut souligner l'imbrication
de l'animation qui résulte du marché de Noël de Montreux et
de celle qui est due à l'ensemble de l'activité commerciale
de la place. Cette interdépendance est une caractéristique
de la présente espèce. C'est donc dans cette optique que
doit être appréciée l'importance des ouvertures dominicales
contestées. En effet, sur les quelque cent vingt mille visi-
teurs de la manifestation, trente à quarante mille ont été
recensés durant les dimanches 13 et 20 décembre 1998, soit
un quart à un tiers du total des visiteurs. On ne saurait
donc suivre les recourants quand ils prétendent que le mar-
ché de Noël de Montreux ne pâtirait pas de la fermeture des
magasins durant deux dimanches. Par ailleurs, les critères
dégagés dans le cas tessinois précité sont réalisés en l'es-
pèce. En effet, des ouvertures dominicales des commerces
montreusiens pendant la période précédant Noël existent de-
puis 1983, ce qui constitue une tradition. En outre, le Dé-
partement cantonal, qui est mieux à même de se prononcer sur
ce point que l'autorité de céans (cf. consid. 2 ci-dessus),
relève l'âpreté de la concurrence étrangère que doivent af-
fronter les commerçants montreusiens. Il y a donc lieu d'ad-
mettre l'existence d'un besoin urgent dans le cas présent.
Le recours n'est dès lors pas fondé.
Au demeurant, il convient d'écarter les craintes d'abus
évoquées par les recourants. Les circonstances du cas parti-
culier sont déterminantes et l'on ne saurait fonder une pra-
tique sur la présente espèce. Par ailleurs, les ouvertures
dominicales des commerces sont limitées et autorisées ponc-
tuellement. En effet, si la tradition joue un rôle dans ce
domaine, elle ne suffit pas à justifier une dérogation géné-
rale au principe de l'interdiction de travailler le diman-
che.
5.-
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans
la mesure où il est recevable.
Succombant, les recourants doivent supporter les frais
judiciaires (
droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).
La Société a droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ). Il
n'y a pas lieu de donner suite à la demande de dépens pré-
sentée par le Département cantonal (art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs,
l e T r i b u n a l f é d é r a l :
1. Rejette le recours dans la mesure où il est receva-
ble.
2. Met à la charge des recourants, solidairement entre
eux, un émolument judiciaire de 2'000 fr.
3. Met à la charge des recourants, débiteurs solidai-
res, une indemnité de 2'000 fr. à verser à la Société indus-
trielle et commerciale de Montreux (SICOM), à titre de dé-
pens.
4. Communique le présent arrêt en copie aux mandataires
des parties, au Département de l'économie et au Tribunal ad-
ministratif du canton de Vaud, ainsi qu'au Département fédé-
ral de l'économie.
____________
Lausanne, le 5 mai 2000
DAC/mnv
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
La Greffière,