[AZA 0/2]
1A.246/2000
Ie COUR DE DROIT PUBLIC
**********************************************
20 novembre 2000
Composition de la Cour: MM. les Juges Aemisegger, Président,
Favre et Mme Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffier: M. Parmelin.
_________
Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
l'hoirie X.________, à savoir A.________, B.________ et C.________, tous représentés par Me Simone Walder-de Montmollin, avocate à Couvet,
contre
l'arrêt rendu le 8 août 2000 par le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, dans la cause qui oppose la recourante à Y.________ et au Département de la gestion du territoire du canton de Neuchâtel;
(droit d'être entendu; bonne foi)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- Du 12 au 31 décembre 1997, P.________ a soumis à l'enquête publique un projet d'installation d'une ferme lacustre destinée à l'élevage des perches, constituée en particulier d'une plate-forme flottante d'environ 64 mètres sur 32 mètres, avec une superstructure haute de plus de 2 mètres, située à 270 mètres environ de la rive du lac de Neuchâtel, face à la limite entre les communes de Gorgier et de Saint-Aubin.
Le 24 décembre 1998, le Département cantonal de la gestion du territoire (ci-après: le Département) a délivré l'autorisation spéciale requise en application des art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) et 63 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT), qu'il a modifiée sur certains points le 11 mai 1999; des permis spéciaux pour l'installation d'une canalisation d'évacuation des déchets d'exploitation ont en outre été accordés par la Commune de Gorgier le 23 août 1999 et par le Département le 6 septembre 1999. L'Etat de Neuchâtel a par ailleurs octroyé, aux mêmes dates, des concessions pour l'usage exclusif des parties du lac concernées par le projet aux exploitants successifs, dont en dernier lieu à Y.________.
Le 27 août 1999, l'hoirie X.________, propriétaire de la parcelle n° 3751 du cadastre de Gorgier, en face de la ferme lacustre, sur la rive du lac de Neuchâtel, a demandé, par l'intermédiaire de son avocate, au Service cantonal de l'aménagement du territoire à pouvoir consulter le dossier relatif à cette installation.
Après un premier refus suivi d'une nouvelle requête formulée le 13 octobre 1999, cette autorité a remis deux dossiers en consultation à l'avocate de l'hoirie en date du 20 décembre 1999. Le premier comportait différents plans et rapports, des photo-montages ainsi que des copies de la décision du Département du 24 décembre 1998 et de la concession accordée le même jour par l'Etat de Neuchâtel. Le second comprenait un plan et un rapport concernant les ajustements au projet initial ainsi que des copies de la décision du Département du 11 mai 1999 et de la modification de la concession des 24 décembre 1998 et 7 mai 1999.
Le 21 décembre 1999, la mandataire de l'hoirie a retourné ces pièces à leur expéditeur en exigeant de pouvoir consulter l'intégralité du dossier et non pas des extraits choisis par l'administration; elle se plaignait notamment de l'absence de communication du rapport établi par les auteurs du projet à l'appui de leur demande de permis du 20 novembre 1997 et du photo-montage représentant la ferme lacustre, vue depuis la rive. Le 11 janvier 2000, le Service cantonal de l'aménagement du territoire a rappelé que la consultation du dossier devait en principe avoir lieu au siège de l'autorité et que le dossier complet relatif au projet de ferme lacustre se trouvait à la disposition de l'hoirie au siège du Service juridique de l'Etat de Neuchâtel.
B.- Par acte du 4 mars 2000, mis à la poste le 6 mars 2000, l'hoirie X.________ a recouru au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour cantonale) contre la décision du Département du 24 décembre 1998 en faisant valoir les divers vices de forme qui auraient entaché la mise à l'enquête du projet litigieux et qui les auraient privés du droit de former opposition; sur le fond, elle invoquait une violation des art. 24 LAT et 63 LCAT. Elle a adressé le même jour au Département une requête de reconsidération que cette autorité a déclarée irrecevable. Le 16 mai 2000, l'hoirie a recouru au Tribunal administratif contre cette décision, prise le 25 avril 2000, en invoquant une violation de son droit d'être entendue comme motif de réexamen.
Par arrêt du 8 août 2000, le Tribunal administratif a rejeté le recours dirigé contre la décision du Département du 25 avril 2000, après avoir considéré que le Département n'avait aucune obligation d'entrer en matière sur la demande de reconsidération de sa décision du 24 décembre 1998 en raison de l'effet dévolutif accordé au recours formé contre celle-ci. Il a également déclaré irrecevable pour tardiveté le recours en tant qu'il était dirigé contre cette dernière décision. Il a retenu en substance que l'hoirie avait eu connaissance de cette décision au plus tard le 21 décembre 1999 et qu'elle n'avait pas respecté le délai de recours de vingt jours imparti à l'art. 34 al. 1 de la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) en déposant son mémoire le 6 mars 2000.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'hoirie X.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt ainsi que la décision du Département du 24 décembre 1998, le cas échéant de renvoyer l'affaire au Tribunal administratif ou au Département pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle voit dans les restrictions apportées à la consultation du dossier une violation de son droit d'être entendue et du principe de la bonne foi entre administration et administré, qui aurait dû amener le Tribunal administratif à constater qu'elle avait recouru en temps utile. Elle lui reproche en outre d'avoir appliqué de manière arbitraire la procédure administrative cantonale en considérant que le délai de recours contre la décision du Département du 24 décembre 1998 avait commencé à courir dès la connaissance de celle-ci, alors même qu'elle n'avait pas pu consulter l'intégralité du dossier, et en tenant son recours pour tardif.
Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable; le Département propose également de le rejeter, de même que Y.________, implicitement.
Considérant en droit :
1.- a) Une décision de refus d'entrer en matière prise par une autorité cantonale statuant en dernière instance (cf. art. 98 let. g OJ) - ou une décision de cette autorité confirmant une décision antérieure d'irrecevabilité - peut, même quand elle est fondée sur le droit cantonal de procédure, faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les cas où l'autorité, si elle avait statué sur le fond, aurait dû appliquer le droit administratif fédéral (ATF 126 V 143 consid. 1b in fine p. 146; 125 II 10 consid. 2a-b p. 13; 123 I 275 consid. 2c p. 277 et les arrêts cités). Tel est le cas des décisions relatives à l'entrée en matière sur une demande d'autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT ou sur une demande de réexamen d'une décision rendue en application de cette disposition (cf. art. 34 al. 1 LAT; ATF 125 II 10 consid. 2b p. 14; 120 Ib 42 consid. 1a p. 44 et les arrêts cités).
La voie du recours de droit administratif est donc ouverte contre l'arrêt attaqué qui déclare irrecevable pour tardiveté le recours formé par l'hoirie X.________ contre une décision accordant une autorisation exceptionnelle fondée sur l'art. 24 LAT et qui rejette le recours dirigé contre un prononcé déclarant irrecevable une demande de reconsidération de cette décision.
b) L'hoirie X.________ peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 103 let. a OJ, à l'annulation de l'arrêt attaqué dès lors qu'il a pour conséquence de ne pas entrer en matière sur le fond du litige.
Elle a qualité pour former un recours de droit administratif, en raison de l'atteinte alléguée à ses droits de partie, indépendamment de sa vocation pour agir sur le fond (cf. ATF 124 II 124 consid. 1b p. 126; 104 Ib 307 consid. 3a p. 317 et la jurisprudence citée).
c) Le Tribunal fédéral examine d'office et librement si le droit fédéral a été violé, étant précisé qu'il faut comprendre par droit fédéral au sens de l'art. 104 al. 1 let. a OJ également les normes de droit constitutionnel fédéral (ATF 125 II 1 consid. 2a p. 5; 123 II 385 consid. 3 p. 388 et les arrêts cités). En revanche, il vérifie sous l'angle restreint de l'arbitraire l'application du droit cantonal autonome (ATF 126 III 431 consid. 3 p. 437; 120 Ib 379 consid. 1b p. 382; 116 Ib 8 consid. 3 p. 10 et les arrêts cités).
2.- La recourante voit dans les restrictions apportées à la consultation du dossier relatif au projet de ferme lacustre une violation de son droit d'être entendue et du principe de la bonne foi entre administration et administré, qui aurait dû amener le Tribunal administratif à constater que le recours dirigé contre la décision du Département du 24 décembre 1998 avait été formé en temps utile. Elle lui reproche en outre d'avoir appliqué de manière arbitraire la procédure administrative cantonale en considérant que le délai de recours contre cette décision avait commencé à courir le 21 décembre 1999, alors même qu'elle n'avait pas pu consulter l'intégralité du dossier, et que son recours, formé le 6 mars 2000, était de ce fait tardif.
a) En tant que garantie générale de procédure, le droit d'être entendu, consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. , permet au justiciable de consulter le dossier avant le prononcé d'une décision. En effet, la possibilité de faire valoir ses arguments dans une procédure suppose la connaissance préalable des éléments dont l'autorité dispose. Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 4 aCst. mais qui garde toute sa valeur sous l'empire de l'art. 29 al. 2 Cst. , la garantie constitutionnelle de l'accès au dossier comprend le droit de consulter des pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes et de faire des photocopies, pour autant qu'il n'en résulte pas un surcroît de travail excessif pour l'autorité. Ce droit n'est pas absolu et peut être limité pour la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans l'intérêt d'un particulier, voire même dans l'intérêt du requérant lui-même. L'accès au dossier peut être exercé non seulement dans la procédure proprement dite, mais aussi indépendamment, par exemple pour consulter un dossier archivé.
Dans ce dernier cas, le requérant doit faire valoir un intérêt digne de protection. Ce droit peut, lui aussi, être restreint ou supprimé dans la mesure où l'intérêt public, ou l'intérêt de tiers, exigent que tout ou partie des documents soient tenus secrets. Conformément au principe de la proportionnalité, l'autorité doit autoriser l'accès aux pièces dont la consultation ne compromet pas les intérêts en cause (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10/11 et les arrêts cités).
b) Lorsque le requérant est représenté par un avocat, la consultation est facilitée par l'envoi du dossier à ce dernier, digne de confiance, et soumis à une surveillance disciplinaire et déontologique rigoureuse, l'autorité devant pouvoir compter sur le retour du dossier complet et intact, sans craindre sa communication à de tierces personnes (ATF 108 Ia 5 consid. 3 p. 8 et les références citées; cf. en dernier lieu, ATF 123 II 534 consid. 3d p. 541; voir aussi, s'agissant de la pratique dans le canton de Neuchâtel, Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 105). Toutefois, même dans cette hypothèse, lorsque le dossier est particulièrement volumineux, sa consultation par l'avocat en son étude peut être exclue ou matériellement limitée, le droit d'être entendu n'étant pas violé lorsque la possibilité de consulter l'intégralité du dossier au siège de l'autorité et d'y lever des copies est garantie (ATF 120 IV 242 consid. 2c p. 244/245 et les références citées), ce qui constitue la règle dans le canton de Neuchâtel, à teneur de l'art. 22 al. 1 LPJA.
De plus, le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aujourd'hui aux
c) En l'espèce, le Service cantonal de l'aménagement du territoire a reconnu à l'hoirie X.________ un intérêt digne de protection à consulter le dossier archivé de la demande d'autorisation de construire relative à la ferme lacustre et lui en a fait parvenir de larges extraits le 20 décembre 1999. La mandataire de la recourante a retourné le lendemain les pièces reçues à l'expéditeur, en sollicitant l'envoi de l'intégralité du dossier; le Service cantonal de l'aménagement du territoire a répondu le 11 janvier 2000 en rappelant que la consultation du dossier devait en principe avoir lieu au siège de l'autorité et que le dossier complet se trouvait à la disposition de l'hoirie auprès du Service juridique de l'Etat de Neuchâtel.
Au vu de l'importance des documents à examiner, l'autorité administrative était fondée à restreindre la consultation du dossier en l'étude de l'avocate mandatée par l'hoirie et à inviter celle-ci à prendre connaissance des pièces complémentaires au secrétariat de l'un de ses services.
Dans ce sens, les décisions qu'elle a prises le 20 décembre 1999 de communiquer certains extraits importants de la procédure, puis le 11 janvier 2000 d'inviter la mandataire de la recourante à consulter le dossier complet au siège de l'autorité, sont conformes à la jurisprudence et ne portent pas atteinte au droit d'être entendue de l'hoirie. En revanche, en attendant plus de deux mois avant de répondre à la requête de consultation formulée par la recourante en dernier lieu le 13 octobre 1999, par l'envoi d'extraits du dossier, puis en ne réagissant que le 11 janvier 2000 à la demande de consultation intégrale présentée le 21 décembre 1999, le Service cantonal de l'aménagement du territoire a créé une situation de nature à engendrer une incertitude quant au point de départ du délai de recours de vingt jours fixé à l'art. 34 al. 1 LPJA et à l'application éventuelle de l'art. 36 LPJA.
Une telle attitude, incompatible avec les règles de la bonne foi, ne saurait cependant entraîner l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif. En effet, à supposer que le délai de recours contre la décision du Département du 24 décembre 1998 n'ait commencé à courir qu'à partir de la consultation de l'intégralité du dossier, la recourante n'a de toute manière pas agi en temps utile. L'avocate de l'hoirie avait en effet la possibilité de prendre connaissance du dossier complet de la cause au siège du Service juridique de l'Etat de Neuchâtel dès le 13 janvier 2000. Vu la jurisprudence rendue en application du principe de la bonne foi, selon laquelle le voisin intéressé est tenu de se renseigner sur le contenu de la décision qui le touche dès l'instant où il peut en déceler l'existence (ATF 107 Ia 72 consid. 4a p. 76 et les arrêts cités; SJ 2000 I p. 118 consid. 4 p. 121), elle avait le choix soit de consulter le dossier à brève échéance puis de recourir contre la décision du Département du 24 décembre 1998 dans le délai de vingt jours de l'art. 34 al. 1 LPJA, soit de déposer immédiatement à réception de la lettre du Département du 11 janvier 2000, une déclaration de recours au sens de l'art. 36 al. 1 LPJA, puis de compléter celle-ci par sa motivation dans les dix jours à dater de l'examen effectif du dossier. Dans un cas comme dans l'autre, elle aurait dû saisir le Tribunal administratif au plus tard jusqu'à la mi-février 2000. En ne recourant auprès de cette autorité que le 6 mars 2000, elle a dès lors agi tardivement.
Aussi, en déclarant le recours de l'hoirie X.________ irrecevable pour ce motif, la cour cantonale n'a pas fait preuve d'arbitraire dans l'application du droit cantonal de procédure, ni violé d'une autre manière le droit fédéral.
Pour le surplus, la recourante ne développe aucune motivation topique concernant le rejet de son recours contre la décision du Département du 25 juin 2000 déclarant irrecevable sa demande de reconsidération, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur ce point (cf. ATF 123 V 335; 118 Ib 134).
3.- Le recours doit donc être rejeté aux frais de la recourante qui succombe (art. 156 al. 1 OJ); il n'y a pas lieu d'allouer des dépens à l'intimée Y.________ qui a procédé sans le concours d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Rejette le recours;
2. Met à la charge de la recourante un émolument judiciaire de 3'000 fr.;
3. Dit qu'il n'est pas alloué de dépens;
4. Communique le présent arrêt en copie aux parties, au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel.
___________
Lausanne, le 20 novembre 2000 PMN/col
Au nom de la Ie Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,