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2A.15/2001/sch
II. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG ***********************************
30. April 2001
Es wirken mit: Bundesrichter Wurzburger, Präsident der
II. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Hartmann,
Hungerbühler und Gerichtsschreiber Hugi Yar.
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In Sachen
T V3 AG, Wagistrasse 6, Postfach, Schlieren, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Sandro Macciacchini, c/o TA-Medien AG, Rechtsdienst, Werdstrasse 21, Zürich,
gegen
Bundesamt für Kommunikation (BAKOM), Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK),
betreffend
Konzessionsverletzung
("News um 7" bzw. "News"), hat sich ergeben:
A.- Ab Aufnahme ihres Sendebetriebs am 6. September 1999 strahlte die TV3 AG täglich die zwanzig bis dreissig Minuten dauernde Informationssendung "News um 7" (ab 19.00 Uhr) aus, welche jeweils um 23.30 Uhr wiederholt wurde. Mitte April 2000 ersetzte sie diese durch den Kurznachrichtenblock "News" (ab 19.55 Uhr), der sechs bis acht Minuten dauert und in dessen Rahmen verschiedene Kurzberichte zu tagesaktuellen Ereignissen präsentiert werden. Dabei überwiegen Agenturmeldungen und eingekaufte Bildsequenzen mit nationalem und internationalem Bezug. Die Sendung wird heute jeweils um 22.45 bzw. 00.30 Uhr leicht aktualisiert wiederholt.
B.- Am 29. Mai 2000 stellte das Bundesamt für Kommunikation fest, dass die TV3 AG seit Einstellung der "News um 7" Mitte März 2000 konzessionswidrig "keinen Schwerpunkt im Bereich Information" mehr setze (Ziffer 1 des Dispositivs).
Es forderte sie auf, den rechtmässigen Zustand wieder herzustellen und über die hierzu getroffenen Massnahmen zu informieren (Ziffer 2 des Dispositivs), ansonsten administrative Massnahmen ergriffen würden (Ziffer 3 des Dispositivs):
Mit der Kurz-Newssendung, wie sie seit April ausgestrahlt werde, erfülle die TV3 AG die von der Konzession (und ihr selber) gesetzten Vorgaben im Informationsbereich nicht mehr. Die Eigenleistungen im Bereich der politischen Information, die zur Meinungsvielfalt in allen relevanten staatspolitischen Fragen beitragen sollen, erschienen im Vergleich zum restlichen Programm seit Absetzung der "News um 7" aus wirtschaftlichen Gründen "marginal". Es würden praktisch keine inhaltlichen Schwerpunkte mehr gesetzt, da sich die tagesaktuelle Informationsvermittlung im Wesentlichen auf die Verbreitung von Agenturmaterial beschränke und auf eigene Hintergrundberichte und Kommentierungen weitestgehend verzichte. Das praktizierte "Infotainment" vermöge hierzu keine Alternative zu bieten.
C.- Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) bestätigte diese Beurteilung auf Beschwerde hin am 23. November 2000: Die vorgenommene Änderung der Programmstruktur sei bei einer Gesamtbetrachtung mit einem bedeutenden, nicht mehr konzessionskonformen Abbau inhaltlicher wie ressourcenmässiger Natur im Informationsbereich verbunden gewesen. Die seit dem Entscheid des Bundesamts erfolgten Änderungen (erneuter Ausbau des Nachrichtenangebots ab September 2000) hätten noch nicht zu einer Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands geführt.
D.- Die TV3 AG hat hiergegen am 8. Januar 2001 beim Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht. Sie beantragt, den Entscheid des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation aufzuheben und festzustellen, dass sie nicht gegen die Konzession verstossen habe; eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventuell sei Ziffer 2 des angefochtenen Entscheids dahingehend abzuändern, dass die ihr gewährte Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und zur Berichterstattung an das Bundesamt von einem Monat durch eine Frist von sechs Monaten ab Rechtskraft des bundesgerichtlichen Entscheids zu ersetzen sei.
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation sowie das Bundesamt für Kommunikation beantragen, die Beschwerde abzuweisen.
E.- Mit Verfügung vom 24. Januar 2001 hat der Abteilungspräsident der Beschwerde aufschiebende Wirkung beigelegt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Gegen Beschwerdeentscheide des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation im radio- und fernsehrechtlichen Aufsichtsbereich steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen (Art. 56 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 67 RTVG und Art. 97 Abs. 1 sowie
TV3 AG, E. 1). Die Beschwerdeführerin ist als betroffene Veranstalterin hierzu legitimiert (Art. 103 lit. a OG).
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Eingabe ist einzutreten.
2.- Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Departement habe zu Unrecht und in Verkennung des relevanten Sachverhalts eine Konzessionsverletzung angenommen: Im Bereich der Nachrichtensendungen bestehe nebst dem Angebot der SRG kein Bedarf an vergleichbaren Sendungen. Die "News", die sich als Ergänzung zum Nachrichtenangebot der SRG verstünden, enthielten durchschnittlich gleich viele Meldungen wie die Sendung "News um 7". Im Gegensatz zu dieser werde sie aber pro Tag einmal mehr ausgestrahlt und zudem aktualisiert.
Die "News" erreichten im Vergleich zu ihrer Vorgängerin "News um 7" dreimal so viele Zuschauer. Dabei handle es sich vor allem um ein jüngeres Publikum, das mit einem traditionellen "Tagesschau"-Konzept nicht erreicht werden könne. Die "News" erfüllten ihren Informationszweck damit besser oder zumindest gleich gut wie die "News um 7", seien aber wesentlich kostengünstiger. Die "aufwändigste Sendung" trage "nichts zum Informationsstand der Bürger bei", wenn niemand zuschaue. Die in einem Sendegefäss vermittelten Informationen liessen sich nicht "mit der Stoppuhr" messen.
Die grundrechtlich gesicherte Programmfreiheit könne nicht einfach mit der Programmstruktur gemäss Konzessionsgesuch gleichgesetzt werden. Der Programmraster definiere nicht allein die Leistungspflicht gemäss Konzession, ansonsten die Programmautonomie ausgehöhlt würde. Es müsse ihr als Veranstalterin freigestellt bleiben, wie sie ihre Informationspflicht erfülle; sie tue dies nicht nur mit den "News", sondern nach wie vor auch mit anderen Sendeforma- ten ("Fohrler Live", "Hautnah", "Wer wird Millionär?" usw.).
Die Reduktion des Personalbestands liesse den Schluss nicht zu, sie erfülle ihre Informationspflichten nicht mehr konzessionskonform.
3.- Diese Einwendungen lassen den angefochtenen Entscheid weder sachverhaltsmässig noch inhaltlich als bundesrechtswidrig erscheinen:
a) Nach Art. 93 Abs. 2 BV tragen Radio und Fernsehen zur Bildung und kulturellen Entfaltung, zur freien Meinungsbildung und zur Unterhaltung bei. Sie berücksichtigen die Besonderheiten des Landes und die Bedürfnisse der Kantone; sie stellen die Ereignisse sachgerecht dar und bringen die Vielfalt der Ansichten angemessen zum Ausdruck.
Dieser verfassungsrechtliche Leistungsauftrag wird in Art. 3 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 1991 über Radio und Fernsehen (RTVG; SR 784. 40) konkretisiert. Zwar richtet er sich in erster Linie an den Gesetzgeber und das Radio- und Fernsehsystem als Ganzes (vgl. Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 269), doch liegt er insofern auch der einzelnen Konzession zugrunde, als diese ihrerseits da- zu beitragen soll, dass Radio und Fernsehen die Ziele nach Art. 3 Abs. 1 RTVG "insgesamt" überhaupt erreichen können (Art. 11 Abs. 1 lit. a RTVG). Die Konzession kann zu diesem Zweck mit Auflagen "über Beschränkungen in bezug auf den Programminhalt" versehen werden (Art. 31 Abs. 2 lit. b RTVG). Neben der SRG (Art. 26 Abs. 1 RTVG) hat grundsätz- lich niemand Anspruch auf Erteilung einer Veranstalterkonzession (vgl. Art. 10 Abs. 2 RTVG). Wer eine solche erhält, hat deren Rahmenbedingungen zu respektieren. Er kann sich diesen nicht unter Berufung auf seine Rundfunkfreiheit nachträglich entziehen. Mit der Konzession übernimmt er - im öffentlichen Interesse, welches am Gesamtsystem besteht - die damit verbundenen Auflagen. Ist er hierzu nachträglich nicht mehr bereit, hat er um eine Anpassung der Bedingungen zu ersuchen; er kann sich diesen nicht einfach einseitig unter Berufung auf die Rundfunkfreiheit entschlagen.
b) aa) Der Bundesrat erteilte der Beschwerdeführerin am 25. März 1999 eine Konzession, um "nach den Vorschriften des RTVG und der RTVV ein deutschsprachiges TV-Vollprogramm national zu veranstalten". Im Rahmen ihres Programmauftrags muss die Beschwerdeführerin "die Zuschauerinnen und Zuschauer vielfältig und sachgerecht informieren" und "die Vielfalt des Landes berücksichtigen" (Art. 2 lit. a und b der Konzession).
Sie hat "ein Vollprogramm mit Schwerpunkten in den Bereichen Information und Unterhaltung" anzubieten, in dessen Rahmen sie "über alle wichtigen und relevanten Ereignisse in der ganzen Schweiz" informiert und "dem Austausch zwischen den Sprachregionen ein spürbares Gewicht" beimisst (Art. 3 Abs. 1 und 2 der Konzession). Soweit nichts anderes bestimmt ist, sind "die im Gesuch und in den ergänzenden Unterlagen gemachten Angaben betreffend den Umfang, den Inhalt und die Art der Veranstaltung, die Organisation und die Finanzierung massgebend und verpflichtend" (Art. 1 Abs. 3 der Konzession).
bb) Die Beschwerdeführerin hat damit einen Schwerpunkt im Bereich der - klassischen, meinungsbildenden - Information zu setzen, dem sie nicht bereits durch den Ausbau des für sie attraktiveren Schwerpunkts "Unterhaltung" genügen kann. Dies ergibt sich sowohl aus dem klaren Wortlaut von Art. 2 lit. a der Konzession, indem dort von einem "Vollprogramm mit Schwerpunkten in den Bereichen Information und Unterhaltung" die Rede ist, als auch aus den von der Beschwerdeführerin im Konzessionsverfahren eingereichten verbindlichen Unterlagen: In ihrem Gesuch hielt die Beschwerdeführerin fest, sie werde das Informations- und Unterhaltungsangebot der SRG und der regionalen Sender ergänzen und einen "wichtigen Beitrag zur soziokulturellen Identitätsfindung der Zuschauerinnen und Zuschauer in der Schweiz" leisten sowie "die Meinungsbildung und die Meinungsvielfalt" fördern. Ihr Programm diene "einer allgemeinen, vielschichtigen, unabhängigen und sachgerechten Information" und werde Themen aufgreifen, die von anderen Veranstaltern nicht berücksichtigt würden. In Konkretisierung hiervon sah sie im beigelegten Programmraster "täglich um 19:00 Uhr eine Nachrichtensendung" vor, wobei der nachfolgende "Programm-Eckpunkt [...] auf 19:30 Uhr" angesetzt wurde. Zwar ist diese Programmvorgabe - wie die Beschwerdeführerin zu Recht einwendet - nicht grundsätzlich unveränderlich und muss ihr als Veranstalterin ein gewisser Spielraum bei der Umsetzung des entsprechenden Schwerpunkts belassen werden, da die Umschreibung und der Begriff der Information selber unbestimmt sind und sich der Inhalt einer entsprechenden Pflicht - zugegebenermassen - nicht leicht festlegen lässt; dies kann jedoch nicht soweit gehen, dass dem Programmauftrag nicht mehr konzessionskonform nachgekommen und der Schwerpunkt "Information" zugunsten des wirtschaftlich interessanteren der "Unterhaltung" ("Big Brother" usw.) vernachlässigt wird.
Nach dem Vertrauensgrundsatz, der auch bei der Auslegung von rundfunkrechtlichen Konzessionen gilt (BGE 121 II 81 E. 4a S. 85 zur SRG-Konzession 1992), muss sich die Beschwerdeführerin darauf behaften lassen, dass sie jeweils täglich im oder unmittelbar vor dem Abendprogramm einen im Rahmen ihrer Programmautonomie zu gestaltenden "Informations"-Schwerpunkt setzt, zu dessen Realisierung sie genügend Mittel zur Verfügung zu stellen hat.
c) Diesem Anspruch kam und kommt sie mit den "News" - auch bei Berücksichtigung von weiteren Sendegefässen, die im weitesten Sinn meinungsbildend relevant sein können - nicht mehr hinreichend nach:
aa) Im März 2000 hat sie die Sendung "News um 7" abgesetzt und die News-Redaktion von 49 auf zehn Personen reduziert, was eine gegenüber dem Programmauftrag grundlegende und schwerwiegende Änderung bedeutete, welche ein Einschreiten der konzessionsrechtlichen Aufsichtsbehörde gebot. Dass sich diese gestützt auf die zur Erlangung der Konzession gemachten Angaben nicht mit der Erklärung zufrieden geben konnte, TV3 habe sich "aufgrund des ungenügenden Zuschauerzuspruchs" veranlasst gesehen, "die Newssendung 'News um 7' zu streichen", liegt auf der Hand, hat die Beschwerdeführerin am 29. März 2000 doch selber zugestanden, dass "mit der geplanten Kurznachrichtensendung [...] zwar quantitativ der Anteil konventioneller News im Programm" sinke, sich TV3 aber bemühen werde, "dem Leistungsauftrag und den Zuschauerwünschen" qualitativ "gerecht zu werden", wozu sie auf eher im Unterhaltungsbereich liegende Beiträge ("Fohrler Live", "Wer wird Millionär?" usw.) oder auf Dokumentarsendungen ("Hautnah") verwies. Nach einer vorübergehenden völligen Einstellung der Nachrichtensendungen strahlte die Beschwerdeführerin ab Mitte April 2000 die heute fünf bis acht Minuten dauernden "News" aus. Hierfür soll sie inzwischen zwei neue Mitarbeiter eingestellt haben; im Übrigen will sie zur Realisierung dieser Sendung vermehrt auf freie Journalisten zurückgreifen. Im September 2000 hat zudem inzwischen offenbar ein für das Bundeshaus und die Region Bern zuständiger Redaktor seine Arbeit in der Nachrichtenredaktion aufgenommen.
bb) Dieser Neuausbau hat die ursprünglichen einschneidenden Änderungen (Aufhebung der "News um 7" bei gleichzeitigem drastischem Personalabbau im Informationsbereich) noch nicht auszugleichen vermocht: Die "News um 7" dauerten zwischen zwanzig und dreissig Minuten (mit oder ohne Wetter), die heutigen "News" machen ihrerseits nach wie vor bloss einen Bruchteil hiervon aus (sechs bis acht Minuten). Zwar hängt die Qualität der Information - wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht - nicht allein von der Dauer des Sendegefässes ab, doch vermag eine Kurzinformation - zum Teil bloss in Form von Schlagzeilen - nur einen reduzierten Beitrag zur Meinungsbildung zu leisten; auf jeden Fall kann sie nicht als "Informationsschwerpunkt" im Abend- bzw. Vorabendprogramm verstanden werden. Die Beschwerdeführerin verkennt, dass bei längeren Berichten Ereignisse in einem grösseren Zusammenhang dargestellt und kommentiert werden, was sich positiv auf den Informationsgehalt und insbesondere die Medienvielfalt auswirkt. Die vom einzelnen Veranstalter verbreiteten Informationen sollen auch einen gewissen Eigenwert aufweisen und über das reine Wiedergeben von Agenturmeldungen hinausgehen. Dies war beim ursprünglichen Konzept von TV3, wie es Inhalt der Konzession wurde, der Fall, hingegen nicht mehr seit dem einseitig vorgenommenen personellen und inhaltlichen Abbau des Schwerpunkts "Information".
cc) Die vermehrte Ausstrahlung der "News" mit punktuellem "Up-Date" fördert nicht die von den Konzessionsbehörden mit der Streichung der "News um 7" als beeinträch- tigt beanstandete Informationstiefe, sondern allein deren Verbreitungshäufigkeit. Dass die "News" höhere Zuschaltquoten haben sollen als ihre Vorgängersendung, ändert hieran nichts: TV3 will und muss nach der Konzession ein Vollprogramm ausstrahlen mit einer vertiefenden Nachrichtensen- dung; hierzu muss die Beschwerdeführerin einen entsprechenden programmlichen Schwerpunkt setzen. Diesen inhaltlich wie formell anziehend - und damit für sie auch wirtschaftlich interessant - zu gestalten, liegt an ihr; es ist dies ihr selber gewählter, in die Konzession aufgenommener Programmauftrag, den sie nicht aus wirtschaftlichen Überlegungen im Hinblick auf höhere Einschaltquoten einseitig zugunsten der Unterhaltung fallen lassen kann. Auch wenn die Personalkosten inzwischen wieder um 27 Prozent zugenommen haben sollen, liegen sie - absolut betrachtet - noch immer wesentlich unter dem Aufwand, den die Beschwerdeführerin in ihrem Gesuch ausgewiesen und in Aussicht gestellt hatte; die Eigenproduktionen sind bei den "News" im Vergleich zu früher nach wie vor reduziert. Schliesslich besteht neuerdings auch eine gewisse Tendenz, eigene Veranstaltungen (Einzug der Bewohner in den "Big-Brother-Container" usw.) zur wesentlichen "News" des Tages zu erklären und innerhalb der Nachrichtensendung damit ein Sendegefäss zu bewerben, wobei wiederum der Unterhaltungsschwerpunkt in den Vordergrund gerückt wird.
d) Dass der Start des neuen Senders mit Risiken verbunden war, versteht sich. Ebenso ist verständlich, dass die Beschwerdeführerin dort Änderungen vornehmen will, wo sich ihre Erwartungen in das Verhalten der Zuschauer nicht erfüllt haben. Dies gab und gibt ihr aber nicht das Recht, sich hierfür unter Berufung auf ihre Programmautonomie eigenmächtig über die Konzession und die dabei eingegangenen Verpflichtungen hinwegzusetzen. Programmanpassungen der vorliegenden Art muss sie in Absprache mit der Konzessionsbehörde bzw. mit dem zuständigen Bundesamt treffen; nötigenfalls hat sie um eine entsprechende Anpassung der Konzession zu ersuchen. Es ist nicht am Bundesgericht im vorliegenden Verfahren darüber zu befinden, unter welchen Voraussetzungen und bei welcher Ausgestaltung der "News" die heutigen konzessionsrechtlichen Verpflichtungen wieder als erfüllt gelten könnten. Es genügt die Feststellung, dass dies bei der vom Departement beurteilten Ausgangslage - entgegen den Einwendungen der Beschwerdeführerin - nicht der Fall war. Ausführungen hinsichtlich des künftigen Radio- und Fernsehrechts erübrigen sich, da allein die Vereinbarkeit des angefochtenen Entscheids mit den geltenden gesetzlichen und konzessionsrechtlichen Grundlagen zu prüfen ist. Der Hinweis der Beschwerdeführerin, dass die privaten Veranstalter künftig nicht mehr in den Leistungsauftrag eingebunden werden sollen, geht deshalb an der Sache vorbei; er verkennt im Übrigen, dass die Beschwerdeführerin selber um die Konzession zur Ausstrahlung eines Vollprogramms nachgesucht hat.
Dem aktuellen medienrechtlichen System liegen andere Wertungen als dem vom Bundesrat vorgeschlagenen zukünftigen zugrunde, weshalb für die Auslegung des geltenden Rechts nicht auf diese zurückgegriffen werden kann (vgl. BGE 127 II 79 ff.).
4.- a) Nach dem Gesagten erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet. Dem für diesen Fall gestellten Eventualantrag, der Beschwerdeführerin zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands und zur Berichterstattung an das Bundesamt für Kommunikation eine Frist von sechs Monaten anzusetzen, ist nicht zu entsprechen, nachdem die Beschwerdeführerin innerhalb von dreissig Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils ein Gesuch um Änderung ihrer Konzession stellen und das Bundesamt bis zum Entscheid hierüber keine Vollstreckungsmassnahmen ergreifen will. Im Übrigen besteht - mit Blick auf die Rechtsgleichheit und die Rechtssicherheit - ein öffentliches Interesse daran, dass die Beschwerdeführerin nunmehr rasch ihren seit rund einem Jahr nicht mehr wahrgenommenen konzessionsrechtlichen Pflichten im Informationsbereich wieder nachkommt, weshalb es sich auch aus diesem Grund nicht rechtfertigt, ihr eine längere als die vom Departement gesetzte Frist einzuräumen.
b) Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend hat die Beschwerdeführerin die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und
Art. 159 Abs. 2 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.- Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) sowie dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 30. April 2001
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: