[AZA 0/2]
1A.25/2001
1P.75/2001
I CORTE DI DIRITTO PUBBLICO
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26 settembre 2001
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federale, Nay e Scartazzini, supplente.
Cancelliere: Crameri.
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Visto il ricorso di diritto amministrativo e di diritto pubblico del 31 gennaio 2001 presentati da V.________, patrocinato dall'avv. Silvio Pestelacci, Chiasso, contro la sentenza del 18 dicembre 2000 emanata dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino nella causa che oppone il ricorrente al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, in materia di approvazione di varianti del Piano regolatore del Comune di Vacallo, rappresentato dal suo Municipio;
Ritenuto in fatto :
A.- V.________ è proprietario della particella n.
XXX RFD del Comune di Vacallo, di 5001 m2, situata in località "W.________". Il piano regolatore comunale (PR) adottato nel 1976 attribuiva il fondo a una generica zona di attrezzature pubbliche (AP), intesa quale area ricreativa-parco.
Nell'ambito di una revisione del PR, adottato dal Consiglio comunale il 15 maggio 1995, la particella è stata suddivisa in tre differenti zone: la parte boschiva è stata attribuita a una zona di pericolo, una seconda è stata definita quale zona spazio libero inedificabile e un'altra è stata inserita nella zona agricola. Con un'ulteriore variante adottata dal Consiglio comunale 1'11 gennaio 1999, anche l'area precedentemente denominata quale spazio libero inedificabile è stata attribuita alla zona agricola.
Con risoluzioni 2 dicembre 1997 e 7 dicembre 1999 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha approvato la revisione del piano regolatore del 1995 e le successive varianti respingendo nello stesso tempo i ricorsi interposti contro di esse nella misura in cui riguardavano il citato fondo e ne chiedevano l'attribuzione della parte esulante dalla zona di pericolo geologico alla zona edificabile.
B.- Contro le decisioni governative V.________ è insorto, con due gravami, dinanzi al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino riproponendo le precedenti richieste. Sosteneva che il fondo era perfettamente urbanizzato e facilmente edificabile, situato tra una zona largamente edificata e la strada che porta al valico di Pizzamiglio, mentre non svolgeva in pratica nessuna funzione agricola o naturalistica di rilievo. Qualificato il fondo quale vuoto costruttivo, adduceva che la classificazione nella zona agricola era quindi contraria ai principi generali della pianificazione del territorio, arbitraria, carente d'interesse pubblico e del tutto sproporzionata. A suo avviso non doveva essere fatto riferimento ai futuri fabbisogni del Comune quando si trattava di aree idonee all'edificazione e già edificate in larga misura, né l'imperativo di contenimento delle zone edificabili poteva trovare un'applicazione assoluta. Con un'unica sentenza del 18 dicembre 2000 la Corte cantonale ha respinto i ricorsi.
C.- V.________ impugna questa sentenza con un ricorso di diritto amministrativo e un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale: con il ricorso di diritto amministrativo chiede di annullare la decisione impugnata e di attribuire la particella n. XXX alla zona edificabile limitrofa (zona residenziale semi-intensiva), con il secondo di annullare il contestato giudizio. Ravvisa un apprezzamento inesatto di fatti rilevanti in quanto la censurata decisione sarebbe in netta contraddizione con le risultanze delle planimetrie agli atti e lamenta un'applicazione arbitraria dell'art. 15 LPT. Ritiene non adempiuti i presupposti dell'interesse pubblico, del principio della proporzionalità e della parità di trattamento, sostenendo che qualora siano dati i requisiti dell'idoneità all'edificazione e dell'appartenenza ad un comprensorio già in larga misura edificato non vi sarebbe più spazio per alcuna ponderazione di interessi. In tal caso, in particolare, non si potrebbe esaminare quello pubblico della contenibilità della zona edificabile a dipendenza del reale fabbisogno comunale contrapponendolo all'interesse privato.
D.- Il TPT rinuncia a presentare una risposta. Il Consiglio di Stato, tuttavia con osservazioni tardive, e il Municipio di Vacallo chiedono di respingere il ricorso.
Considerando in diritto :
1.- Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 127 I 92 consid. 1, 127 II 198 consid. 2).
a) Il ricorso di diritto amministrativo e il ricorso di diritto pubblico sono in stretta relazione tra loro e sono presentati - legittimamente (DTF 126 I 50 consid. 1) - con un unico allegato; la sentenza impugnata è la stessa e concerne la medesima fattispecie; le censure e le domande contenute nell'atto di ricorso sono pressoché identiche.
Si giustifica pertanto di trattare i gravami congiuntamente e di pronunciare un unico giudizio (DTF 123 II 16 consid. 1, 122 II 367 consid. 1a, 113 Ia 161 consid. 1).
b) Nel ricorso di diritto amministrativo il ricorrente fa valere una violazione del diritto federale riguardo all'applicazione e all'interpretazione degli
Quando, come in concreto, la parte ricorrente agisca simultaneamente attraverso la via del ricorso di diritto pubblico e attraverso quella del ricorso di diritto amministrativo occorre, in base alla regola della sussidiarietà del ricorso di diritto pubblico enunciata all'art. 84 cpv. 2 OG, esaminare in primo luogo, con piena cognizione e liberamente, l'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (DTF 126 I 81 consid. 1, 126 II 377 consid. 1, 125 I 50 consid. 1, 123 II 231 consid. 1).
c) Secondo gli art. 97 e 98 lett. g OG, combinati con l'art. 5 PA, la via del ricorso di diritto amministrativo è aperta contro le decisioni delle Autorità cantonali d'ultima istanza fondate sul diritto federale - o che vi si sarebbero dovute fondare - purché non sia realizzata nessuna delle eccezioni previste agli art. 99 a 102 OG o nella legislazione speciale (DTF 126 I 50 consid. 1, 126 II 171 consid. 1a, 125 II 10 consid. 2a, 124 I 223 consid. 1a/aa, 231 consid. 1a, 124 II 409 consid. 1d/dd). Il ricorso di diritto amministrativo è pure ammissibile contro piani di utilizzazione che equivalgono a una decisione ai sensi dell'art. 5 PA, nella misura in cui viene contestata la mancata applicazione, a torto, dell'art. 24 LPT (DTF 123 II 289 consid. 1c, 117 Ib 9 consid. 2b - d).
La decisione impugnata riguarda un piano regolatore che inserisce una particella in una zona agricola. Contro tale decisione la via del ricorso di diritto amministrativo non è di massima aperta in quanto la stessa è impugnabile, secondo l'art. 34 cpv. 3 LPT, con il ricorso di diritto pubblico. Certo, questa regola non vale qualora si debba determinare se l'art. 24 LPT sia stato violato o eluso, poiché in tale caso la decisione cantonale può formare oggetto di un ricorso di diritto amministrativo (art. 34 cpv. 1 LPT).
In concreto il ricorrente invoca tuttavia unicamente gli
È invece ammissibile il ricorso di diritto pubblico: le critiche, che il ricorrente espone nel primo gravame, vengono quindi esaminate nell'ambito di questo rimedio. Fondato sulla pretesa violazione dei diritti costituzionali dei cittadini e presentato tempestivamente contro una decisione emanata da un'autorità cantonale di ultima istanza, il ricorso di diritto pubblico è, di principio, ricevibile secondo gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 OG e 34 cpv. 3 LPT.
d) La legittimazione del ricorrente, toccato in interessi giuridicamente protetti quale proprietario di un fondo oggetto della criticata misura pianificatoria, è pacifica (art. 88 OG; DTF 119 Ia 362 consid. 1a).
e) Il sopralluogo richiesto dal ricorrente è superfluo, dato che la situazione di fatto risulta in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione agli atti (123 II 248 consid. 2a, 122 II 274 consid. 2d pag. 279, 120 Ib 224 consid. 2b).
2.- Il ricorrente è proprietario di una particella di cui vorrebbe l'attribuzione alla zona edificabile, negata dal Consiglio di Stato e, su ricorso, dal TPT. Critica il mancato inserimento del fondo nella zona edificabile lamentando un'errata applicazione degli
a) Il previgente piano regolatore del Comune di Vacallo era stato approvato dal Consiglio di Stato il 23 marzo 1976, quando non era ancora in vigore la LPT. Il fondo litigioso, gravato di un vincolo per attrezzature pubbliche che ne destinava l'area a scopi ricreativi e di svago, si trovava al di fuori della zona edificabile e non era mai stato collocato nel territorio edificabile. Non si tratta quindi, come riconosce d'altronde il ricorrente, di dezonamento, ma di non attribuzione alla zona edificabile.
Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale si è in effetti in presenza di una mancata attribuzione alla zona edificabile ("Nichteinzonung") quando l'autorità adotta per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze del diritto federale, segnatamente della LPT, e non inserisce un fondo in alcuna zona edificabile. È irrilevante che i terreni in discussione fossero edificabili secondo il diritto previgente o che appartenessero al comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 36 cpv. 3 LPT (DTF 125 II 431 consid. 3b, 123 II 481 consid. 6b-c, 122 II 326 consid. 4c). Vi è invece un'esclusione dalla zona edificabile, o dezonamento ("Auszonung"), ove una particella, già inserita formalmente nella zona edificabile secondo un piano regolatore conforme ai principi della LPT, venga attribuita a una zona non edificabile (DTF 122 II 326 consid. 4c).
b) Il ricorrente fa valere che l'art. 15 lett. a LPT sarebbe stato applicato in modo arbitrario e, implicitamente, che detta norma, interpretata nel senso operato dalla precedente istanza, non costituirebbe pertanto una base legale sufficiente per negare l'attribuzione del suo fondo alla zona edificabile. In concreto, la censura d'applicazione arbitraria dell'art. 15 LPT si identifica quindi, in sostanza, con quella della violazione della garanzia della proprietà.
c) Alla stregua di ogni altra restrizione di diritto pubblico della proprietà, il mancato inserimento di un fondo nella zona edificabile è di regola compatibile con la garanzia della proprietà dell'art. 26 Cost. - che riprende essenzialmente l'art. 22ter vCost. (FF 1997 I 161) - soltanto se si fonda su una base legale sufficiente, se è giustificato da un interesse pubblico preponderante e se è conforme al principio della proporzionalità (
d) I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'utilizzazione funzionale del suolo e un'abitabilità razionale del territorio, compito costituzionale che spetta ai Cantoni secondo l'art. 75 cpv. 1 Cost. (che riprende essenzialmente il previgente art. 22quater vCost. , cfr. FF 1997 I 230). Essi devono delimitare in primo luogo le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già edificati in larga misura (lett. a; al riguardo v. DTF 121 II 417 consid. 5a, 119 Ib 138 consid. 5b, 117 Ia 434 consid. 3e) e quelli prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attribuito alla zona edificabile, a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare gli
Secondo l'art. 15 lett. a LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura. Questa area include essenzialmente il territorio urbanizzato ristretto, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificata, in genere già costruite e di superficie relativamente ridotta (DTF 122 II 326 consid. 6c/aa, 455 consid. 6a, 121 II 417 consid. 5a e rinvii).
3.- a) Il ricorrente rimprovera in primo luogo alla Corte cantonale di aver proceduto a un accertamento manifestamente inesatto dei fatti posti a fondamento del giudizio impugnato, definendoli arbitrari. L'art. 9 Cost. sancisce il diritto d'ognuno di essere trattato senza arbitrio.
Non può essere ravvisato arbitrio già nella circostanza che la versione dei fatti ritenuta dal giudice non coincida con quella del ricorrente, bensì quando gli accertamenti di fatto sono manifestamente erronei, in contraddizione palese con la situazione effettiva, fondati su una svista manifesta o se contrastano in modo evidente con il sentimento di giustizia e di equità (sulla nozione d'arbitrio:
DTF 127 I 60 consid. 5a pag. 70, 38 consid. 2b pag. 41, 54 consid. 2b, 125 II 10 consid. 3a).
In concreto, l'accertamento dei fatti resiste a tale critica. La constatazione dei Giudici cantonali, secondo cui il fondo del ricorrente non può essere attribuito alla zona edificabile poiché si trova in posizione del tutto marginale rispetto al comprensorio edificato risulta infatti dalla documentazione agli atti. In effetti, come ha rilevato la Corte cantonale, il terreno del quale è chiesta l'attribuzione alla zona edificabile confina a ovest con la particella n. YYY, di cui è comproprietario lo stesso ricorrente, che con gli altri comproprietari contesta l'inserimento del fondo in zona agricola (v. cause 1A.23/2001 e 1P.73/2001). Sul lato nord la particella confina con un comparto su cui sorgono alcuni caseggiati plurifamiliari.
Secondo la CRP, l'insediamento può essere ritenuto concluso con tali edificazioni, senza che occorra completare il quadro conglobandovi il fondo n. XXX qualificandolo quale vuoto costruttivo. Occorre rilevare poi, per quanto riguarda l'idoneità agricola del fondo, che devono essere mantenute libere dall'edificazione anche aree mediocremente idonee all'agricoltura, purché meritino per altre considerazioni, segnatamente per preservare la residua funzione agricola del comprensorio, di essere conservate.
Per il resto, il ricorrente non ha saputo dimostrare che la fattispecie posta a fondamento del giudizio impugnato sarebbe stata accertata in modo arbitrario. In particolare non merita protezione l'argomento secondo il quale il TPT avrebbe potuto considerare la contestata variante pianificatoria compatibile con gli obiettivi del piano direttore cantonale unicamente per essersi fondato su fatti accertati erroneamente. Lo strumento pianificatorio del piano direttore fornisce infatti unicamente linee direttive e un quadro di riferimento per la pianificazione territoriale locale, ma non determina in modo definitivo l'ordinamento giuridico delle singole particelle. Uno spazio di apprezzamento è lasciato alle istanze competenti, senza che si possa con ciò rimproverare loro di violare il carattere obbligatorio della pianificazione superiore, se lo usano (DTF 119 Ia 362 consid. 4a pag. 368, 114 Ia 233 consid. 3; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3a ed., Berna 1995, pag. 93 e segg. , in particolare pag. 106 e segg. ; Adelio Scolari, Commentario, Bellinzona 1996, n. 120 e segg. , pag. 87 segg.). Le misure pianificatorie concrete, vincolanti per i privati, sono indicate dettagliatamente nei piani regolatori. Infine, non risulta arbitraria la conclusione cui è giunta la Corte cantonale ritenendo che in concreto non si è in presenza di un caso di vuoto costruttivo. La Corte cantonale ha debitamente rammentato i requisiti posti al riguardo dalla giurisprudenza (DTF 121 II 417 consid. 5; cfr. sentenza inedita del 3 febbraio 1995 nella causa C., consid. 7c/aa, apparsa in ZBl 97/1996 pag. 272 segg. , 276) e ha ritenuto, senza commettere arbitrio, che le caratteristiche del fondo in discussione non soddisfavano tali presupposti.
b) Per quanto attiene all'applicazione dell'art. 15 lett. a LPT alla fattispecie concreta, occorre rilevare che il TPT non ha definito inidoneo all'edificazione ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT il fondo litigioso, nonostante le particolarità che ne diminuiscono l'attrattività a livello edilizio. Ha tuttavia ritenuto che, sebbene da un lato l'idoneità agricola del fondo non fosse evidente, dall'altro doveva essere negata l'appartenenza della particella ai terreni già ampiamente costruiti giusta la predetta norma. Per le sue dimensioni il fondo non poteva inoltre essere assunto nella categoria dei semplici scampoli destinati a condividere il carattere pianificatorio di un comprensorio già ampiamente edificato.
Il ricorrente ritiene invece che il fondo apparterrebbe manifestamente a un comprensorio già edificato in larga misura e dovrebbe essere considerato quale vuoto costruttivo.
A torto quindi la Corte cantonale, anziché applicare l'art. 15 lett. a LPT, avrebbe esaminato anche i requisiti posti dall'art. 15 lett. b LPT, secondo cui le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione, prevedibilmente necessari alla stessa e urbanizzati entro quindici anni. Afferma che non è mai stato preteso che il fondo litigioso debba essere incluso nella zona edificabile perché la sua superficie utile sarebbe presumibilmente necessaria all'edificazione del Comune di Vacallo nei prossimi quindici anni. Considera invece che quando un terreno è idoneo all'edificazione e appartiene a un comprensorio già largamente edificato non vi sarebbe più spazio alcuno per qualsivoglia ponderazione di interessi.
Contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, i presupposti stabiliti dall'art. 15 lett. a LPT sono soltanto parzialmente adempiuti nel caso di specie, visto che il fondo non appartiene a un comprensorio già largamente edificato e non può essere considerato quale vuoto costruttivo.
Comunque, l'azzonamento deve tendere a realizzare un insediamento equilibrato, ciò che richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti e interessi essenziali attinenti al territorio. Il fatto che un fondo sia idoneo all' edificazione e in larga misura edificato non è circostanza sufficiente per conferire al suo proprietario il diritto a farlo attribuire alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 455 consid. 4a, 117 Ia 434 consid. 3g). Anche un terreno che adempie ambedue le esigenze poste dalla legge, ciò che non si verifica in concreto, va infatti attribuito a tale zona soltanto se dopo una ponderazione globale degli interessi, che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare, sanciti in particolare dagli
4.- a) Quale interesse pubblico preponderante è considerato tra l'altro il fatto d'impedire l'ingrandimento di una zona edilizia già sovradimensionata, ampiamente sufficiente per accogliere le prevedibili unità insediative.
Secondo la Corte cantonale, non sussiste nel Comune di Vacallo alcuna necessità di ampliare le zone edificabili, dato ch'esse tengono conto abbondantemente delle presumibili necessità per lo sviluppo nei successivi dieci/quindici anni.
Il ricorrente, che critica il TPT per aver esaminato pure il tema della contenibilità del PR comunale, ritiene comunque adempiuto anche il requisito dell'art. 15 lett. b LPT. Non censura tuttavia un eventuale accertamento arbitrario dei fatti relativamente ai parametri demografici alla base del provvedimento pianificatorio litigioso da parte della precedente istanza, né tale circostanza è ravvisabile nella fattispecie.
La Corte cantonale ha stabilito che determinante è la situazione pianificatoria generale e che il PR di Vacallo presentava una riserva teorica di 6570 unità insediative, ciò che avrebbe consentito un incremento del 184% rispetto alla situazione attuale. L'evoluzione demografica nel decennio 1980-1990 era invece pari a un aumento della popolazione dell'11% soltanto e da allora si è addirittura stabilizzata. La contenibilità teorica del nuovo PR era quindi tale da proscrivere ogni ulteriore espansione della zona insediativa, ed esigerne anzi la riduzione. Non presta pertanto il fianco a critiche la conclusione del TPT ove ritiene che, anche in considerazione dell'interesse generale a impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (DTF 117 Ia 434 consid. 3e), il fondo appartenente al ricorrente non risulta prevedibilmente necessario all'edificazione ai sensi dell'art. 15 lett. b LPT. Non sussistendo nel Comune di Vacallo alcuna necessità di un ampliamento delle zone edificabili, dato che esse tengono conto abbondantemente delle presumibili necessità per lo sviluppo nei successivi quindici anni, mentre l'aggiunta di nuove zone edificabili a quelle già esistenti porterebbe a un loro ulteriore sovradimensionamento, incompatibile con quanto previsto dagli
b) Ammesso l'interesse pubblico, non si può nemmeno affermare che la contestata misura pianificatoria sia lesiva del principio della proporzionalità. Questo principio esige che le restrizioni della proprietà siano necessarie, idonee e adeguate a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato, che limitino al minimo le libertà del singolo, e che sussista un rapporto ragionevole fra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati (DTF 125 I 209 consid. 10d/aa pag. 223, 441 consid. 3b e rinvii).
La Corte cantonale ha confermato il rifiuto governativo d'inserire il fondo n. XXX in zona edificabile richiamandosi pure a questo principio. Il ricorrente afferma che il tema dell'ampliamento della zona edificabile sarebbe irrilevante anche perché l'attribuzione alla stessa della sua particella, di modeste dimensioni, non potrebbe avere conseguenze significative da quel profilo. Ora, secondo costante giurisprudenza, le dimensioni di un fondo non sono determinanti al riguardo, in quanto anche particelle di modeste proporzioni contribuiscono ad ampliare o a ridurre un comparto edificabile (DTF 116 Ia 236 seg.). D'altro canto, per quanto concerne gli interessi privati del ricorrente, occorre ricordare che il mero vantaggio finanziario ch'egli potrebbe trarre dallo sfruttamento più redditizio del fondo non è decisivo (DTF 104 Ia 120 consid. 3, 103 Ia 250 consid. 2c). La criticata soluzione, che tiene conto dell' estesa area edificabile di cui dispone il Comune e dell'interesse generale a determinare ampie superfici contigue idonee all'agricoltura, non lede quindi l'invocato principio.
c) Riguardo all'attribuzione di fondi di terzi alla zona edificabile, il ricorrente sostiene che la contestata misura pianificatoria sarebbe lesiva anche del principio della parità di trattamento, sancito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost).
Secondo la giurisprudenza, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge (cfr. al riguardo DTF 124 I 170 consid. 2e, 123 I 19 consid. 3b) ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori, specie per quel che concerne un azzonamento. Siccome occorre formare delle zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione (DTF 121 I 245 consid. 6e/bb, 117 Ia 302 consid. 4b, 116 Ia 193 consid. 3b). L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario il provvedimento relativo alla definizione delle zone deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (DTF 117 Ia 434 consid. 3e, 116 Ia 193 consid. 3b, 115 Ia 384 consid. 5b).
Il ricorrente ravvisa una disuguaglianza nei suoi confronti rispetto ai fondi n. 182 e 183 RFD di Vacallo, attribuiti alla zona edilizia. Tuttavia, sollevando tale critica egli non spiega minimamente perché, su questo punto, la soluzione della Corte cantonale sarebbe addirittura insostenibile e quindi arbitraria. Ne segue che il ricorso, nella misura in cui si esaurisce in una critica meramente appellatoria, non adempie manifestamente i requisiti minimi di motivazione posti dall'art. 90 cpv. 1 lett. b OG e, su questo punto, dev'essere dichiarato inammissibile (DTF 127 I 38 consid. 3c, 125 I 71 consid. 1c, 492 consid. 1b, 122 I 70 consid. 1c).
5.- Discende da quanto precede che il ricorso di diritto amministrativo risulta inammissibile, mentre il ricorso di diritto pubblico, in quanto ricevibile, dev'essere respinto. Le spese processuali seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). Al Comune di Vacallo, che non ha fatto capo al patrocinio di un legale, non competono indennità per ripetibili della sede federale.
Per questi motivi
il Tribunale federale
pronuncia :
1. Il ricorso di diritto amministrativo è inammissibile.
2. Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di diritto pubblico è respinto.
3. La tassa di giustizia di fr. 5000.-- è posta a carico del ricorrente.
4. Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Vacallo, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del Cantone Ticino.
Losanna, 26 settembre 2001 MDE
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,