[AZA 0/2]
2A.289/2001
IIe COUR DE DROIT PUBLIC
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25 octobre 2001
Composition de la Cour: MM. les Juges Wurzburger, président,
Merkli et Berthoud, juge suppléant. Greffier: M. Addy.
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Statuant sur le recours de droit administratif
formé par
la société X.________ SA,
contre
la décision rendue le 11 juin 2001 par la Commission de recours du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, dans la cause qui oppose la recourante à l'Office fédéral de l'aviation civile;
(interdiction d'utiliser un appareil immatriculé à
l'étranger comme avion école)
Vu les pièces du dossier d'où ressortent
les faits suivants:
A.- La société X.________ SA (ci-après: la Société), domiciliée à Lausanne, exploite une école de formation aéronautique supérieure. Le 15 décembre 2000, elle a fait part à l'Office fédéral de l'aviation civile (ci-après: l'OFAC) de son intention d'utiliser un avion immatriculé en France pour l'entraînement en vol des candidats pilotes suisses et d'inscrire cet appareil comme avion école. L'OFAC lui a répondu le 4 janvier 2001 que l'art. 27 al. 2 de l'ordonnance du 14 novembre 1973 sur l'aviation (OSAv; RS 748. 01) faisait obstacle à son projet, car l'instruction du personnel navigant devait, selon cette disposition, être dispensée sur un avion inscrit dans le registre matricule suisse des aéronefs.
Saisi d'une demande formelle d'autorisation (cf.
lettres de la Société des 10 janvier, 30 janvier et 5 février 2001) fondée sur le fait que l'avion immatriculé en France était conforme à la réglementation aéronautique européenne édictée par les États membres des autorités conjointes de l'aviation (Joint Aviation Authorities [JAA]; ci-après: les États membres JAA), l'OFAC l'a rejetée par décision du 8 février 2001.
B.- La Société a recouru contre cette décision auprès de la Commission de recours du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (ci-après: la Commission de recours). Elle a notamment fait valoir que, depuis le 1er mai 1999, l'art. 27 al. 2 OSAv ne s'appliquait plus aux formations aéronautiques supérieures qui étaient dorénavant régies "exhaustivement et exclusivement" par les règlements conjoints de l'aviation (Joint Aviation Requirements [JAR]; ci-après : les règlements JAR). Or, elle soutenait qu'aux termes des règlements JAR, tout appareil disposant d'un certificat de navigabilité délivré ou accepté par un État membre JAA pouvait être utilisé comme avion école dans un autre État membre. Elle relevait également que les prescriptions relatives à l'entretien des aéronefs étaient identiques dans tous les États membres JAA.
Statuant le 11 juin 2001, la Commission de recours a rejeté le pourvoi. Elle a retenu que les États membres JAA n'étaient pas tenus d'agréer comme avions école les aéronefs immatriculés dans d'autres États membres, la seule exigence posée par les règlements JAR étant que les aéronefs destinés à la formation fussent agréés par les autorités compétentes des États concernés. Or, la Commission de recours était d'avis que la législation interne des États membres pouvait soumettre cet agrément à la réalisation de certaines conditions particulières et qu'à ce titre, l'exigence de l'inscription dans le registre matricule suisse, formulée à l'art. 27 al. 2 OSAv, n'était pas contraire à la réglementation aéronautique européenne.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Société demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission de recours et de l'autoriser à "effectuer de l'écolage sur des avions immatriculés dans d'autres États de l'espace JAR". Elle fait valoir que l'exigence d'immatriculer les avions école en Suisse va à l'encontre de l'esprit et de la finalité des règlements JAR. A ses yeux, la portée de l'art. 27 al. 2 OSAv est limitée aux formations régies par le droit suisse exclusivement, mais ne concerne plus, depuis l'entrée en vigueur des règlements JAR, les formations supérieures; elle ajoute que le maintien d'une telle exigence pourrait conduire à des absurdités.
La Commission de recours propose le rejet du recours.
L'OFAC se réfère aux observations de la Commission de recours.
Considérant en droit
1.- Le Tribunal fédéral examine d'office et avec plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; 126 II 506 consid. 1 p. 507).
a) Prise en vertu de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation civile (LA; RS 748. 0) et de ses ordonnances d'application, la décision attaquée est, conformément à l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, fondée sur le droit public fédéral; elle émane par ailleurs bien d'une autorité fédérale de première instance au sens de l'art. 98 lettre e OJ, soit la Commission de recours qui est désignée à l'art. 6 LA.
En l'absence d'un motif d'irrecevabilité (cf.
art. 99 à 101 OJ), le présent recours de droit administratif est par conséquent recevable, les autres exigences formelles des art. 97 ss OJ étant réalisées (cf. arrêt non publié du 4 mai 2001 dans la cause M. c/ OFAC, 2A.557/2000, consid. 1).
b) Saisi d'un recours de droit administratif, le Tribunal fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral, qui englobe notamment les droits constitutionnels du citoyen.
Comme il n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent, il peut admettre le recours pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant ou, au contraire, confirmer l'arrêt attaqué pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; cf.
ATF 125 II 497 consid. 1b/aa p. 500 et les références citées).
En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faits constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (
2.- a) Aux termes de l'art. 33 LA, les entreprises qui instruisent le personnel aéronautique doivent être titulaires d'une autorisation délivrée par l'OFAC (al. 1). L'autorisation est délivrée si le requérant dispose d'une organisation et d'un personnel enseignant garantissant une instruction appropriée et s'il possède les droits d'usage requis sur un aérodrome adéquat (al. 2). Le Conseil fédéral règle les modalités et la procédure d'octroi des autorisations (al. 3).
Faisant usage de cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a réglementé l'instruction du personnel aéronautique aux art. 26 à 29 OSAv, en précisant notamment les conditions d'octroi de l'autorisation d'exploiter une école aéronautique (art. 27 OSAv).
b) Le refus opposé à la recourante par l'autorité intimée se fonde précisément sur l'art. 27 al. 2 OSAv, qui prévoit notamment que, "pour l'instruction du personnel navigant, le requérant doit en outre prouver qu'il dispose d'aéronefs appropriés, entretenus réglementairement, inscrits dans le registre matricule suisse des aéronefs".
La recourante soutient que le fait de subordonner l'autorisation d'instruire du personnel navigant à la condition que les avions école utilisés soient inscrits dans le registre matricule suisse des aéronefs est contraire aux règlements JAR. Il faut donc examiner la place et la portée de ceux-ci.
3.- a) Selon l'art. 6a al. 1 LA, le Conseil fédéral peut exceptionnellement déclarer directement applicables certaines annexes, y compris les prescriptions techniques qui s'y rapportent, de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (Convention de Chicago; RS 0.748. 0); il peut prescrire, pour ces dispositions, un mode de publication particulier et décider que des annexes ou des parties d'annexes ne seront pas traduites. En outre, le Conseil fédéral peut également appliquer cette réglementation aux prescriptions techniques qui sont arrêtées dans le cadre de la coopération entre autorités aéronautiques européennes (art. 6a al. 2 LA).
Se fondant sur les art. 24 à 26 et 138a OSAv, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (ci-après: le Département) a édicté le 14 avril 1999 l'ordonnance sur les titres de vol JAR-FCL pour pilotes d'avion et d'hélicoptère (ci-après:
l'ordonnance départementale ou OJAR-FCL; RS 748. 222.2). Aux termes de son art. 1er, l'ordonnance départementale régit la reprise des règlements édictés par les autorités conjointes de l'aviation au sujet des titres de vol des pilotes d'avion ou d'hélicoptère (règlements JAR-FCL). L'art. 2 al. 1 OJAR-FCL précise que les règlements JAR-FCL 1 et JAR-FCL 2 régissent l'octroi des titres de vol des pilotes d'avion (JAR-FCL 1) et des pilotes d'hélicoptère (JAR-FCL 2) et fixent les conditions à remplir pour pouvoir dispenser une formation reconnue et contrôler les compétences. La version anglaise des règlements JAR-FCL fait foi (art. 3 al. 1, 1ère phrase OJAR-FCL).
b) Dans le cas d'espèce, ce sont les règlements JAR-FCL 1 qui sont déterminants, puisque le litige porte sur les types d'aéronefs pouvant être utilisés comme avions école. Au plan interne, ces règlements ont le rang d'une ordonnance départementale prise conformément à la subdélégation de compétence que le Conseil fédéral peut prévoir en faveur des départements (cf. art. 48 al. 1 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [LOGA]; RS 172. 010).
4.- a) L'appendice 1a à la réglementation JAR-FCL 1.055 (ci-après: l'appendice 1a) fixe les conditions que doivent respecter les organismes de formation pour être considérés comme conformes aux règlements JAR (cf. art. 2 de l'appendice 1a). Les exigences qui concernent plus particulièrement les types d'avions école (training aeroplanes) pouvant être utilisés pour l'instruction des pilotes sont définies aux art. 25 et 26 de l'appendice 1a.
C'est ainsi que l'art. 25 de l'appendice 1a prescrit que l'organisme de formation doit fournir une flotte adéquate d'avions école convenant à la formation, tout en posant certaines exigences techniques en matière d'équipement des appareils utilisés. Quant à l'art. 26 de l'appendice 1a, il dispose que seuls les avions approuvés par "l'Autorité" à des fins de formation peuvent être utilisés ("only aeroplanes approved by the Authority for training purposes shall be used"). La réglementation est en revanche muette sur les conditions requises pour obtenir une telle approbation de la part de "l'Autorité".
b) La Commission de recours déduit de ce silence qu'un État membre JAA est en droit de soumettre l'agrément des avions école à des conditions particulières, au nombre desquelles compterait justement, en droit suisse, l'exigence que les appareils destinés à la formation soient inscrits dans le registre matricule suisse des aéronefs.
Contrairement à ce que prétend la recourante, l'autorité intimée ne soutient donc pas que l'art. 27 al. 2 OSAv primerait sur les art. 25 et 26 de l'appendice 1a; elle est bien plutôt d'avis que la disposition en cause ne fait que compléter et préciser la réglementation aéronautique européenne.
c) Cette opinion doit être suivie.
aa) Peu importe en effet que les compagnies aériennes des États membres JAA soient, en principe, autorisées à prendre en leasing et à utiliser les avions immatriculés dans d'autres États membres (cf. les règlements JAR-OPS 1.165, applicables en vertu de l'ordonnance du 8 septembre 1997 sur l'exploitation d'avions dans le transport aérien commercial [OJAR-OPS 1; RS 748. 127.8]). Comme le fait pertinemment remarquer la recourante elle-même, les règlements JAR-OPS 1 ne concernent toutefois que le transport commercial des personnes et des biens (cf. art. 1er OJAR-OPS 1). Rien n'empêche donc les États membres de subordonner l'utilisation des avions école à d'autres exigences que celles prévues pour le transport aérien commercial. Seul compte, en réalité, que ces exigences soient conformes à la réglementation aéronautique européenne qui concerne spécifiquement les questions relatives à la formation des pilotes. Or, tel est bien le cas en l'occurrence puisque les règlements JAR-FCL 1 ne font que poser des exigences minimales en matière de formation (cf.
art. 2 de l'appendice 1a).
bb) Il est également sans importance, quoi qu'en pense la recourante, que le préambule de l'ordonnance départementale ne mentionne expressément que les art. 24 à 26 et 138a OSAv. Ces dispositions concernent en effet les prescriptions techniques internationales (art. 138a OSAv) dans les domaines visés par la réglementation JAR-FCL, savoir les différentes catégories de personnel aéronautique ayant besoin d'une licence pour exercer leur activité (art. 24 OSAv), les prescriptions sur les licences du personnel aéronautique (art. 25 OSAv) et l'autorisation obligatoire pour l'instruction du personnel aéronautique (art. 26 OSAv). Or, les art. 27 à 29 OSAv règlent justement les modalités d'application du principe général, posé à l'art. 26 OSAv, de l'exigence d'une autorisation pour exploiter une école destinée à former du personnel aéronautique. La mention du seul art. 26 OSAv dans le préambule de l'ordonnance départementale n'exclut donc nullement l'application des art. 27 à 29 OSAv. Au contraire, dans la mesure où ces dispositions complètent et précisent l'art. 26 OSAv, leur applicabilité n'est guère contestable.
En réalité, si le préambule de l'ordonnance départementale ne fait référence, de manière expresse, qu'aux art. 24 à 26 et 138a OSAv, cela s'explique simplement par le fait que ces dispositions contiennent une subdélégation de compétence - elle aussi formulée de manière expresse - en faveur du Département, ce qui n'est pas le cas des art. 27 à 29 OSAv.
cc) La recourante soutient encore qu'aucun intérêt digne de protection ne justifierait "d'appliquer les JAR aux écoles d'aviation d'une façon plus restrictive qu'aux compagnies aériennes". Bien qu'elle ne l'exprime pas clairement, elle semble également mettre en cause la légalité, voire la constitutionnalité, de l'art. 27 al. 2 OSAv.
Dans le cadre d'un recours de droit administratif, le Tribunal fédéral peut examiner, à titre préjudiciel, la légalité et la constitutionnalité d'une ordonnance du Conseil fédéral. Dans le cas d'une ordonnance dépendante édictée en vertu d'une délégation législative, le Tribunal fédéral vérifie, en particulier, que le Conseil fédéral est bien resté dans les limites du pouvoir réglementaire conféré par la loi.
Lorsque la délégation législative accorde au Conseil fédéral un très large pouvoir d'appréciation pour arrêter les dispositions d'exécution, cette clause lie le Tribunal fédéral qui ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral; dans un tel cas, le Tribunal fédéral doit simplement contrôler que la solution choisie n'outrepasse pas manifestement les limites de la délégation législative et qu'elle ne soit pas, pour d'autres motifs, contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 126 II 480 consid. 4a p. 485 s. et les références citées).
En l'espèce, l'art. 27 al. 2 OSAv, qui précise les conditions requises pour obtenir l'autorisation d'instruire du personnel navigant, s'inscrit assurément dans les limites de la délégation législative contenue à l'art. 33 al. 3 LA.
Par ailleurs, l'exigence de l'immatriculation en Suisse des avions école permet - notamment - à l'OFAC, qui assure la surveillance des organismes de formation (cf. art. 28 OSAv), de vérifier que les appareils utilisés pour l'instruction soient appropriés pour la formation et équipés conformément à ce que requiert l'art. 25 de l'Appendice 1a. Une telle exigence répond donc manifestement à un intérêt public digne de protection. Quant à la prétendue différence de traitement entre les avions utilisés à des fins commerciales et ceux destinés à la formation des pilotes, elle découle précisément, ainsi qu'on l'a vu, de la réglementation JAR elle-même.
d) En résumé, les avions destinés à la formation ne peuvent être approuvés par "l'Autorité", au sens de l'art. 26 de l'appendice 1a, que s'ils sont inscrits dans le registre matricule suisse conformément à l'art. 27 al. 2 OSAv. Cette dernière disposition ne fait donc que compléter et préciser la réglementation aéronautique européenne, sans lui être d'aucune manière contraire.
C'est par conséquent à juste titre que l'autorité intimée a confirmé le refus, opposé par l'OFAC à la recourante, de la laisser dispenser des cours de pilotage sur un avion immatriculé en France.
5.- Mal fondé, le recours de droit administratif doit être rejeté.
Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (
Par ces motifs,
le Tribunal fédéral :
1. Rejette le recours.
2. Met à la charge de la recourante un émolument judiciaire de fr. 2'000.-.
3. Communique le présent arrêt en copie à la recourante, à l'Office fédéral de l'aviation civile et à la Commission de recours du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication.
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Lausanne, le 25 octobre 2001 ADD/dxc
Au nom de la IIe Cour de droit public
du TRIBUNAL FEDERAL SUISSE:
Le Président,
Le Greffier,