[AZA 7]
U 369/99 Vr
I. Kammer
Präsident Lustenberger, Bundesrichter Schön, Rüedi, Meyer
und nebenamtlicher Richter Maeschi; Gerichtsschreiberin
Hofer
Urteil vom 27. November 2001
in Sachen
Schweizerische Unfallversicherungsanstalt, Fluhmattstrasse
1, 6004 Luzern, Beschwerdeführerin,
gegen
S.________, 1961, Beschwerdegegner, vertreten durch die
Gewerkschaft X.________,
und
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen, St. Gallen
A.- S.________, geboren 1961, arbeitete ab Januar 1989
bei der Y.________ AG und war bei der Schweizerischen
Unfallversicherungsanstalt (SUVA) obligatorisch für die
Folgen von Berufs- und Nichtberufsunfällen versichert. Am
20. November 1991 stürzte er von einem Gerüst und zog sich
dabei eine Densfraktur sowie Frakturen an den Handgelenken
zu. Die SUVA kam für die Unfallbehandlung auf und richtete
Taggeld aus. Am 13. August 1992 meldete sich S.________ bei
der Invalidenversicherung an, welche ihm bei einem Invaliditätsgrad
von 70 % ab November 1992 eine bis August 1993
befristete ganze Rente zusprach und mit Verfügung vom
10. September 1993 für eine Umschulung zum Schreinerei-Mitarbeiter
aufkam. Nach dem vorzeitigen Abbruch der beruflichen
Massnahme richtete sie ab 1. August 1994 wieder eine
ganze und ab 1. Januar 1995 eine halbe Rente aus. Am
5. Juli 1995 erliess die SUVA eine Verfügung, mit welcher
sie dem Versicherten eine Rente aufgrund einer Erwerbsunfähigkeit
von 40 % ab 1. Juli 1995 sowie eine Integritätsentschädigung
bei einer Integritätseinbusse von 25 %
zusprach. Auf Einsprache hin ordnete sie eine psychiatrische
Begutachtung an, hob die Verfügung vom 5. Juli 1995 in
Bezug auf die Invalidenrente auf und sprach dem Versicherten
ab 1. Juli 1995 bei einer Erwerbsunfähigkeit von 80 %
und einem Jahresverdienst von Fr. 75'975.- eine als Komplementärrente
berechnete Rente von Fr. 3096.- (Fr. 3174.- ab
1. Januar 1997) im Monat zu; an der Integritätsentschädigung
von 25 % hielt sie fest (Verfügung vom 29. September
1997). S.________ liess auch gegen diese Verfügung Einsprache
erheben und beantragen, die Komplementärrente sei
unter Erhöhung des versicherten Verdienstes entsprechend
der Teuerungszulage festzusetzen und es sei ihm eine Integritätsentschädigung
von mindestens 65 % zuzusprechen. Mit
Entscheid vom 19. Februar 1998 wies die SUVA die Einsprache
ab.
B.- Das Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen
hiess die hiegegen erhobene Beschwerde insoweit teilweise
gut, als es den Einspracheentscheid bezüglich der Rente
aufhob und die Sache an die SUVA zurückwies, damit sie die
Komplementärrente unter Berücksichtigung der auf den
1. Januar 1997 in Kraft getretenen Verordnungsbestimmung
über den Teuerungsausgleich neu festsetze; im Übrigen wies
es die Beschwerde ab (Entscheid vom 18. August 1999).
C.- Die SUVA führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit
dem Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben,
soweit damit die Sache zu neuer Verfügung über die
Komplementärrente an sie zurückgewiesen wurde. In der Begründung
wird daran festgehalten, dass die Verordnungsbestimmung
über den Teuerungsausgleich übergangsrechtlich
auf den vorliegenden Fall nicht Anwendung findet.
Der Beschwerdegegner beantragt Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Bundesamt für Sozialversicherung
(BSV) schliesst auf Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.- Hat der nach UVG rentenberechtigte Versicherte
Anspruch auf eine Rente der Invalidenversicherung (IV) oder
der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV), so wird
ihm eine Komplementärrente gewährt; diese entspricht der
Differenz zwischen 90 % des versicherten Verdienstes und
der Rente der IV oder der AHV, höchstens aber dem für Voll-
oder Teilinvalidität vorgesehenen Betrag. Die Komplementärrente
wird beim erstmaligen Zusammentreffen der erwähnten
Renten festgesetzt und lediglich späteren Änderungen der
für Familienangehörige bestimmten Teile der Rente der IV
oder der AHV angepasst (Art. 20 Abs. 2 UVG).
Gestützt auf Art. 20 Abs. 3 UVG hat der Bundesrat
nähere Vorschriften zur Berechnung der Komplementärrenten
erlassen. Nach dem mit der Verordnungsänderung vom 9. Dezember
1996 (AS 1996 3456) eingefügten Abs. 2 von Art. 31
UVV (in Kraft seit 1. Januar 1997) wird bei der Festlegung
der Berechnungsbasis nach Art. 20 Abs. 2 UVG der versicherte
Verdienst um den beim erstmaligen Zusammentreffen gültigen
Prozentsatz der Teuerungszulage nach Art. 34 UVG erhöht.
Nach den Schlussbestimmungen der Verordnungsänderung
vom 9. Dezember 1996 (Abs. 1) gilt für Komplementärrenten
im Sinne von Art. 20 Abs. 2 und 31 Abs. 4 UVG, die vor Inkrafttreten
dieser Änderung festgesetzt wurden, das bisherige
Recht.
2.- Streitig und zu prüfen ist, ob Art. 31 Abs. 2 UVV
auf den vorliegenden Fall anwendbar ist. Dabei ist davon
auszugehen, dass der Anspruch auf Komplementärrente vor
Inkrafttreten der Verordnungsänderung entstanden, über den
Anspruch jedoch erst nach diesem Zeitpunkt verfügt worden
ist. Es stellt sich mithin die Frage, wie die Übergangsbestimmung
von Abs. 1 der Schlussbestimmungen zur Verordnungsänderung
vom 9. Dezember 1996 zu verstehen ist. Während
die Vorinstanz zum Schluss gelangt, die neue Bestimmung
sei auf sämtliche nach Inkrafttreten der Verordnungsänderung
verfügungsweise festgesetzten Komplementärrenten
anwendbar, halten SUVA und BSV dafür, dass übergangsrechtlich
der Zeitpunkt des erstmaligen Zusammentreffens der
Renten massgebend ist.
a) Nach dem bis Ende 1996 gültig gewesenen Recht wurde
bei der Berechnung der Komplementärrente die gemäss Art. 15
Abs. 2 UVG auf der Grundlage des versicherten Verdienstes
im Jahr vor dem Unfall festgesetzte Rente der Unfallversicherung
der im Zeitpunkt des Rentenbeginns ausgerichteten
Rente der AHV oder IV gegenübergestellt, was im Hinblick
auf die grundsätzliche Unabänderlichkeit des versicherten
Verdienstes teilweise zu unbefriedigenden Ergebnissen führte
(vgl. BGE 122 V 342 Erw. 5, 119 V 492 Erw. 4b und 118 V
298 Erw. 2f). Mit dem auf den 1. Januar 1997 in Kraft getretenen
Art. 31 Abs. 2 UVV wurde diesem Umstand insoweit
Rechnung getragen, als der versicherte Verdienst um den
beim erstmaligen Zusammentreffen gültigen Prozentsatz der
Teuerungszulage nach Art. 34 UVG erhöht wird. Gemäss dieser
Bestimmung erhalten die Bezüger von Invaliden- und Hinterlassenenrenten
zum Ausgleich der Teuerung Zulagen, welche
vom Bundesrat aufgrund des Landesindexes der Konsumentenpreise
festgesetzt werden, wobei die Anpassung auf den
gleichen Zeitpunkt erfolgt wie bei den Renten der AHV. Mit
Art. 31 Abs. 2 UVV wird folglich sichergestellt, dass beim
erstmaligen Zusammentreffen der Leistungen die für den Anspruch
auf die Komplementärrente massgebenden Berechnungselemente
(Rente der Unfallversicherung und Rente der AHV
oder IV) auf der gleichen zeitlichen Grundlage beruhen
(zeitliche Kongruenz; vgl. Erläuterungen des BSV zur Änderung
der Bestimmungen über die Komplementärrenten, in: RKUV
1997 S. 48).
b) Die Übergangsbestimmung von Abs. 1 der Schlussbestimmungen
der Verordnungsänderung vom 9. Dezember 1996,
wonach für Komplementärrenten im Sinne von Art. 20 Abs. 2
und
festgesetzt wurden, das bisherige Recht gilt, bedeutet,
dass keine Teuerungsanpassung nach Art. 31 Abs. 2 UVV bei
Komplementärrenten erfolgt, die vor dem 1. Januar 1997
festgesetzt worden sind. Der Wortlaut der Bestimmung ist
insofern nicht eindeutig, als unter dem Ausdruck "festgesetzt
wurden" allein die ursprüngliche Rentenfestsetzung
(erstmaliges Zusammentreffen der Renten) oder grundsätzlich
jede Festsetzung der Komplementärrente verstanden werden
kann (mit der Folge, dass bei Neufestsetzung der Rente nach
Inkrafttreten der Änderung das neue Recht anwendbar ist).
Fraglich ist zudem, ob übergangsrechtlich auf den Anspruchsbeginn
oder auf den Zeitpunkt des Verfügungserlasses
abzustellen ist. Im Kreisschreiben Nr. 17 an die UVG-Versicherer
und die Ersatzkasse UVG vom 19. März 1997 hat das
BSV hiezu ausgeführt, gemäss Art. 20 Abs. 2 zweiter Satz
UVG werde die Komplementärrente beim erstmaligen Zusammentreffen
einer UVG-Rente mit einer Rente der AHV oder der IV
festgesetzt. Der Zeitpunkt der Festsetzung einer Komplementärrente
sei somit derjenige der Entstehung des Anspruchs
auf die Rente. Daraus ergebe sich, dass das neue Recht auf
Renten der obligatorischen Unfallversicherung anwendbar
sei, die nach dem 1. Januar 1997 erstmals mit einer Rente
der AHV oder der IV zusammentreffen. Diese Auffassung findet
in Gesetz und Verordnung insofern eine Stütze, als
Art. 20 Abs. 2 UVG zwischen Festsetzung und Anpassung der
Renten unterscheidet und in Art. 33 UVV nicht von Festsetzung
bzw. Neufestsetzung, sondern von Anpassung (adaptation,
adeguamento; so der Normtitel) gesprochen wird. Wenn
daher in der Übergangsbestimmung von Festsetzung der Rente
(qui ont été fixées ..., stabilite prima ...) die Rede ist,
so spricht dies dafür, dass damit allein die erstmalige
Rentenfestsetzung und nicht auch die spätere Neufestsetzung
(Anpassung) von Komplementärrenten gemeint ist. Dazu kommt,
dass die Teuerungsanpassung gemäss Art. 31 Abs. 2 UVV beim
erstmaligen Zusammentreffen der Leistungen erfolgt. Damit
ist gleichzeitig gesagt, dass für die Teuerungsanpassung
der Zeitpunkt der Entstehung des Anspruchs auf Komplementärrente
und nicht derjenige des Verfügungserlasses massgebend
ist, was auch übergangsrechtlich zu beachten ist.
c) Diese Auslegung entspricht dem klaren Willen des
Verordnungsgebers, wie er aus den Materialien hervorgeht.
Danach wurde beim Erlass der Übergangsbestimmung davon
ausgegangen, dass nur neue Renten der Unfallversicherung
nach den revidierten Vorschriften über die Komplementärrenten
zu berechnen sind, was im Rahmen einer Übergangsbestimmung
festgehalten werden sollte (Protokoll zur Besprechung
vom 3. Juli 1995 betreffend Revision der UVV, S. 13).
Bei der Diskussion der Übergangsbestimmung wurde seitens
der Vertreter der SUVA darauf hingewiesen, dass höhere
Leistungen nicht rückwirkend finanziert werden könnten. Es
wurde daher eine Formulierung vorgeschlagen, wonach die
neue Regelung auf Komplementärrenten, die vor Inkrafttreten
der Änderung festgesetzt wurden, nicht Anwendung findet
(Protokoll zur Besprechung vom 18. Oktober 1995 betreffend
Revision der UVV, Fragen der Berechnung der Komplementärrenten,
S. 9). Aus der Feststellung, wonach nur neue Renten
nach den geänderten Bestimmungen festgesetzt werden sollten,
ist zu schliessen, dass eine Teuerungsanpassung gemäss
Art. 31 Abs. 2 UVV bei laufenden Renten auch im Falle einer
Neufestsetzung (Art. 33 UVV) ausgeschlossen werden wollte.
Dementsprechend hat das BSV in den Erläuterungen zur Verordnungsänderung
ausgeführt, die Anrechnung der Teuerungszulage
erfolge nur beim erstmaligen Zusammentreffen und
nicht bei jeder späteren Neuberechnung infolge Mutation
(RKUV 1997 S. 49), womit auch gesagt wurde, dass übergangsrechtlich
auf das erstmalige Zusammentreffen der Leistungen
und nicht auf den Zeitpunkt des Verfügungserlasses abzustellen
ist. Diese Lösung steht nicht im Widerspruch zu dem
mit der Verordnungsänderung angestrebten Zweck. Zwar soll
nach dem Gesagten mit Art. 31 Abs. 2 UVV sichergestellt
werden, dass die für den Anspruch auf Komplementärrenten
massgebenden Berechnungselemente auf der gleichen zeitlichen
Grundlage beruhen. Der Grundsatz der zeitlichen
Kongruenz wird indessen nicht voll verwirklicht, indem die
Teuerung nur beim erstmaligen Zusammentreffen der Renten
ausgeglichen wird, nicht aber bei der Neufestsetzung von
Renten gemäss Art. 33 Abs. 2 und
für eine Auslegung der Übergangsbestimmung in dem Sinne,
dass die neue Vorschrift von Art. 31 Abs. 2 UVV nur zur
Anwendung gelangt, wenn die Renten erstmals nach Inkrafttreten
der Verordnungsänderung zusammengetroffen sind,
nicht aber bei einer Anpassung der Renten nach diesem Zeitpunkt
oder wenn über eine vor Inkrafttreten des neuen
Rechts entstandene Rente erst unter der Herrschaft des
neuen Rechts verfügt wird.
3.- Zu prüfen bleibt, ob sich die vom Verordnungsgeber
getroffene Regelung mit Gesetz und Verfassung, insbesondere
dem Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 BV, vereinbaren
lässt.
a) Die Übergangsbestimmung verstösst nicht gegen das
Gesetz, sondern entspricht nach dem Gesagten vielmehr
Art. 20 Abs. 2 UVG, wonach die Rente beim erstmaligen Zusammentreffen
der zu koordinierenden Renten festzusetzen
ist. Sie hält sich zudem im Rahmen dessen, was der Gesetzgeber
in Art. 118 Abs. 2 lit. c UVG beim Inkrafttreten des
UVG übergangsrechtlich statuiert hat. Danach waren vom Inkrafttreten
dieses Gesetzes an die neuen Bestimmungen über
die Invalidenrente anwendbar, wenn der Anspruch erst nach
diesem Zeitpunkt entstanden war, was bedeutet, dass bei den
vor Inkrafttreten entstandenen Rentenansprüchen das frühere
Recht anwendbar blieb (vgl. BGE 124 V 56 Erw. 3; vgl. auch
Bemerkungen von Maurer in SZS 1985 S. 210). Auch bei Leistungsverbesserungen
im Sozialversicherungsrecht besteht
kein Grundsatz, wonach das neue Recht ab Inkrafttreten
stets auch auf Dauerverhältnisse anwendbar ist, bei denen
sich der anspruchsbegründende Sachverhalt vor dem Inkrafttreten
verwirklicht hat (BGE 99 V 203; vgl. etwa BGE 126 V
273 ff.). Dem Gesetz- und Verordnungsgeber steht bei der
übergangsrechtlichen Regelung eine weite Gestaltungsfreiheit
zu. Er kann dabei auch die finanziellen Folgen einer
Rechtsänderung mit berücksichtigen (vgl. Maurer, Schweizerisches
Sozialversicherungsrecht, Bern 1979, Bd. I S. 181).
SUVA und BSV weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass
die Finanzierung der Invaliden- und Hinterlassenenrenten
gemäss Art. 90 Abs. 2 UVG nach dem Rentenwertumlageverfahren
erfolgt und das Deckungskapital für sämtliche Ausgaben
aus bereits eingetretenen Unfällen genügen muss. Nach
Abs. 3 der Bestimmung werden die Teuerungszulagen aus den
Zinsüberschüssen und, soweit diese nicht ausreichen, nach
dem Ausgabenumlageverfahren finanziert. Danach sind künftige
Leistungen vorauszufinanzieren und erforderlichenfalls
durch entsprechende Prämienzuschläge zu decken (vgl.
Maurer, Unfallversicherungsrecht, Bern 1985 S. 571). Wie
den Materialien zur Verordnungsänderung zu entnehmen ist,
war dieser Umstand ausschlaggebend dafür, dass die Anwendbarkeit
des neuen Rechts auf Komplementärrenten beschränkt
wurde, die erstmals nach dessen Inkrafttreten am 1. Januar
1997 mit einer Rente der AHV oder IV zusammentreffen (Protokoll
zur Besprechung vom 18. Oktober 1995 betreffend Revision
der UVV, Fragen der Berechnung der Komplementärrenten,
S. 9; vgl. auch RKUV 1997 S. 53).
b) Nach der Rechtsprechung verletzt ein Erlass den
Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV),
wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht
ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit
ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht
nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches
nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt
wird. Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied
oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche
Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche
Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen
Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem
Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des
Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 123
I 7 Erw. 6a, 23 Erw. 3b, 141 Erw. 10b und 243 Erw. 2b, 123
II 11 Erw. 3a und 26 Erw. 6a). Bei Rechtsänderungen ist zu
beachten, dass Änderungen von Erlassen zwangsläufig bewirken,
dass für die Rechtsunterworfenen unterschiedliche Regelungen
gelten je nachdem, ob der rechtlich erfasste Tatbestand
für sie vor oder nach der Revision wirksam wird. In
den damit verbundenen Ungleichbehandlungen liegt an sich
noch kein Verfassungsverstoss. Auch im Lichte des Rechtsgleichheitsgebots
ist es nicht Sache des Gerichts, sein
Ermessen an die Stelle desjenigen des Gesetz- oder Verordnungsgebers
zu stellen (BGE 122 II 117 Erw. 2b mit Hinweisen).
Die streitige Übergangsbestimmung hat insofern eine
Ungleichbehandlung zur Folge, als Bezüger von Komplementärrenten,
für die der Anspruch vor dem 1. Januar 1997 entstanden
ist, keinen Teuerungszuschlag nach Art. 31 Abs. 2
UVV erhalten, selbst wenn hierüber erst nach dem 1. Januar
1997 verfügt oder die Rente nach diesem Zeitpunkt gemäss
Art. 33 Abs. 2 UVV (oder Art. 34 UVV) angepasst wird. Hierin
kann indessen keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes
von Art. 8 Abs. 1 BV erblickt werden. Nach dem
Gesagten bestehen sachliche Gründe für die getroffene
Lösung. Eine Anwendung der Bestimmung auf sämtliche laufenden
Renten sowie auf Renten, die nach Inkrafttreten der
Verordnungsänderung angepasst werden, wäre unter sozialpolitischen
Gründen wohl wünschbar gewesen. Eine solche
Regelung hat der Verordnungsgeber jedoch nicht vorgesehen
und er kann hiezu auch vom Richter nicht verhalten werden.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch die Bezüger
laufender Komplementärrenten nicht von jedem Teuerungsausgleich
ausgeschlossen sind. Der Ausgleich erfolgt allerdings
auf der Komplementärrente und nicht auf der Grundrente
oder dem versicherten Verdienst (BGE 119 V 484 ff.).
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
I. In Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird
der Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons
St. Gallen vom 18. August 1999 aufgehoben, soweit
damit die Sache zu neuer Verfügung über die Komplementärrente
an die SUVA zurückgewiesen wurde.
II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
III. Dieses Urteil wird den Parteien, dem Versicherungsgericht
des Kantons St. Gallen und dem Bundesamt für
Sozialversicherung zugestellt.
Luzern, 27. November 2001
Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der I. Kammer:
Die Gerichtsschreiberin: