Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2P.186/2002 /zga
Urteil vom 11. Juli 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Bundesrichterin Yersin, Bundesrichter Merkli, Ersatzrichterin Stamm Hurter,
Gerichtsschreiber Merz.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Zbinden, cité Bellevue 6, Postfach 41, 1707 Freiburg,
gegen
Ausgleichskasse des Kantons Freiburg, Postfach, 1762 Givisiez,
Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, Sozialversicherungsgerichtshof, Postfach,
1762 Givisiez,
Ausgleichskasse des Kantons Bern, 3007 Bern.
Gegenstand
Art. 8 BV, Art. 9 BV (Kantonale Familienzulagen),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg, Sozialversicherungsgerichtshof, vom 27. Juni 2002.
Sachverhalt:
A.
X.________ ist mit Y.________ verheiratet und Mutter von drei Kindern (geb. 1984 und 1986). Die Ehegatten wohnen zusammen mit ihren Kindern im Kanton Freiburg. X.________ arbeitet seit dem 5. Oktober 1998 für eine Behindertenwerkstätte im Kanton Freiburg. Ihr Ehemann arbeitet mit einem Beschäftigungsgrad von 100 % an einer Fachhochschule im Kanton Bern.
Am 13. März 2001 beantragte X.________ bei der Ausgleichskasse des Kantons Freiburg (im Folgenden: Ausgleichskasse Freiburg) Kinder- und Ausbildungszulagen für ihre drei Kinder. Sie legte ihrem Gesuch eine Bestätigung bei, wonach ihr Ehemann ab dem 1. Januar 2001 keine Zulagen mehr von seinem Arbeitgeber beziehe. Mit Verfügung vom 8. Mai 2001 lehnte die Ausgleichskasse Freiburg das Gesuch ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, dass gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a des Freiburger Gesetzes über die Familienzulagen vom 26. September 1990 (FZG/FR) bei verheirateten Eltern die Kinderzulagen primär dem Vater zustünden. Da der Vater über seinen Arbeitgeber im Kanton Bern die vollen Familienzulagen geltend machen könne, entfalle der Anspruch auf Familienzulagen der Mutter im Kanton Freiburg.
Die hiergegen gerichteten Rechtsmittel wiesen die Ausgleichskasse Freiburg mit Einspracheentscheid vom 28. August 2001 und das Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, Sozialversicherungsgerichtshof (im Folgenden: Verwaltungsgericht), mit Entscheid vom 27. Juni 2002 ab.
B.
Am 23. August 2002 hat X.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben, festzustellen, dass Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR "gegen die verfassungsmässigen Rechte des Diskriminierungsverbotes sowie des Gleichstellungsgebotes verstösst", und die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
C.
Das Verwaltungsgericht sowie die Ausgleichskasse des Kantons Freiburg schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die zur Vernehmlassung eingeladene Ausgleichskasse des Kantons Bern hat auf eine Stellungnahme und einen Antrag verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, gegen den auch auf Bundesebene kein anderes Rechtsmittel zur Verfügung steht. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher zulässig (vgl. Art. 84 Abs. 2 und
1.2 Das Bundesgericht untersucht nicht von Amtes wegen, ob ein kantonaler Hoheitsakt verfassungswidrig ist, sondern prüft auf staatsrechtliche Beschwerde hin nur rechtsgenügend vorgebrachte, klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (vgl. Art. 90 Abs. 1 lit. b OG; BGE 127 III 279 E. 1c S. 282; 125 I 492 E. 1b S. 495, mit Hinweisen).
1.3 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht gegebenen Ausnahmen abgesehen, kassatorischer Natur (BGE 129 I 129 E. 1.2.1 S. 131 f., mit Hinweisen). Soweit die Beschwerdeführerin mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Urteils, ist auf ihre Begehren nicht einzutreten.
2.
2.1 Im Kanton Freiburg umfassen die Familienzulagen die Kinderzulage, die Ausbildungszulage sowie die Geburts- oder Aufnahmezulage (Art. 5 FZG/FR; zur Unterscheidung der verschiedenen Zulagen vgl.
a) dem Vater, wenn die Eltern verheiratet sind;
b) der Person, die das Kind betreut, wenn die Eltern nicht verheiratet sind oder wenn sie getrennt oder geschieden sind;
c) der Person, der die elterliche Gewalt zusteht;
d) der Person, die in überwiegendem Mass für das Kind aufkommt."
2.2 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, es gebe keine sachlichen und vernünftigen Gründe dafür, dass zur Vermeidung von Doppelbezügen der Anspruch auf Familienzulagen gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR dem Vater zugesprochen werde und dass der Kanton Freiburg auch im interkantonalen Verhältnis davon ausgehe, dass die erwähnten Zulagen prinzipiell nur in dem Kanton gefordert werden könnten, in dem der Ehemann selber die Anspruchsvoraussetzungen erfülle. Dies verstosse gegen Art. 8 BV.
2.3 Die Beschwerdeführerin rügt damit nicht einen Verstoss gegen kantonale Vorschriften, was nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen wäre. Sie beanstandet vielmehr, dass die Verweigerung der ihr im Grundsatz im Kanton Freiburg zustehenden Familienzulage auf einer diskriminierenden, gegen die Gleichbehandlung von Mann und Frau verstossenden Regelung und Rechtsanwendung beruhe. Ausserdem geht es ebenfalls darum, wieweit ein Kanton seine internen Konkurrenzvorschriften im interkantonalen Verhältnis überhaupt zur Anwendung bringen kann.
Die Beschwerdeführerin verlangt somit eine Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Art. 8 Abs. 2 FZG/FR. Die Rüge, eine kantonale Norm widerspreche der Bundesverfassung, kann bei der Anfechtung eines diese Norm anwendenden Entscheides im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde vorgebracht werden, selbst wenn die Frist zur Anfechtung des Gesetzes längst verstrichen ist. Die allfällige Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm wird dann aber nur vorfrageweise festgestellt. Es führt nicht zur Aufhebung der fraglichen Bestimmung, sondern hat lediglich zur Folge, dass die Vorschrift auf den Beschwerdeführer nicht angewendet und der gestützt auf sie ergangene Entscheid aufgehoben wird (inzidente Normenkontrolle; BGE 121 I 102 E. 4 S. 104; 117 Ia 97 E. 1 S. 99 f.; 114 Ia 50 E. 2a S. 52).
3.
3.1 Die Kantone können auf dem Gebiete der Familienzulagen autonom legiferieren, solange und soweit der Bund von seiner diesbezüglichen Kompetenz gemäss Art. 116 Abs. 2 BV (Art. 34quinquies Abs. 2 aBV) nicht Gebrauch macht (vgl. BGE 117 Ia 97 E. 2a S. 100; Urteil 2P.77/2000 vom 30. November 2000, E. 3b). Der Bund hat sich bis heute darauf beschränkt, eine Familienzulagenordnung für die Landwirtschaft aufzustellen (vgl. Bundesgesetz vom 20. Juni 1952 über die Familienzulagen in der Landwirtschaft, FLG, SR 836.1, und die dazugehörige Ausführungsgesetzgebung). Die Kantone sind von Verfassungs wegen nicht nur frei, den Arbeitgebern den Anschluss an Familienausgleichskassen und die Ausrichtung von Familienzulagen vorzuschreiben; auch bei der Ausgestaltung ihrer Familienzulagenordnung steht ihnen weitgehende Freiheit zu, so unter anderem was die Bestimmung der zulagenberechtigten Arbeitnehmer sowie der Kinder betrifft, für die Zulagen gewährt werden (vgl. BGE 114 Ia 1 E. 4 S. 3 f.; Urteil 2P.77/2000 vom 30. November 2000, E. 3b; zu interkantonalen Regelungen vgl. aber nachfolgend E. 4.2).
3.2 Auch wenn dem Gesetzgeber bei der Verfolgung gesetzgebungspolitischer Ziele und der dazu eingesetzten Mittel ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht (BGE 124 I 297 E. 3b S. 299; 121 I 102 E. 4a S. 104; 110 Ia 7 E. 2b S. 13 f.), verletzt ein Erlass das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 129 I 1 E. 3 Ingress S. 3; 124 I 297 E. 3b S. 299; 123 II 16 E. 6a S. 26). Sodann verlangt die Gleichstellung der Geschlechter gemäss Art. 8 Abs. 3 BV, dass Mann und Frau ohne Rücksicht auf gesellschaftliche Verhältnisse und Vorstellungen in allen Bereichen gleich zu behandeln sind. Die Verfassung schliesst die Geschlechtszugehörigkeit als taugliches Kriterium für rechtliche Differenzierungen grundsätzlich aus. Eine unterschiedliche Behandlung von Mann und Frau ist nur noch zulässig, wenn auf dem Geschlecht beruhende biologische oder funktionale Unterschiede eine Gleichbehandlung absolut ausschliessen (BGE 126 I 1 E. 2a S. 2 f., mit Hinweisen).
3.3 Das Verwaltungsgericht führt als Grund für den Vorrang des Ehemannes gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR an, es entspreche einer historischen und bis heute geltenden soziologischen Realität, dass in der Mehrzahl der Familien eher der Vater als die Mutter einer Vollzeitbeschäftigung nachgehe. Wie die Beschwerdeführerin aber richtig bemerkt, darf mit Blick auf Art. 8 Abs. 3 BV ein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung nicht schon in der traditionellen Rollenverteilung der Geschlechter erblickt werden, würde dadurch doch versucht, eine Ordnung zu rechtfertigen, die mit den erwähnten Verfassungsbestimmungen gerade beseitigt werden sollte (vgl. BGE 123 I 56 E. 2b S. 58; 116 V 198 E. II 2a/cc S. 211; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl. 1999, S. 432). Fehl geht auch das Argument des Verwaltungsgerichts, Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR führe im Ergebnis nicht zu einer unterschiedlichen Behandlung des einen oder anderen Geschlechts, sondern von Ehepaaren, indem es im interkantonalen Verhältnis für gewisse Ehepaare günstige und für andere ungünstige Resultate zeitige. Art. 8 Abs. 3 BV verbietet nicht nur die Benachteiligung von Frauen, sondern jede nicht durch zwingende biologische oder funktionale Unterschiede gerechtfertigte geschlechtsbezogene Regelung, unabhängig davon, ob dadurch Frauen oder Männer benachteiligt werden; das Recht muss geschlechtsneutral sein (BGE 126 I 1 E. 2b/c S. 3, mit Hinweisen).
3.4 Wohl hat das Bundesgericht in einem unveröffentlichten Urteil vom 31. Oktober 1985 (P.1850/1984; zitiert bei Rainer J. Schweizer, Probleme der Gleichbehandlung der Geschlechter bei der Ausrichtung von Haushaltszulagen, ZBl 93/1992 S. 2 f.) ausgeführt, es sei unter dem Blickwinkel von Art. 4 aBV nicht zu beanstanden, wenn eine Regelung verheirateten Beamten Familienzulagen voraussetzungslos gewähre, während von den verheirateten Beamtinnen ein Nachweis dafür verlangt werde, dass sie überwiegend für die Haushaltungskosten aufkommen (kritisch: Schlussbericht der vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement eingesetzten Arbeitsgruppe "Lohngleichheit", 1988, S. 16; Beatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichstellung von Mann und Frau, ZBJV 128/1992 S. 359; Charles-Albert Morand, L'érosion jurisprudentielle du droit fondamental à l'égalité entre hommes et femmes, in: ders. [Hrsg.], L'égalité entre hommes et femmes, 1988, S. 105). Diese Auffassung konnte sich auf die damals (und noch bis zum 31. Dezember 1987) geltende Fassung von Art. 160 Abs. 2 und
3.5 Es ist somit kein zulässiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich, um die nach Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR vorgesehene unterschiedliche Behandlung der Ehegatten bei Anspruchskonkurrenz zu rechtfertigen. Die beanstandete Bestimmung verstösst demnach gegen Art. 8 Abs. 3 BV. Das Verwaltungsgericht irrt im Übrigen, wenn es annimmt, die Doktrin teile seine Ansicht. Diese steht dem Vorrang des Vaters vielmehr überwiegend ablehnend gegenüber (so Pascal Mahon, Les allocations familiales, S. 141 Rz. 53, in: Heinrich Koller/Georg Müller/René Rhinow/Ulrich Zimmerli [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band 3, 1998 ff.; ders., in: Jean-François Aubert et al. [Hrsg.], Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, N. 66 zu Art. 34quinquies; Audrey Leuba, La répartition traditionnelle des tâches entre les conjoints, au regard du principe de l'égalité entre homme et femme, Diss. Neuenburg 1997, S. 192; Ueli Kieser, Streifzug durch das Familienzulagenrecht, SZS 39/1995 S. 279 und 286; Barbara Lischetti-Greber, Familienzulagen, in: Monique Aeschbacher/Margareta Lauterburg/ Barbara Lischetti-Greber, Durchs Netz gefallen, 2. Aufl. 1994, S. 419; Rainer J. Schweizer, a.a.O., insbes. S. 6 f.; Beatrice Weber-Dürler, a.a.O., S. 359; Charles-Albert Morand, a.a.O., S. 105; Pierre-Yves Greber, L'égalité de droits entre hommes et femmes dans le domaine de la sécurité sociale, in: Charles-Albert Morand [Hrsg.], L'égalité entre hommes et femmes, 1988, S. 197; erwähnter Schlussbericht der Arbeitsgruppe "Lohngleichheit", S. 16; a.A. wohl Germain Bouverat, Les allocations familiales, in: Les cahiers genevois de sécurité sociale 1990 S. 112; und unter altem ZGB-Recht Randolph Andrea Koller, Die kantonalen Familienzulagengesetze, Diss. Zürich 1984, S. 153 f.). Ob auch Art. 8 Abs. 1 und Abs. 2 BV verletzt werden, kann hier offen bleiben.
4.
Unter Bezugnahme auf die Botschaft des Freiburger Staatsrates vom 22. August 1989 zum Gesetzentwurf über die Familienzulagen macht das Verwaltungsgericht geltend, der Vorrang des Vaters dränge sich auf, um Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Kantonen vorzubeugen; alle anderen Kantone hätten an einer solchen Priorität des Ehemannes festgehalten.
4.1 Ungeachtet der sich aus vorstehenden Ausführungen ergebenden Fragwürdigkeit dieses Arguments, ist die Annahme des Verwaltungsgerichts heute bereits unzutreffend (vgl. Übersicht in: Bundesamt für Sozialversicherung [Hrsg.], Kantonale Gesetze über Familienzulagen, Grundzüge der kantonalen Familienzulagenordnungen, Stand 1. Januar 2002, S. 19 ff. Ziff. 123). Zwar haben neben dem Kanton Freiburg noch einige andere Kantone eine mit der interessierenden Freiburger Bestimmung vergleichbare Regelung für verheiratete erwerbstätige Eltern (Kantone Appenzell-Innerrhoden und -Ausserrhoden, Glarus, Graubünden, Solothurn und Zug). Etliche Kantone praktizieren aber eine andere Prioritätenordnung: Im Kanton Aargau geht der Anspruch des Ehemannes vor, sofern nicht die Ehefrau einen höheren Anspruch hat. Im Kanton Jura ist im Prinzip eine hälftige Teilung vorgesehen. Ebenso im Kanton Luzern bei gleicher Beschäftigungsdauer, wenn die beiden Anspruchsberechtigten zusammen die Voraussetzungen für mehr als eine volle Zulage erfüllen; bei ungleich hohem Anspruch wird die ungekürzte Zulage der Person mit dem höheren Anspruch ausgerichtet; erfüllen beide zusammen nicht die Voraussetzungen für eine volle Zulage, werden ihnen jeweils Teilzulagen nach Massgabe der Arbeitszeit gewährt; nach anderen Zulagenordnungen beziehbare Leistungen sollen vorgehen. In den Kantonen Nidwalden, Obwalden, Thurgau und Zürich geht prinzipiell die Person mit dem höheren Anspruch vor. Im Kanton Schwyz soll diejenige Person die Zulage bekommen, die in überwiegendem Masse für den Unterhalt des Kindes aufkommt. Im Kanton Tessin ist grundsätzlich die Mutter anspruchsberechtigt, es sei denn der Ehegatte hat Anspruch auf eine höhere Zulage. Im Kanton Uri ist der vollerwerbende Ehepartner anspruchsberechtigt. Im Kanton Waadt ist zunächst der Elternteil mit dem höheren Beschäftigungsgrad anspruchsberechtigt; den Rest bis zum Erreichen einer vollen Zulage kann gegebenenfalls der andere Elternteil verlangen; wenn beide vollerwerbend sind, wird die Auszahlung auf Verlangen hälftig geteilt, sonst an den Vater vorgenommen. Im Kanton Wallis wird die Zulage im Prinzip an den Vater ausgezahlt, wobei aber eine Aufstockung bezüglich der Tätigkeit der Mutter im Kanton vorgenommen wird, wenn der Vater ausserkantonal tätig ist oder selber keinen Anspruch hat. In den Kantonen Bern, Basel-Stadt, Genf, Neuenburg, St. Gallen und Schaffhausen wird die Zulage an den von den Ehegatten bestimmten Elternteil ausgezahlt. Der Kanton Basel-Landschaft praktiziert dieses Wahlrecht der Eltern ebenfalls, nachdem das kantonale Versicherungsgericht in einem Urteil vom 22. April 1992 eine mit der Freiburger Regelung vergleichbare Bestimmung für verfassungswidrig erklärt hatte. Können die Eheleute im Kanton St. Gallen insgesamt weniger als eine volle Zulage beanspruchen, werden Teilzulagen nach Massgabe der geleisteten Arbeitszeit ausgerichtet. Schliesslich hat der Bundesgesetzgeber - im Sinne der Gleichberechtigung von Mann und Frau - eine Anspruchskonkurrenz bei den Kinderzulagen im landwirtschaftlichen Bereich für im gleichen Haushalt lebende Ehegatten im Wege hälftiger Teilung des Anspruchs geregelt (Art. 9 Abs. 5 FLG; Berichterstatter Gerber in AB 1983 S 596). Die Regelungen über die Anspruchskonkurrenz werden sodann je nach Kanton nur innerkantonal angewandt; einige Kantone nehmen damit offenbar in Kauf, dass Kinderzulagen unter Umständen in zwei Kantonen bezogen werden (vgl. Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 4. Mai 1999, Leitsatz publiziert in Bundesamt für Sozialversicherung [Hrsg.], Kantonale Gesetze über Familienzulagen, Die Rechtsprechung der kantonalen Rekursbehörden 1999, Bern 2001, S. 58; Bundesamt für Sozialversicherung, Grundzüge der kantonalen Familienzulagenordnungen, Stand 1. Januar 2002, S. 21 Ziff. 123; Gerhard Hauser-Schönbächler, Kinder- und Familienzulagen in der Schweiz, Untersuchung im Auftrage der Eidgenössischen Koordinationskommission für Familienfragen, 2002, S. 4).
4.2 Die in den kantonalen Kinderzulagengesetzen enthaltenen Regelungen über die Anspruchskonkurrenz können nur im innerkantonalen Verhältnis Geltung beanspruchen. Ein Kanton ist nicht befugt, in den Kompetenzbereich eines anderen Kantons einzugreifen, indem er mittels Konkurrenznormen bestimmt, unter welchen Voraussetzungen der andere Kanton Familienzulagen zu leisten oder welche Prioritätenordnung er für den Fall einer Anspruchskonkurrenz vorzusehen hat (vgl. Territorialitätsprinzip, Ueli Kieser, a.a.O., S. 287; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Aufl. 2002, S. 73 f. N. 355 ff.). Demnach kann der Kanton Freiburg dem anderen beteiligten Kanton weder vorschreiben noch davon ausgehen, die Zulagen müssten in dem Kanton, in dem der Vater arbeitet, geleistet werden.
4.3 Die Anwendung der in Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR vorgesehenen Regelung mag zwar bisweilen im interkantonalen Verhältnis, je nach konkreter Situation und Ausgestaltung der Gesetzgebung des anderen Kantons, zu vertretbaren Ergebnissen führen. Mit Blick auf Art. 8 Abs. 3 BV darf das Geschlecht der potentiell Anspruchsberechtigten indessen nicht als Differenzierungsmerkmal dienen (vgl. E. 3.2-3.5). Es gibt keinen zulässigen Grund, die Freiburger Familienzulagen bei Zweiverdiener-Ehepaaren bloss zu gewähren, wenn der Ehemann im Kanton arbeitet, nicht aber, wenn nur die Ehefrau diese Voraussetzung erfüllt. Die Regelung interkantonaler Anspruchskonkurrenzen nach der in Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR vorgesehenen Prioritätenordnung führt zu zufallsbedingten, willkürlichen Ungleichheiten, weil - wie auch die Beschwerdeführerin bemerkt - der Bezug der höheren oder tieferen kantonalen oder ausserkantonalen Zulage davon abhängig wird, ob der Ehemann oder die Ehefrau ausserhalb des Wohnsitzkantons arbeitet.
4.4 Gemäss Art. 9 des Berner Gesetzes vom 5. März 1961 über Kinderzulagen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (in der Fassung vom 23. Juni 1993) darf pro Kind nur eine Kinderzulage bezogen werden. Sind beide in ungetrennter Gemeinschaft lebenden Eltern Arbeitnehmer, so steht der Anspruch auf die Kinderzulage dem von den Ehegatten gemeinsam bestimmten Elternteil zu.
Das Verwaltungsgericht bringt vor, die Einräumung einer Wahlmöglichkeit für die Ehepaare - statt der beanstandeten Regelung mit dem Vorrang des Vaters - hätte zur Folge, dass die Zulagen jeweils im Kanton mit den höheren Leistungen beansprucht würden. Das träfe regelmässig den Kanton Freiburg, weil dieser höhere Familienzulagen gewähre als die meisten anderen Kantone. Diese Bedenken gegen die Einräumung eines freien Wahlrechtes sind verständlich; eine solche Lösung würde Kantone mit hohen Familienzulagen bzw. die zahlungspflichtigen Arbeitgeber dieser Kantone benachteiligen (vgl. Stellungnahme des Bundesrats zur Parlamentarischen Initiative Fankhauser in BBl 2000 4786; Gerhard Hauser-Schönbächler, a.a.O., S. 5 f.; zu den Ansätzen der kantonalen Familienzulagen und der Arbeitgeberbeiträge vgl. jährlich in der Zeitschrift des Bundesamtes für Sozialversicherung "Soziale Sicherheit" erscheinende Tabellen). Dies allein rechtfertigt aber nicht, für die interkantonale Anspruchskonkurrenz das Geschlecht als Unterscheidungsmerkmal heranzuziehen. Es gibt, wie zu zeigen sein wird, andere taugliche Kriterien zur Vermeidung von sachwidrigen Ergebnissen (E. 5). Die vom Verwaltungsgericht vertretene Lösung ist in praktischer Hinsicht keineswegs zwingend. Nach dem Gesagten verstösst sie gegen die Verfassung. Daher ist der angefochtene Entscheid aufzuheben.
5.
Es fragt sich, ob und wieweit das Bundesgericht zur Vermeidung von sachwidrigen Doppelausschlüssen oder Doppelbezügen, die sich im interkantonalen Verhältnis aufgrund nicht aufeinander abgestimmter kantonaler Gesetze ergeben können, selber verbindliche Kollisionsregeln aufstellen kann und soll.
5.1 Eine derartige Kompetenz und Aufgabe hat der Bund mit Blick auf Art. 127 Abs. 3 BV im Bereich des Steuerrechts (Verbot der Doppelbesteuerung). Für Familienzulagen besteht allerdings nur beschränkt eine Parallelität zur Problematik der Doppelbesteuerung. Die alte Bundesverfassung von 1874 sah in Art. 46 Abs. 2 den Erlass eines Bundesgesetzes "gegen Doppelbesteuerung" vor, woraus sich ableiten liess, dass ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Vermeidung von Doppelbesteuerungen besteht (vgl. Ernst Höhn, in: Jean-François Aubert et al. [Hrsg.], Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, N. 15-18 zu Art. 46 Abs. 2). Die heutige Bundesverfassung enthält in Art. 127 Abs. 3 ein ausdrückliches Verbot der Doppelbesteuerung. Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass der Einzelne in Steuersachen vor Übergriffen eines nichtberechtigten Kantons geschützt werden soll. Aus dem Bundesverfassungsrecht bzw. dem Bundesrecht ergibt sich dagegen kein allgemeiner Anspruch auf Familienzulagen. Auch der allfällige Doppelbezug einer Familienzulage verstösst an sich nicht gegen Verfassungsrecht. Zwar besitzt der Bund im Bereich der Familienzulagen eine Gesetzgebungskompetenz (Art. 116 Abs. 2 BV bzw. Art. 34quinquies Abs. 2 aBV); es handelt sich dabei sogar um eine konkurrierende, nicht auf den Erlass von Grundsätzen beschränkte Kompetenz. Damit könnte der Bund gestützt auf die erwähnten Verfassungsbestimmung auch Vorschriften zur Verhinderung interkantonaler Kollisionen bei den kantonalen Familienzulagen erlassen. Von dieser Kompetenz hat der Bund bislang nur für den Bereich der Landwirtschaft Gebrauch gemacht (s. E. 3.1); weitere Vorstösse für die Schaffung einer gesamtschweizerisch harmonisierten Kinderzulage blieben bislang erfolglos. Nach dem Wortlaut des Art. 116 BV bzw. Art. 34quinquies aBV hat der Bund jedoch nicht einen "Auftrag", Vorschriften über Familienzulagen zu erlassen (Pascal Mahon, in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, N. 54 zu Art. 34quinquies; Pierre-Yves Greber, Droit suisse de la sécurité sociale, 1982, S. 508; Luzius Mader, in: Bernhard Ehrenzeller/ Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 2002, N. 2 zu Art. 116). Im Gegensatz zum Doppelbesteuerungsverbot geht es bei Art. 116 Abs. 2 BV bzw. Art. 34quinquies Abs. 2 aBV zudem nicht darum, den Einzelnen vor Übergriffen eines nichtberechtigten Kantons zu schützen. Es besteht insoweit, anders als bei der Doppelbesteuerung, jedenfalls keine explizite verfassungsrechtliche Verpflichtung des Bundes, im Bereich der kantonalen Familienzulagen Doppelbezüge bzw. Doppelausschlüsse zu verhindern oder sonstige Leistungsbedingungen zu regeln. Im Übrigen umfasst der Begriff "Bund" in der Verfassung normalerweise nicht das Bundesgericht (vgl. Botschaft zum Entwurf einer neuen Bundesverfassung BBl 1997 I 346 Fussnote 15). Ob sich aus Art. 116 BV bzw. Art. 34quinquies aBV eine Grundlage ergibt, auf welche sich das Bundesgericht für die Schaffung von verbindlichen interkantonalen Konkurrenzregeln unmittelbar stützen könnte, kann hier aber letzlich offen bleiben. Kantonale Entscheide über die Gewährung oder Verweigerung von Familienzulagen sind vorab daran zu messen, ob sie mit den berührten Grundrechten, d.h. insbesondere mit den Garantien von
5.2 Sind mehrere Möglichkeiten zur Vermeidung einer Ungleichbehandlung gegeben, ist es grundsätzlich nicht Sache des Bundesgerichts, den Kantonen eine hiervon vorzuschreiben (vgl. BGE 109 Ib 81 E. 4e S. 88 f.; Pierre-Yves Greber, a.a.O. in Charles-Albert Morand [Hrsg.], 1988, S. 199; Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von Grundrechtsverletzungen, Diss. Bern 2002, S. 90; Madeleine Camprubi, Kassation und positive Anordnungen bei der staatsrechtlichen Beschwerde, Diss. Zürich 1999, S. 345 ff.; Philippe Gerber, La nature cassatoire du recours de droit public, Diss. Genf 1997, S. 306-309; Walter Kälin, Verfassungsgerichtsbarkeit in der Demokratie, 1987, S. 168 ff.). Im vorliegenden Regelungsbereich können sich allerdings besondere Schwierigkeiten daraus ergeben, dass die jeweiligen Bestimmungen der betroffenen Kantone nicht miteinander harmonieren, was zu grundrechtswidrigen Ergebnissen führen kann, und es letztlich um eine auf höherer Ebene zu füllende Regelungslücke geht. Mangels bundesrechtlicher Kollisionsnormen muss der angerufene Richter, wenn die Anwendung der kantonalen Gesetzgebung im interkantonalen Verhältnis zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führt, nach einer sachgerechten Lösung suchen, die sich vom kantonalen Gesetz nicht unnötig weit entfernt und deren Befolgung zugleich auch von anderen Kantonen erwartet werden kann.
5.3 Für Konkurrenzsituationen, wie sie hier gegeben sind, kann sinnvollerweise auf die Kollisionsregelung verwiesen werden, die seit dem 1. Juni 2002 zwischen der Schweiz und den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft gilt. In Abschnitt A Ziff. 1 und 2 des Anhangs II zum Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681, AS 2002 1529) wird Bezug genommen auf die Verordnungen des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) Nr. 1408/71 vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (Amtsblatt der EWG [ABl.] L 149 vom 5. Juli 1971, S. 2, und konsolidierte Fassung in ABl. L 28 vom 30. Januar 1997, S. 1) und Nr. 574/72 vom 21. März 1972 über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (ABl. L 74 vom 27. März 1972, S. 1).
5.3.1 Gemäss Art. 73 der Verordnung Nr. 1408/71 hat ein Arbeitnehmer oder ein Selbständiger, "der den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats unterliegt", grundsätzlich "für seine Familienangehörigen, die im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats wohnen, Anspruch auf Familienleistungen nach den Rechtsvorschriften des ersten Staates, als ob diese Familienangehörigen im Gebiet dieses Staates wohnten". Eine Person unterliegt den Rechtsvorschriften desjenigen Staates, in dessen Gebiet sie abhängig beschäftigt ist bzw. ihre selbständige Tätigkeit ausübt, auch wenn sie im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates wohnt oder ihr Arbeitgeber oder das Unternehmen, das sie beschäftigt, seinen Wohnsitz oder Betriebssitz im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats hat (Art. 13 Abs. 2 lit. a und b der Verordnung Nr. 1408/71).
Für den Fall der Kumulierung von Ansprüchen auf Familienleistungen gemäss den Rechtsvorschriften des nach Art. 73 der Verordnung Nr. 1408/71 zuständigen Staates und den Rechtsvorschriften des Staates, in dem die Familienangehörigen wohnen, sieht Art. 76 der Verordnung Nr. 1408/71 in der für das Freizügigkeitsabkommen geltenden Fassung folgende Prioritätsregeln vor:
(1) Sind für ein und denselben Zeitraum für ein und denselben Familienangehörigen in den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaates, in dessen Gebiet die Familienangehörigen wohnen, Familienleistungen aufgrund der Ausübung einer Erwerbstätigkeit vorgesehen, so ruht der Anspruch auf die nach den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaates gegebenenfalls gemäss Art. 73 bzw. 74 geschuldeten Familienleistungen bis zu dem in den Rechtsvorschriften des ersten Mitgliedstaats vorgesehenen Betrag.
(2) Wird in dem Mitgliedstaat, in dessen Gebiet die Familienangehörigen wohnen, kein Antrag auf Leistungsgewährung gestellt, so kann der zuständige Träger des anderen Mitgliedstaates Absatz 1 anwenden, als ob Leistungen in dem ersten Mitgliedstaat gewährt würden.
5.3.2 Das bedeutet, dass Familienleistungen (vgl. dazu Art. 1 lit. u und Art. 4 Abs. 1 lit. h der Verordnung Nr. 1408/71) grundsätzlich in demjenigen Staat zu entrichten sind, in dem der Erwerbstätige beschäftigt ist (Beschäftigungsland; sog. Erwerbsortsprinzip, vgl. Botschaft zum Freizügigkeitsabkommen BBl 1999 6321 Ziff. 273.222.2). Besteht aber aufgrund der Ausübung einer Erwerbstätigkeit (z.B. des anderen Elternteils) auch ein Anspruch im Land, in welchem die Kinder wohnen (Wohnland), so geht dieser Anspruch vor; wäre die Leistung im Beschäftigungsland höher (z.B. wegen höherer Leistungssätze oder weil im Wohnland wegen einer Teilzeitbeschäftigung nur eine Teilleistung ausgezahlt wird), so kann dort noch der Unterschiedsbetrag zwischen der im Wohnland geschuldeten und der im Beschäftigungsland vorgesehenen höheren Leistung verlangt werden (vgl. BBl 1999 6327 Ziff. 273.222.36 und 6357 Ziff. 274.45).
5.3.3 Eine vergleichbare Prioritätsregel gilt bei Anspruchskollisionen auch für den Fall, dass ein Staat Leistungen für Kinder erbringt, die nicht von einer Versicherung, Beschäftigung oder selbständigen Tätigkeit abhängig sind. Wird im Land, in dem das Kind wohnhaft ist, eine Berufstätigkeit ausgeübt, sind die Leistungen primär dort geschuldet. Im anderen Beschäftigungsland ist nur ein Unterschiedsbetrag auszuzahlen, der sich nach Abzug der im Wohnland zu entrichtenden Leistungen ergibt. Wird im Wohnland der Kinder keine Berufstätigkeit ausgeübt, sind die Leistungen primär im Beschäftigungsland geschuldet, im Wohnland allenfalls ein höherer Differenzbetrag (Art. 10 der Verordnung Nr. 574/72/EWG).
5.3.4 Diese Regelungen finden seit dem 1. Juni 2002 unmittelbar Anwendung im Verhältnis zwischen der Schweiz und den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU). Durch sie werden früher mit Mitgliedstaaten der EU abgeschlossene Sozialversicherungsabkommen grundsätzlich suspendiert, soweit sie die gleichen Tatbestände regeln (Art. 20 FZA; BBl 1999 6318 Ziff. 273.221). An den Verhandlungen zum Freizügigkeitsabkommen waren die Kantone seit 1995 direkt beteiligt (vgl. Rudolf Tuor, Das Freizügigkeitsabkommen aus der Sicht der Kantone, in: Freiburger Sozialrechtstag 2000, Das Personenverkehrsabkommen mit der EU und seine Auswirkungen auf die soziale Sicherheit der Schweiz, 2001, S. 229). Dies geschah auch mit Blick darauf, dass etliche im Abkommen geregelte Fragen direkt Einfluss auf die Kantone haben würden. Gerade in Bezug auf die kantonal geregelten Familienzulagen haben die gemeinschaftsrechtlichen Koordinationsgrundsätze fortan unmittelbare Wirkung (vgl. BBl 1999 6346 f. Ziff. 273.236, mit Hinweis auf die Besonderheit für die Geburts- und Adoptionszulagen, vgl. dazu auch Anhang 2 zum FZA Abschnitt A Ziff. 1 lit. f, in AS 2002 1557). Im Übrigen dürfen Staatsangehörige der EU in diesem Bereich nicht aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert werden (vgl. Art. 2 FZA, Art. 3 und 73 der Verordnung Nr. 1408/71). Dies legt nahe, dass die im Freizügigkeitsabkommen enthaltenen Prioritätsregeln nicht nur im Verhältnis zu EU-Mitgliedstaaten und ihren Angehörigen, sondern prinzipiell auch interkantonal sowie auf Schweizer Bürger bezogen angewandt werden. Denn dadurch wird nicht nur eine weitgehend einheitliche und praktikable Handhabung gewährleistet. Es werden insbesondere (nach Art. 2 FZA, Art. 3 und 73 der Verordnung Nr. 1408/71 unzulässige) Benachteiligungen von EU-Bürgern einerseits, aber auch von Schweizern anderseits von vornherein vermieden. Demnach wird sich das Freiburger Verwaltungsgericht bei der Neubeurteilung des Falles an diesen Regelungen zu orientieren haben.
Bei analoger Anwendung der erwähnten Konkurrenzregeln ist die Familienzulage im Wohnsitzkanton des Ehepaares und der Kinder zu beziehen, wenn einer der Ehegatten dort eine anspruchsauslösende Berufstätigkeit ausübt. Soweit im anderen Kanton, wo der andere Ehepartner arbeitet, höhere Leistungen vorgesehen sind, kann dort der insoweit fehlende Differenzbetrag gefordert werden. Wenn im Wohnsitzkanton keine anspruchsauslösende Berufstätigkeit ausgeübt wird, schuldet der Beschäftigungskanton primär die Familienzulage. Damit richten sich die Ansprüche bei erwerbstätigen Ehepaaren nach den Sätzen jener Kantone, in denen die anspruchsauslösenden Erwerbstätigkeiten ausgeübt werden, und nicht zufallsbedingt nach den Sätzen des einen oder anderen Kantons. Zwar können Eheleute mit Beschäftigungsort in verschiedenen Kantonen damit unter Umständen höhere Leistungen erhalten als ein Ehepaar, bei dem beide im gleichen Kanton berufstätig sind; ein sachlicher Unterschied besteht insoweit aber gerade darin, dass die Ersteren im Gegensatz zu den Letzteren durch die Besonderheiten (z.B. Lohnniveau) zweier Kantone betroffen sind. Schliesslich erscheint die erwähnte Prioritätsregel auch unter dem Gesichtspunkt der Kostenlast als sachgerecht: Bei Anspruchskonkurrenz aufgrund der Ausübung einer Erwerbstätigkeit in zwei Kantonen rechtfertigt es sich, primär den Träger im Wohnsitzkanton der Familienangehörigen, für deren Unterhalt die Zulagen bestimmt sind, leistungspflichtig zu erklären, da sich dort der Lebensmittelpunkt dieser Familienangehörigen befindet und damit dort auch regelmässig die Ausgaben für sie getätigt werden.
5.3.5 Auf den vorliegenden Fall umgesetzt, würde das heissen, dass wenn die Mutter aufgrund ihrer Beschäftigung eine ganze Zulage pro Kind im Kanton Freiburg verlangen kann und diese höher ist als die Zulagen im Kanton Bern, die Zulagen lediglich im Kanton Freiburg zu zahlen sind. Sollte die Mutter aufgrund ihrer Teilzeitbeschäftigung nur einen Teil der Familienzulagen beanspruchen können, der betragsmässig nicht an den im Kanton Bern nach den dortigen Vorschriften zustehenden Anspruch heranreicht, so kann im Kanton Bern zusätzlich die Differenz zwischen den beiden Ansprüchen verlangt werden.
6.
Die Beschwerdeführerin rügt ausserdem sinngemäss eine willkürliche Feststellung des Sachverhalts bzw. eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (
6.1 Laut Verwaltungsgericht ergibt sich aus den Akten, dass die Beschwerdeführerin teilzeitlich bei einem Monatspensum von 33,6 Stunden arbeitet. Fraglich sei daher, ob sie die Voraussetzungen für "volle" Kinder- oder Ausbildungszulagen erfülle, welche nur ausgerichtet würden, wenn die entlöhnte Person im Monat mindestens 15 effektive Tage oder 120 Stunden arbeite (vgl. Art. 20 FZG/FR in Verbindung mit Art. 12 des Ausführungsreglements vom 18. Februar 1991 zum FZG/FR). Sollte sich ergeben, dass die Beschwerdeführerin tatsächlich keinen Anspruch auf ganze - sondern allenfalls auf gekürzte - Familienzulagen hat, bestünde gar keine Anspruchskonkurrenz mit ihrem Ehemann, da dieser "als zu 100 % angestellt, Anspruch auf ganze Zulagen und somit den Vorrang" hätte (vgl. Art. 3 Abs. 1 des erwähnten Ausführungsreglements). Laut Verwaltungsgericht erbringt die Beschwerdeführerin die Mindestmonatsstundenzahl nicht. Ob sie hingegen mindestens 15 Tage im Monat arbeitet, liess das Verwaltungsgericht offen und wies die Beschwerde aus anderen Gründen ab, nämlich wegen der oben behandelten Vorrangregelung des Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR.
Die Beschwerdeführerin beanstandet die Feststellung des Verwaltungsgerichts, wonach sie nur 33,6 Stunden im Monat arbeite. Richtigerweise arbeite sie 33,6 Stunden in der Woche.
6.2 Das Verwaltungsgericht ging bei der Feststellung der Stundenzahl von dem der Ausgleichskasse im März 2001 eingereichten Meldeschein aus. In der Tat wurden dort in dem als "Bestätigung des Arbeitgebers" ausgefüllten und von diesem mitunterzeichenten Abschnitt in der Zeile "Teilarbeitspensum: wieviele Stunden pro Monat" 33,6 Stunden angegeben. Wie die Beschwerdeführerin aber zutreffend bemerkt, wurde in der unmittelbar darüber stehenden Zeile durch Ankreuzen der entsprechenden Stelle erklärt, dass die Beschwerdeführerin "mit vollem Arbeitspensum" und nicht "mit Teilarbeitspensum" beschäftigt wird. Insoweit bestand ein offensichtlicher Widerspruch. Hiermit hat sich das Verwaltungsgericht nicht befasst. Die Ausgleichskasse ging ihrerseits offenbar davon aus, dass die Beschwerdeführerin prinzipiell die vollen Zulagen geltend machen könne. Sie führte nämlich in ihrer Ablehnungsverfügung aus, dass wenn mehrere Personen "je eine ganze Zulage" derselben Art beanspruchen können, die Rangordnung gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR (Vorrang des Vaters) gelte; daran hielt sie auch in ihrem Einspracheentscheid und in ihrer Vernehmlassung ans Verwaltungsgericht fest. Sie machte hingegen zu keinem Zeitpunkt geltend, der Anspruch der Beschwerdeführerin habe ohnehin - entsprechend Art. 3 des genannten Ausführungsreglements - wegen des geringeren Beschäftigungsgrades gegenüber demjenigen des anderen Elternteils, der die Voraussetzungen für die ganzen Zulagen erfülle, zurückzutreten. Mit Blick darauf hätte das Verwaltungsgericht nicht ohne weitere Abklärung und ohne entsprechenden Hinweis an die Parteien davon ausgehen dürfen, dass die Beschwerdeführerin die Monatsstundenzahl, die für ganze Zulagen erforderlich ist, nicht erfüllt. Die von der Beschwerdeführerin im bundesgerichtlichen Verfahren eingereichten Unterlagen legen im Übrigen nahe, dass die im Meldeschein vermerkte Stundenzahl nicht zutrifft. Das Verwaltungsgericht wird bei der Neubeurteilung des Falles diesen Punkt näher abzuklären haben und den Beteiligten nötigenfalls Gelegenheit zur Stellungnahme geben.
7.
7.1 Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen über die bei ihm eingelegte Beschwerde neu zu befinden haben. Dabei wird es vorab zu prüfen haben, in welchem Umfang der Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Teilzeitbeschäftigung ein Anspruch nach den innerkantonalen Bestimmungen zusteht (vgl. Art. 20 FZG/FR und E. 6 hiervor).
7.2 Dem Verfahrensausgang entsprechend wird die Ausgleichskasse Freiburg, um deren Vermögensinteressen es vorliegend geht, kostenpflichtig (
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Freiburg (Sozialversicherungsgerichtshof) vom 27. Juni 2002 wird aufgehoben.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Ausgleichskasse des Kantons Freiburg auferlegt.
3.
Die Ausgleichskasse des Kantons Freiburg hat die Beschwerdeführerin für das Verfahren vor Bundesgericht mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Ausgleichskasse des Kantons Freiburg und dem Verwaltungsgericht des Kantons Freiburg, Sozialversicherungsgerichtshof, sowie der Ausgleichskasse des Kantons Bern schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Juli 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: