Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2A.35/2005
2A.286/2005 /biz
Sentenza del 14 febbraio 2006
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Betschart, Hungerbühler, Wurzburger, Müller,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Parti
Parti
A.________SA,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Giampiero Berra,
contro
Commissione federale delle banche,
Schwanengasse 12, casella postale, 3001 Berna.
Oggetto
2A.35/2005
esercizio illegale dell'attività di commerciante di valori mobiliari/liquidazione,
2A.286/2005
apertura del fallimento,
ricorsi di diritto amministrativo contro le decisioni del 24 novembre 2004 e del 27 aprile 2005 della Commissione federale delle banche.
Fatti:
A.
La A.________SA, Lugano, costituita nel 1972, ha quale scopo sociale l'assunzione e l'esecuzione di mandati fiduciari di ogni genere, in particolare la gestione di patrimoni mobiliari e immobiliari, l'amministrazione, la contabilità e la stesura di bilanci di società, l'attuazione di depositi fiduciari, la domiciliazione di società; l'assistenza, la consulenza per operazioni di finanziamento per conto di terzi; la partecipazione a società e imprese commerciali, industriali e finanziarie; la promozione immobiliare, la consulenza tecnica immobiliare, la direzione lavori, la progettazione, le perizie immobiliari nonché la consulenza assicurativa.
Nel 1984 è stata costituita la A.B.________SA e nel 1991 la A.C.________SA, che detiene tutte le 500 azioni della A.________SA. La A.C.________SA è a sua volta detenuta dalla D.________SA, la quale sarebbe detenuta dall'amministratore unico della A.________SA, il signor E.________ e da un terzo. E.________ è ugualmente l'amministratore unico della D.________SA.
B.
Il 29 aprile 1997 la A.________SA ha inoltrato alla Commissione federale delle banche (in seguito: CFB) un annuncio cautelativo ai sensi dell'art. 50 della legge federale del 24 marzo 1995 sulle borse e il commercio di valori mobiliari (Legge sulle borse, LBVM; RS 954.1), ritenendo di non essere assoggettata alla citata normativa, in quanto anche se aveva un mandato fiduciario per la gestione di titoli quotati, di questi oltre l'82% era costituito da azioni della società italiana F.________S.p.A., da tempo in liquidazione. Su richiesta dalla CFB, la A.________SA ha specificato che gestiva circa 200 conti, di cui però solo 19 relativi a clienti per i quali faceva dell'intermediazione su titoli quotati. I clienti per i quali erano detenuti valori mobiliari erano 18, mentre per gli altri erano conservati titoli di società che svolgevano attività di servizio e non acquistavano o vendevano valori mobiliari di alcun genere. In base a queste informazioni la CFB ha confermato il 20 marzo 1998 il non assoggettamento della società alla legge sulle borse.
C.
Il 9 novembre 2000 dei clienti della A.________SA hanno presentato alla CFB una segnalazione per violazione della legge sulle borse. Affermando di avere depositato fr. 350'000.-- presso la società, essi hanno sostenuto che i loro averi erano stati utilizzati, senza istruzioni da parte loro, per acquistare titoli della G.________SA, una società con sede a Panama non quotata in borsa, che raggrupperebbe diverse società detentrici d'immobili nel Cantone Ticino. Asserendo che E.________ era o era stato amministratore delle società, i denuncianti hanno sostenuto che la A.________SA aveva utilizzato i loro averi per finanziare le proprie attività economiche. Il 17 aprile 2001 la CFB ha informato la società della segnalazione e del fatto che procedeva nuovamente all'esame delle sue attività. Ne è seguito uno scambio di corrispondenza durante il quale la A.________SA ha dichiarato di gestire averi per 102 clienti, di cui 19 disponevano di un patrimonio titoli sotto gestione, mentre per gli altri si trattava di amministrazioni societarie. Constatato che la A.________SA affermava di non accettare depositi per più di 20 clienti, la CFB ne ha nuovamente confermato, l'8 maggio 2002, il non assoggettamento alla legge sulle borse.
D.
Il 20 febbraio 2004 l'Autorità di controllo per la lotta contro il riciclaggio di denaro (in seguito: Autorità di controllo LRD) ha segnalato alla CFB che dall'esame della domanda di autorizzazione per esercitare l'attività d'intermediario finanziario sottopostale dalla A.________SA, emergeva la possibilità che la società svolgesse un'attività soggetta ad autorizzazione della CFB. Dai documenti trasmessi dall'Autorità di controllo LRD risultava in particolare che i numeri delle relazioni annunciate, pari a 104, corrispondevano solo parzialmente a quelli comunicati in precedenza alla CFB. Delle discordanze emergevano anche da documenti trasmessi all'Autorità di controllo LRD dal Ministero pubblico di Lugano in seguito a diverse denunce inoltrate da clienti della società. Il 27 febbraio 2004 la CFB ha quindi ordinato alla A.________SA di far verificare da un revisore bancario indipendente l'attività da lei effettivamente svolta.
E.
Il 28 maggio 2004 la H.________SA di Lugano ha trasmesso alla CFB il suo rapporto sulla verifica richiesta. Rilevato che la A.________SA non le aveva messo a disposizione tutta la documentazione necessaria, H.________SA ha osservato che l'attività principale della società era concentrata nel settore immobiliare, anche se detta attività era oramai residuale, la società non acquistando nuovi clienti e non essendo attiva nello sviluppo di nuovi progetti d'investimento immobiliare. Al riguardo ha spiegato che i clienti versavano su conti intestati alla società (cosiddetti conti di raccolta) gli importi da investire, i quali venivano poi trasferiti sui conti utilizzati per la gestione dell'attività immobiliare della A.________SA. In compenso i clienti ricevevano azioni di società immobiliari panamensi, che detenevano direttamente o indirettamente gli immobili nonché cartelle ipotecarie al portatore dell'immobile finanziato, di solito di secondo o terzo rango. In proposito H.________SA ha rilevato che l'ammontare totale degli investimenti dei clienti nei progetti immobiliari era di fr. 6'171'000.--. Infine, ha constatato l'esistenza di 92 relazioni, di cui 15 erano conti interni del gruppo A.________SA, 12 corrispondevano a delle società dove erano investiti gli averi dei clienti a titolo di partecipazione in progetti immobiliari e 65 a clienti esterni al gruppo A.________SA.
Invitata a determinarsi sul citato rapporto la A.________SA, con scritto del 13 luglio 2004, ha fatto valere che delle 65 relazioni intestate a clienti esterni, 20 corrispondevano a clienti che avevano investito i loro averi unicamente in progetti immobiliari, 30 detenevano titoli di due società, la F.________S.p.A. in liquidazione e la I.________ fallita, 12 non detenevano nulla e, infine, 3 detenevano azioni di una società fiduciaria che, a sua volta, deteneva quote di un investimento immobiliare estero. Essa ha quindi negato che si poteva concludere che gestiva valori mobiliari o che le tornava applicabile la legge federale sulle banche.
F.
Con decisione del 24 novembre 2004 la CFB, lasciato indeciso il quesito di sapere se la A.________SA avesse accettato, senza esservi stata autorizzata, depositi del pubblico ai sensi della legge federale dell'8 novembre 1934 sulle banche e le casse di risparmio (Legge sulle banche, LBCR; RS 952.0), ha constatato che la medesima esercitava senza la dovuta autorizzazione l'attività di commerciante di valori mobiliari ai sensi della legge sulle borse (n. 1 del dispositivo) e ha risolto di scioglierla e di porla in liquidazione (n. 2 del dispositivo). H.________SA è stata nominata liquidatrice (n. 3 del dispositivo); nel contempo sono stati bloccati tutti gli averi di A.________SA all'estero o in Svizzera o per i quali risultava essere l'avente diritto economico (n. 4 del dispositivo). La CFB ha tolto ogni potere di rappresentanza agli attuali organi della società, ha vietato loro d'intraprendere qualsiasi atto per conto della società e ha imposto loro l'obbligo di fornire alla liquidatrice ogni informazione e/o documento inerenti alle attività esercitate dalla A.________SA e di permettere il libero accesso a tutti i locali ove la società svolge le proprie attività (n. 5 a 7 del dispositivo). La CFB ha delegato al proprio Segretariato la competenza per precisare il contenuto del mandato di liquidazione (n. 8 del dispositivo), ha ordinato al Registro di commercio del Cantone Ticino di procedere alle necessarie iscrizioni (n. 9 del dispositivo) e ha autorizzato la liquidatrice ad esigere un anticipo per le attività legate alla liquidazione, i cui costi sono stati posti a carico di A.________SA (n. 18 e 19 del dispositivo). Fino alla crescita in giudicato della propria decisione la CFB ha nominato H.________SA quale incaricata delle inchieste, con il dovere di condurre gli affari della A.________SA in modo diligente, fatte salve le misure di liquidazione, ha fissato le relative modalità di esecuzione (poteri di rappresentanza nei confronti delle banche, ecc.) e ha delegato al proprio Segretariato la facoltà di precisare ulteriormente il mandato. I costi dell'incaricata delle inchieste, la quale è stata autorizzata ad esigere un anticipo spese, sono stati posti a carico della A.________SA (n. 10 a 17 del dispositivo).
G.
Il 19 gennaio 2005 la A.________SA ha impugnato con un ricorso di diritto amministrativo la suddetta decisione (causa 2A.35/2005), chiedendone l'annullamento. In via subordinata ne ha postulato la modifica, nel senso che le sia concesso un termine sufficiente per poter cambiare la propria organizzazione ed attività di modo che non ricadano nel campo di applicazione della legge sulle borse, rispettivamente della legge sulle banche o della legge federale del 18 marzo 1994 sui fondi d'investimento (LFI; RS 951.31). Fa valere la violazione del suo diritto di essere sentita e del principio della proporzionalità, critica un accertamento manifestamente inesatto dei fatti giuridicamente determinanti ed afferma che né la legge sulle borse né quella sulle banche le sono applicabili.
Con decreto presidenziale del 27 gennaio 2005 è stato concesso effetto sospensivo al gravame per quanto riguarda i numeri 1 a 9 del dispositivo della decisione impugnata; i numeri 10 a 17 del dispositivo sono stati invece confermati. Il procedimento è tuttora pendente.
H.
Richiamandosi agli elementi emersi durante l'attività d'incaricata delle inchieste di H.________SA, la CFB ha comunicato il 24 febbraio 2005 alla A.________SA che, a suo avviso, la società era indebitata e presentava dei problemi di liquidità tali da indurla ad esaminare se andava aperto il fallimento nei suoi confronti giusta gli
I.
Il 2 maggio 2005 la A.________SA ha presentato al Tribunale federale una dichiarazione di ricorso di diritto amministrativo contro la citata decisione, che ha poi integrata con una memoria di motivazione prodotta il 25 maggio successivo (causa 2A.286/2005). Con il proprio gravame domanda che la decisone della CFB sia annullata, rispettivamente venga dichiarata nulla. In sostanza ripropone le medesime censure che quelle formulate nel ricorso del 19 gennaio 2005, precisando e completando alcuni argomenti.
Con decreto presidenziale del 19 maggio 2005 l'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo contenuta nella dichiarazione di ricorso è stata parzialmente accolta, nel senso che nel corso della procedura avviata dinanzi al Tribunale federale la CFB e H.________SA, società liquidatrice, potevano procedere unicamente ad atti meramente conservatori nel senso dei considerandi, essendo invece escluse operazioni rivolte alla liquidazione della società. Per il resto l'istanza è stata respinta.
J.
Con osservazioni formulate il 28 febbraio rispettivamente il 9 giugno 2005, la CFB ha proposto la reiezione di entrambi i gravami. Invitata ad esprimersi in via conclusiva, la ricorrente ha rinunciato ad una pubblica udienza e ha scelto di esporre i propri argomenti per iscritto, ciò che ha fatto con risposte del 17 maggio e del 12 agosto 2005.
K.
Dopo aver potuto consultare determinati atti prodotti dalla CFB con la sua risposta del 28 febbraio 2005, il cui esame inizialmente le era stato negato per via delle necessità dell'inchiesta penale avviata nei suoi confronti (cfr. decreti presidenziali nella causa 2A.35/2005 del 18 aprile e del 21 settembre 2005), la ricorrente ha presentato le proprie osservazioni in proposito il 19 ottobre 2005.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 131 II 58 consid. 1 e richiami).
1.1 I gravami sono stai presentati dalla medesima ricorrente e si riferiscono allo stesso complesso di fatti. Si giustifica pertanto di congiungerli e di evaderli con un unico giudizio (DTF 123 V 214 consid. 1; 122 II 367 consid. 1a).
1.2 I ricorsi di diritto amministrativo, esperiti in tempo utile (art. 106 OG) contro decisioni emanate dalla Commissione federale delle banche quale autorità di vigilanza sulle borse, i commercianti di valori mobiliari e le banche sono, in linea di principio, ammissibili tanto in virtù degli art. 97 e 98 lett. h OG, quanto in virtù delle disposizioni particolari di cui agli art. 39 LBVM e 24 LBCR, non essendo inoltre realizzata alcuna delle eccezioni previste dagli art. 99 a 102 OG.
1.3 Secondo la prassi relativa all'art. 103 lett. a OG il ricorrente, per essere legittimato ad agire, dev'essere toccato dalla decisione impugnata più di chiunque altro nei suoi interessi economici, materiali o ideali, senza riguardo al fatto che questi siano giuridici o di mero fatto oppure che siano in relazione con gli interessi protetti dalla disposizione invocata. Egli deve inoltre disporre di un interesse pratico attuale alla modifica o all'annullamento della decisione impugnata al momento in cui il Tribunale federale si pronuncia nel merito; il ricorso di diritto amministrativo non deve, in effetti, essere utilizzato per risolvere problemi giuridici astratti (DTF 131 II 361 consid. 1.2 e riferimenti).
1.4 La società ricorrente è colpita direttamente dalle decisioni querelate e dispone manifestamente di un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica delle stesse. Sennonché, nel caso concreto ci si può chiedere se, in seguito alla decisione di apertura del fallimento del 27 aprile 2005, quella di messa in liquidazione del 24 novembre 2004 non sia divenuta caduca e se, di conseguenza, il relativo procedimento dinanzi a questa Corte non sia diventato privo d'oggetto (cfr. DTF 131 II 306 consid. 1.2.3 e numerosi richiami). La questione può tuttavia rimanere irrisolta dato che i quesiti giuridici posti a fondamento del primo giudizio (e che hanno portato alla messa in liquidazione della società) sono gli stessi che quelli su cui è basata la seconda decisione (con cui è stato dichiarato il fallimento della società) e saranno pertanto esaminati in tale ambito. Nella decisione del 27 aprile 2005 la CFB ha infatti non solo confermato l'esercizio non autorizzato dell'attività di commerciante di valori mobiliari ma anche ritenuto che era stata svolta un'attività bancaria non autorizzata (quesito lasciato irrisolto nel primo giudizio).
1.5 Oggetto del contendere sono controversie di carattere civile: le stesse rientrano quindi nel campo di applicazione dell'art. 6 CEDU. Il presente procedimento, nell'ambito del quale il Tribunale federale esamina con piena cognizione sia l'accertamento dei fatti sia l'applicazione del diritto da parte della Commissione federale delle banche (art. 104 lett. a e b, art. 105 e 114 cpv. 1 ultima frase OG) adempie le esigenze poste dal citato disposto convenzionale, anche se l'adeguatezza delle decisioni contestate non viene esaminata (art. 104 lett. c OG; cfr. DTF 131 II 306 consid. 2.1 e numerosi riferimenti).
1.6 La ricorrente ha rinunciato espressamente ad un'udienza pubblica e si è espressa in via conclusiva per iscritto il 17 maggio e il 12 agosto 2005. Questa Corte può inoltre rinunciare ad un'audizione della CFB nell'ambito di un ulteriore scambio di allegati (cfr. art. 110 cpv. 4 OG): detta autorità ha potuto infatti esporre ampiamente i propri argomenti e, a prima vista, non sembra che nuovi elementi possano scaturire da un'ulteriore presa di posizione. Non appare inoltre necessario procedere ad ulteriori misure istruttorie prima di procedere all'esame del merito.
2.
2.1 Con il primo gravame la ricorrente lamenta la violazione del suo diritto di essere sentita riguardo al modo in cui è stata condotta l'istruttoria da parte della Commissione federale delle banche. Critica più particolarmente la genericità delle contestazioni addebitatele dalla CFB, la mancata indicazione delle precise violazioni di legge rimproveratele, l'estrema brevità del termine concessole per determinarsi, la mancata comunicazione, da parte della CFB, della sua intenzione di ordinare la sua liquidazione ed, infine, l'assenza di una formale diffida ad assumere provvedimenti idonei ad escludere ogni possibilità di assoggettamento.
2.2 La critica è infondata. Per consolidata prassi, il diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., comprende il diritto per l'interessato di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di partecipare alla loro assunzione o perlomeno di potersi esprimere sui risultati, in quanto possano influire sul giudizio (DTF 126 I 15 consid. 2a/aa e rinvii). Nel caso concreto è incontestato che alla ricorrente è stata concessa la facoltà di esprimersi sul rapporto allestito dal revisore bancario così come di consultare l'incarto costituito dall'autorità federale. Va poi osservato che l'interessata era confrontata al terzo esame della sua attività sull'arco di alcuni anni. Sapeva pertanto che lo scopo perseguito dalla CFB era di determinare se la medesima andava assoggettata alla legge sulle banche, alla legge sulle borse e a quella sui fondi d'investimento, così come non poteva ignorare quali conseguenze potessero derivarne. Al riguardo va rilevato che già nel 2002, nel corso del secondo esame, l'interessata era stata resa attenta alle conseguenze derivanti dall'esercizio non autorizzato dell'attività di commerciante di valori mobiliari (cfr. lettere del 7 dicembre 2001, rispettivamente dell'8 maggio 2002, spedite dalla CFB all'allora patrocinatrice della società, ove viene rammentato, tra l'altro, che l'esercizio non autorizzato di una tale attività, oltre ad essere punito con una multa fino a fr. 200'000.--, può condurre alla liquidazione o allo scioglimento della persona giuridica). Va poi osservato che dallo scritto 30 giugno 2004 della CFB emergono chiaramente gli addebiti rimproveratile, segnatamente che i dati concernenti i conti clienti figuranti nel rapporto allestito dal revisore bancario non corrispondevano alle informazioni da lei fornite nel passato, così come il fatto che vi era il dubbio che essa avesse accettato, senza la dovuta autorizzazione, depositi del pubblico, disattendo in tal modo la legge sulle banche. Infine è invano che l'interessata lamenta di non essere stata diffidata ad adeguarsi alle esigenze legali: come appena illustrato, già da tempo sapeva quali conseguenze potevano derivare dall'esercizio non autorizzato di un'attività disciplinata dalla legislazione bancaria o borsistica; le incombeva pertanto adottare i provvedimenti necessari affinché la sua attività rispettasse le esigenze legali. A titolo abbondanziale, si può aggiungere che la CFB ha esaminato questo aspetto (cioè sapere se alla ricorrente poteva essere rilasciata un'autorizzazione a posteriori o se l'attività poteva essere modificata di modo da non ricadere nel campo di applicazione della legge) quando ha vagliato il merito della vertenza ed è giunta alla conclusione che le esigenze legali non erano adempiute in concreto (organizzazione; controllo interno; mezzi propri; competenze professionali e garanzia di un'attività irreprensibile di cui all'art. 10 cpv. 2 lett. a LBVM; cfr. decisione querelata del 24 novembre 2004, pag. 8 § 25 e 26).
3.
3.1 La società ricorrente contesta il suo assoggettamento alla legge sulle borse, più particolarmente la qualifica di commerciante di valori mobiliari attribuitale dalla CFB. A questo proposito sostiene in primo luogo che i titoli da lei acquistati e tenuti in deposito fiduciario non costituiscono, contrariamente all'opinione della CFB, valori mobiliari ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. a LBVM in relazione con l'art. 4 dell'ordinanza del 2 dicembre 1996 sulle borse e il commercio di valori mobiliari (Ordinanza sulle borse, OBVM; RS 954.11). Da un lato perché si tratta in maggior parte di certificati azionari relativi a proprietà immobiliari, corrispondenti ognuno a una quota immobiliare, creati specialmente per singole controparti e tenuti in deposito: i medesimi non sono quindi oggetto di gestione patrimoniale né negoziabili. Lo stesso dicasi dei titoli delle società panamensi, emessi anche loro nell'ambito di un ben determinato rapporto di mandato fiduciario. Dall'altro perché per essere qualificati di valori mobiliari ai sensi della legge i titoli in questione dovrebbero potere essere negoziati in grande numero, ciò che non è il caso né dei crediti I.________ né delle azioni F.________ relativi i primi ad una società fallita e i secondi ad una società in liquidazione da anni. Afferma poi che il fatto che i titoli siano stati acquistati a scopo d'investimento a lungo termine esclude ancora una volta che possano essere qualificati di valori mobiliari, in mancanza di una rivendita a breve scadenza ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. d LBVM. Sostiene poi che è a torto che la CFB richiama il regolamento della società. Trattasi infatti di un documento superato, non più attuale, sostanzialmente privo di oggetto, riferito ad un'attività cessata già nel 1992-1993, che non influisce più sulle attuali relazioni, rette da uno specifico, tipico ed esclusivo rapporto di mandato fiduciario. Infine contesta avere mai negoziato valori mobiliari per più di 20 clienti e lamenta la violazione del principio della proporzionalità, dato che la CFB avrebbe dovuto adottare provvedimenti meno incisivi, segnatamente concederle la possibilità di adeguare le proprie strutture alle esigenze legali.
3.2 La ricorrente contesta parimenti di aver disatteso quanto disposto dagli art. 1 cpv. 2 LBCR e 3a cpv. 2 dell'ordinanza del 17 maggio 1972 su le banche e le casse di risparmio (Ordinanza sulle banche, OBCR; RS 952.02), cioè di avere accettato, senza la dovuta autorizzazione, più di 20 depositi del pubblico su un lungo periodo. In primo luogo fa valere che anche se avesse aperto relazioni d'affari con 75 clienti, come addotto dalla CFB, ciò non significa ancora che avrebbe accettato o che accetterebbe depositi del pubblico ai sensi della normativa bancaria. In proposito afferma di avere in deposito solo carte-valori, segnatamente azioni di società immobiliari e cartelle ipotecarie per un valore attuale di fr. 8'383'631.--; aggiunge poi che dei depositi in denaro avvenivano unicamente su conti terzi, detti "conti raccolta", presso banche della piazza e servivano solo a finanziare operazioni disposte dai clienti; si tratterebbe pertanto di conti di esecuzione non soggetti ad autorizzazione giusta l'art. 3a cpv. 3 lett. c OBCR. Nega poi che i suoi clienti possano vantare nei suoi confronti crediti per fr. 7'200'000.-- e sostiene che i pretesi estratti da cui la CFB avrebbe dedotto l'esistenza di questi valori liquidi sarebbero in realtà dei documenti contabili interni, frutto di errori operativi interni ed improprio utilizzo delle applicazioni informatiche, i quali in ogni caso non renderebbero conto di situazioni effettive. La ricorrente contesta poi sia il bilancio redatto da H.________SA sia di essere indebitata, rispettivamente di trovarsi in uno stato d'insolvenza tale da non potere rimborsare i propri clienti. Lamenta, infine, la violazione del principio della proporzionalità, in quanto la CFB avrebbe potuto adottare misure di protezione o una procedura di risanamento, invece di scegliere immediatamente la procedura di fallimento.
4.
4.1 Alla CFB compete, tra l'altro, la vigilanza sulle banche, le borse e i commercianti di valori mobiliari (art. 23 cpv. 1 seconda frase LBCR). Essa prende le decisioni necessarie all'applicazione della legge e delle sue disposizioni di esecuzione e vigila sull'osservanza delle prescrizioni legali e regolamentari (art. 23bis cpv. 1 LBCR, art. 35 cpv. 1 LBVM). Se viene a conoscenza di infrazioni alle prescrizioni legali o di altre irregolarità, essa provvede al ripristino dell'ordine legale e alla soppressione delle irregolarità ed emana le decisioni necessarie a tal fine (art. 23ter cpv. 1 LBCR, art. 35 cpv. 3 LBVM). Nella misura in cui la CFB vigila sull'osservanza delle prescrizioni legali, la sua sorveglianza non è limitata alle persone e alle società ad essa formalmente sottoposte (banche o istituzioni analoghe). Le incombe ugualmente determinare se sono adempiute le condizioni per accordare un'autorizzazione per l'esercizio di un'attività bancaria o borsistica (
4.2 Se vi sono sufficienti concreti indizi che un'attività soggetta all'obbligo dell'autorizzazione è svolta senza permesso, la CFB ha il diritto e il dovere di raccogliere le informazioni necessarie per acclarare la fattispecie nonché emanare i provvedimenti necessari. Questi possono consistere nello scioglimento e la liquidazione di una società, la quale esercita senza permesso un'attività per la quale un'autorizzazione non avrebbe potuto comunque a priori essere rilasciata, rispettivamente disattende il divieto di accettare a titolo professionale depositi del pubblico (DTF 131 II 306 consid. 3.1.2 e numerosi riferimenti giurisprudenziali e dottrinali). Essa può anche ordinarne il fallimento (art. 33 cpv. 1 LBCR). Riguardo alla scelta dei provvedimenti da adottare la CFB, conformandosi pur sempre ai principi generali che disciplinano l'attività amministrativa (divieto dell'arbitrio, rispetto dei principi della parità di trattamento e della proporzionalità nonché della buona fede), deve tendere allo scopo principale della legislazione bancaria e borsistica, cioè, da un lato, tutelare gli interessi dei creditori e degli investitori e, dall'altro, assicurare il buon nome e l'affidabilità della piazza finanziaria svizzera. Riguardo al modo in cui esercita la propria vigilanza nel caso concreto, la CFB fruisce di un ampio potere di apprezzamento; il Tribunale federale, anche se verifica d'ufficio le condizioni alle quali è subordinato l'intervento dell'autorità inferiore, fa prova tuttavia di riserbo quando la lite verte su problemi tecnici che la citata autorità è più idonea a risolvere, data la sua esperienza in proposito (DTF 131 II 306 consid. 3.1.2 in fine con richiami).
5.
Nel caso concreto occorre innanzitutto rilevare che i fatti determinanti ai fini del giudizio non appaiono tuttora chiari: al di là delle contraddizioni esistenti tra le versioni fornite dalle parti, l'esposizione fattane sia dalla ricorrente (la quale ammette che dal profilo amministrativo predominava un certo disordine in seno alla società) sia dalla CFB (che fa stato nella sua risposta del 28 febbraio 2005 delle numerose difficoltà riscontrate per determinare l'esatta attività della società) non permette infatti di stabilire con certezza i singoli elementi, decisivi ai fini del giudizio. Questa Corte, confrontata con una situazione alquanto intricata e confusa, dovrà pertanto accontentarsi di una visione d'insieme della medesima e concentrarsi sui dati essenziali, tralasciando di valutare ogni singolo dettaglio.
6.
Come illustrato in precedenza la ricorrente contesta di essere assoggettata alla legge sulle borse e/o a quella sulla banche; più precisamente nega di potere essere qualificata di commerciante di valori mobiliari così come di avere accettato dei depositi del pubblico a titolo professionale.
6.1 L'art. 10 cpv. 1 LBVM enuncia il principio giusta il quale chiunque intenda esercitare l'attività di commerciante di valori mobiliari deve ottenere un'autorizzazione dall'autorità di vigilanza. Giusta l'art. 2 lett. d LBVM, sono considerati commercianti di valori mobiliari le persone fisiche o giuridiche o le società di persone che, agendo per proprio conto in vista di una rivendita a breve scadenza, oppure per conto di terzi, acquistano ed alienano a titolo professionale valori mobiliari sul mercato secondario, li offrono al pubblico sul mercato primario o creano essi stessi derivati e li offrono al pubblico. L'art. 2 cpv. 1 OBVM precisa che sono tali i commercianti per conto proprio, le ditte di emissione e i fornitori di derivati, sempre che siano principalmente attivi nel campo finanziario. Per quanto attiene ai market maker e ai commercianti che operano per il conto di clienti, essi sono considerati commercianti di valori mobiliari ai sensi della legge anche quando non sono principalmente attivi nel campo finanziario (art. 2 cpv. 2 OBVM). L'art. 3 cpv. 5 OBVM stabilisce poi che appartengono alla categoria dei "commercianti che operano per conto di clienti" quei commercianti che negoziano professionalmente valori mobiliari in nome proprio e per il conto di clienti e che tengono personalmente o presso terzi conti per il commercio di valori mobiliari (lett. a) oppure che conservano personalmente o in nome proprio presso terzi i valori mobiliari dei clienti (lett. b). Va poi osservato che, conformemente alla prassi della Commissione federale delle banche, dalla quale non v'è motivo di scostarsi, è ritenuto agire a titolo professionale il commerciante che apre conti o tiene valori mobiliari per più di 20 clienti (Jean-Baptiste Zufferey/ Alessandro Bizzozero/Lorenzo Piaget, Qui est négociant en valeurs mobilières, Losanna 1997, pag. 42); criterio peraltro ripreso all'art. 4 OBVM per definire la nozione di valore mobiliare.
6.2 Le persone fisiche e giuridiche che non sottostanno alla legge sulle banche non sono legittimate ad accettare depositi del pubblico a titolo professionale. Il Consiglio federale può prevedere eccezioni, le quali sono regolamentate all'art. 3a OBCR, purché la protezione dei depositanti sia garantita (art. 1 cpv. 2 LBCR). Non sono considerati depositi, tra l'altro, "i prestiti in obbligazioni e altri titoli emessi secondo criteri unitari e in grande numero o diritti aventi la medesima funzione ma non incorporati in un titolo (diritti-valori), se i creditori vengono informati conformemente all'articolo 1156 del Codice delle obbligazioni" (art. 3a cpv. 3 lett. b OBCR) e " i saldi avere su conti clienti di negoziatori di valori mobiliari, divise o metalli preziosi, di amministratori di beni o imprese simili se servono unicamente per operazioni di clienti e se non viene versato alcun interesse su detti conti " (art. 3a cpv. 3 lett. c OBCR). Agisce a titolo professionale ai sensi della legge chiunque accetta su un lungo periodo più di 20 depositi del pubblico (art. 3a cpv. 2 OBCR).
6.3 Nella concreta fattispecie, la questione di sapere se la ricorrente abbia svolto un'attività di commerciante di valori mobiliari può rimanere irrisolta: il suo assoggettamento alla legge sulle banche, così come il suo indebitamento devono, per i motivi esposti di seguito, essere confermati: ciò è sufficiente per convalidare la decisione di apertura del fallimento pronunciata nei suoi confronti (la quale comporta in ogni caso il suo scioglimento, cfr. art. 736 cifra 3 CO).
7.
7.1 Come emerge dagli atti di causa, segnatamente dalla decisione del 27 aprile 2005 nonché dalle risposte del 28 febbraio 2005 e del 9 giugno 2005, la CFB ha constatato che la ricorrente aveva aperto relazioni d'affari con circa 75 clienti e deteneva tuttora liquidità di clienti per circa fr. 7'200'000.--. Al riguardo ha precisato che l'ammontare doveva verosimilmente essere stato più elevato nel passato dato che, nelle settimane antecedenti la decisione del 24 novembre 2004, erano stati effettuati dei prelievi in contanti da parte di clienti. Ha poi considerato che l'attività principale della ricorrente consisteva nell'utilizzare gli averi versati dai clienti per costituire delle società panamensi, le quali a loro volta detenevano in Ticino delle proprietà immobiliari, amministrate dalla ricorrente stessa. Quest'ultima avrebbe pertanto finanziato le proprie attività immobiliari con gli averi depositati presso di essa dai suoi clienti: i finanziamenti ottenuti dai clienti andavano di conseguenza considerati come depositi del pubblico.
7.2 La ricorrente obietta di avere avuto in deposito solo carte-valori, segnatamente azioni di società immobiliari e cartelle ipotecarie, per un valore attuale di complessivi fr. 8'383'631.--. Precisa che eventuali depositi in danaro avvenivano unicamente su conti terzi presso banche della piazza, detti "conti di raccolta", e servivano solo a finanziare operazioni disposte dai clienti; trattasi quindi di conti di esecuzione (art. 3a cpv. 3 lett. c OBCR), che non necessitano di autorizzazioni. Nega poi che i suoi clienti possano vantare nei suoi confronti crediti per fr. 7'200'000.-- e sostiene che i pretesi estratti da cui sarebbe stata dedotta l'esistenza di questi valori liquidi sarebbero in realtà dei documenti contabili interni, frutto di errori operativi interni ed improprio utilizzo delle applicazioni informatiche, i quali in ogni caso non renderebbero conto di situazioni effettive. Essa adduce pertanto di aver sempre svolto una normale attività di fiduciaria, la quale sarebbe peraltro stata confermata da cinque sentenze emesse dalla I Corte civile del Tribunale federale in data 25 febbraio 2005, di cui una pubblicata in DTF 131 III 377 segg.
Questa argomentazione non può essere condivisa. È vero che nelle cinque sentenze emesse il 25 febbraio 2005 dalla I Corte civile del Tribunale federale (cause 4C.357/2004, 4C.359/2004, 4C.361/2004, 4C.363/2004 e 4C.365/2004) è stato deciso che la ricorrente, benché la sua attività fosse equiparata a quella di una banca, aveva agito a titolo fiduciario nei confronti dei clienti in questione. Sennonché quest'ultima conclusione non è determinante in concreto. Nelle soprammenzionate sentenze la I Corte civile si è pronunciata infatti nell'ambito di ricorsi per riforma, ove è vincolata dai fatti constatati dalla Corte cantonale: essa ha pertanto limitato il suo esame al caso precipuo, senza poter tener conto dell'insieme delle attività della ricorrente. Ciò che non è il caso della presente Corte, la quale come già rammentato, esamina con piena cognizione sia l'accertamento dei fatti sia l'applicazione del diritto (art. 104 lett. a e b, art. 105 e 114 cpv. 1 ultima frase OG): essa può quindi tener conto dell'insieme delle attività svolte dalla società, le quali - valutate globalmente - vanno oltre i semplici rapporti fiduciari.
Nella presente fattispecie risulta chiaro, in base agli elementi forniti dalla CFB e figuranti negli atti, a cui si rimanda, che le relazioni dei clienti della ricorrente non erano unicamente composte da titoli, ma anche da liquidità (cfr., ad esempio, atti 01 225 A02 837 fino a 01 225 A02 835; 01 225 A03 099 fino a 01 225 A03 087); risulta altresì evidente che l'interessata ha accettato su un lungo periodo più di 20 depositi del pubblico (cfr. atti 01 225 A03 396 fino a 01 225 A03 161). Le obiezioni da lei sollevate, secondo cui gli estratti rinvenuti (e comprovanti gli averi liquidi) sarebbero in realtà dei documenti contabili interni, frutto di errori operativi interni ed improprio utilizzo delle applicazioni informatiche avveratisi nel 2000 (cfr. lettera del 26 aprile 2005 della ricorrente alla Commissione federale delle banche) appaiano poco convincenti, se non addirittura fuorvianti. Al riguardo ci si limita ad osservare che detti pretesi errori constatati a metà 2000, secondo quanto dichiarato dalla ricorrente stessa, non erano ancora stati corretti nell'aprile del 2005. Inoltre la ricorrente non ha mai fornito, come più volte richiestole e come da lei stessa promesso (cfr. lettera appena citata), delle dichiarazioni scritte dei propri clienti ove questi riconoscevano di non vantare alcun deposito nei suoi confronti.
Allo stesso modo, l'obiezione della ricorrente, secondo cui ha accettato depositi del pubblico soltanto per effettuare delle operazioni di carattere prettamente fiduciario, quale l'acquisto di titoli di società panamensi di carattere immobiliare, viene smentita dal fatto che, come rilevato dalla CFB nella propria risposta del 9 giugno 2005, i clienti disponevano di averi liquidi presso la società, i quali non sono stati utilizzati per operazioni in loro favore, ma che potevano essere prelevati in contanti ciò che, come emerge dagli atti, è avvenuto (cfr. atti 01 225 A03 167 e 01 225 A03 342).
Infine, come precisato dalla CFB nella già citata risposta del 9 giugno 2005, ai cui pertinenti considerandi si rinvia, questi conti non possono ricadere né sotto l'eccezione di cui all'art. 3a cpv. 3 lett. c OBCR (conti di esecuzione), dato che la ricorrente non è riuscita a dimostrare che erano stati utilizzati per effettuare operazioni a favore dei loro titolari né che era stata ossequiata l'esigenza di una rapida circolazione degli averi dei clienti, né sotto quella dell'art. 3a cpv. 3 lett. b OBCR (averi di terzi raccolti per il proprio finanziamento) non essendo realizzate in concreto le condizioni poste da tale norma (tra l'altro, informazione dei creditori).
Da quanto testé esposto emerge pertanto che è a giusto titolo che la CFB ha ritenuto che la ricorrente si era dedicata senza permesso ad un'attività bancaria soggetta ad autorizzazione.
7.3 Giusta l'art. 23ter cpv. 1 LBCR la CFB, se accerta violazioni della legge, ingiunge i provvedimenti necessari al ripristino dell'ordine legale e alla soppressione delle irregolarità. Nel caso concreto la CFB ha dapprima rammentato che se non era possibile porre termine all'attività non autorizzata o modificarla in modo che venisse svolta solo un'attività non assoggettata, si procedeva allora alla liquidazione della società per applicazione analogica dell'art. 23quinquies LBCR. Essa ha poi precisato che se sussistevano fondati timori di un'eccedenza di debiti o di seri problemi di liquidità, allora venivano pronunciate le misure previste per i casi di rischio d'insolvenza (art. 25 LBCR), di cui facevano parte la procedura di risanamento e l'apertura del fallimento.
7.4 È invano che la ricorrente, affermando che potevano essere adottate misure meno incisive, censura la violazione del principio della proporzionalità. Su questo punto va condivisa l'opinione della CFB, esposta nelle sue osservazioni del 9 giugno 2005 ai cui pertinenti considerandi si rinvia, secondo cui non erano manifestamente adempiute le condizioni per potere concedere all'interessata un termine per modificare la propria attività affinché non ricadesse più nel campo di applicazione delle legge in quanto, da un lato, le misure necessarie non potevano essere messe in opera in breve tempo e, dall'altro, contrariamente a quanto richiesto dalla legge, i vizi constatati erano troppo gravi dato che per essere sanati necessitavano di importanti e radicali interventi (cfr. risposta citata, punto 5 pag. 9 seg.). Anche in proposito l'argomentazione della ricorrente va pertanto respinta.
8.
Constatato l'indebitamento eccessivo della società ricorrente, la CFB ne ha quindi dichiarato il fallimento, il quale è stato aperto il 28 aprile 2005. Da parte sua l'interessata contesta di presentare un'eccedenza di debiti o seri problemi di liquidità.
8.1 Dal 1° luglio 2004 è in vigore la nuova legislazione bancaria relativa alla liquidazione di banche insolventi (fallimento di banche). La competenza in materia di vigilanza, di risanamento e di fallimento per quanto concerne le banche incombe pertanto esclusivamente alla Commissione federale delle banche. Se non vi è alcuna prospettiva di risanamento oppure se esso è fallito, la Commissione federale delle banche revoca alla banca l'autorizzazione di esercitare, ne ordina la liquidazione e la rende pubblicamente nota (art. 33 cpv. 1 LBCR). Il suo ordine di liquidazione esplica gli effetti di una dichiarazione di fallimento (art. 34 cpv. 1 LBCR combinato con gli
Se una società ha esercitato un'attività bancaria senza permesso e se è escluso che le venga rilasciata a posteriori la necessaria autorizzazione, essa può, se ciò risulta proporzionato, essere posta in liquidazione a titolo di provvedimento di vigilanza, per applicazione analogica dell'art. 23quinquies LBCR. Se non si può procedere ad un scioglimento (totale o parziale) volontario, di principio la liquidazione della società viene allora effettuata sotto la vigilanza della CFB in applicazione delle regole del diritto delle società (cfr. art. 739 segg. CO). Se la società risulta oberata di debiti, la liquidazione va ordinata secondo le regole speciali applicabili al fallimento di banche (art. 33 segg. LBCR). In tal caso la possibilità di procedere ad un risanamento (art. 28 segg. LBCR) dell'impresa che si è dedicata senza permesso ad un'attività sottoposta ad autorizzazione non deve più, in via di principio, essere esaminata separatamente; con il rifiuto a posteriori dell'autorizzazione e l'apertura del fallimento appare chiaramente esclusa un'attività autorizzata in prosieguo di tempo. Giusta l'art. 31 lett. e LBCR un piano di risanamento può infatti essere omologato solo se esso garantisce l'osservanza delle condizioni di autorizzazione e delle altre disposizioni legali dopo l'esecuzione del risanamento. Ciò che a priori non è possibile per il rilascio successivo di un'autorizzazione ad un intermediario finanziario che ha esercitato illegalmente (cfr. DTF 131 II 306 consid. 4.1.3 e rinvii; cfr. ugualmente Messaggio concernente la modifica della legge federale sulle banche e le casse di risparmio del 20 novembre 2003, in: FF 2002 pag. 7175 e segg., segnatamente n. 2.2.2.4 pag. 7200).
8.2 Vi è eccedenza di debiti quando, dal bilancio intermedio, risulta che i crediti dei creditori della società non sono più coperti né per il loro valore venale né per quello che avrebbero in caso di continuazione dell'attività. Nel caso di specie, la CFB ha rilevato che, anche se si condivideva la tesi della ricorrente secondo cui i titoli da lei gestiti (per un valore attuale di circa fr. 8'000'000.--) erano detenuti a titolo fiduciario per conto di clienti e non andavano pertanto iscritti a bilancio, tuttavia i valori liquidi rinvenuti per un valore di circa fr. 7'200'000.-- dovevano invece essere indicati nel bilancio della società, alla voce capitale di terzi, senza però potere iscrivere alcuna contropartita negli attivi della società. Ne derivava che la società non deteneva una sostanza sufficiente per risarcire i propri clienti e risultava pertanto gravemente indebitata. Secondo la CFB si giungeva alla medesima conclusione anche senza tener conto del soprammenzionato importo di fr. 7'200'000.--. In base agli elementi in suo possesso, segnatamente la situazione della società rilevata dall'incaricata delle inchieste al 19 aprile 2005, la CFB ha osservato che il totale dei passivi ammontava a fr. 1'655'963.20, di cui fr. 1'445'226.15 quale capitale di terzi, mentre gli attivi della società ammontavano a fr. 1'358'338.75, di modo che ne risultava un indebitamento di fr. 86'887.40 (atti 02 001 A01 179 fino a 02 001 A01 176).
La ricorrente obietta che se la CFB non avesse esatto un accantonamento di fr. 500'000.-- per un credito di fr. 700'000.-- vantato nei confronti di A.C.________SA (poiché riteneva che quest'ultima non era in grado di rimborsarlo, cfr. al riguardo decisione contestata, pag. 9 seg.) allora avrebbe fatto fede il suo bilancio, così come allestito dal proprio organo di revisione, che allibra attivi per fr. 1'358'450.55 e passivi per fr. 1'311'610.05 e che presenta un utile pari a fr. 46'840.50. Tale argomentazione è priva di pertinenza. Infatti, come rileva la CFB nella sua risposta del 9 giugno 2005, anche a prescindere dall'accantonamento litigioso, occorre osservare che in seguito alla scoperta di nuovi oneri a carico della società per un totale di circa fr. 1'092'000.--, importo corrispondente a quanto dovuto dalla qui ricorrente ai suoi ex clienti in seguito alle già citate decisioni della I Corte civile del Tribunale federale del 25 febbraio 2005, la società risulta in ogni modo indebitata e confrontata a problemi gravi di liquidità. In effetti dal nuovo bilancio al 31 maggio 2005 allestito dalla liquidatrice del fallimento (cfr. atti 02 001 A01 551 fino a 02 001 A01 547) emerge che il capitale di terzi ammonta a fr. 2'576'317.29, mentre gli attivi sono pari a fr. 1'246'702.18, ciò che porta ad un indebitamento di fr. 1'329'615.11. Riguardo ai nuovi oneri di cui sopra appare utile precisare che anche se i medesimi derivano da un contratto di mandato e quindi, da rapporti fiduciari, la ricorrente è comunque responsabile degli averi affidatile e deve pertanto risarcire il danno patito dai suoi clienti (cfr. DTF 131 III 377). Non va poi dimenticato che, come osservato dalla CFB nella sua risposta del 9 giugno 2005, anche se si concedesse alla ricorrente la possibilità di effettuare dei pagamenti rateizzati, ciò modificherebbe unicamente i suoi problemi di liquidità, non il bilancio in quanto tale, da cui risulta in ogni caso un indebitamento.
8.3 Visto quanto precede è quindi a ragione che la Commissione federale delle banche, constatato un indebitamento della ricorrente, ha dichiarato il suo fallimento.
9.
Riguardo alla questione dei costi dell'incaricata delle inchieste, occorre osservare che in proposito i gravami non sono minimamente motivati: la ricorrente si limita infatti a chiedere che gli stessi siano posti a carico della CFB senza alcuna argomentazione, ciò che disattende le esigenze dell'art. 108 cpv. 2 OG (cfr. pure sentenza del 30 luglio 2004 2A.573/2003, consid. 2.5 e rinvii).
10.
10.1 In quanto non diventato privo d'oggetto e nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di diritto amministrativo nella procedura 2A.35/2005 va respinto. In quanto ammissibile il ricorso di diritto amministrativo nella procedura 2A.286/2005 va respinto.
10.2 Le spese seguono la soccombenza (
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Le cause 2A.35/2005 e 2A.286/2005 sono congiunte.
2.
In quanto ammissibile e nella misura in cui non è diventato privo d'oggetto, il ricorso di diritto amministrativo nel procedimento 2A.35/2005 è respinto.
3.
In quanto ammissibile, il ricorso di diritto amministrativo nel procedimento 2A.286/2005 è respinto.
4.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 15'000.-- è posta a carico della ricorrente.
5.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente e alla Commissione federale delle banche.
Losanna, 14 febbraio 2006
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: