Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
2A.705/2006 /len
Urteil vom 24. April 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Wurzburger, Müller, Karlen,
Gerichtsschreiber Küng.
Parteien
Eidgenössische Oberzolldirektion,
Beschwerdeführerin,
gegen
X.________,
Beschwerdegegner,
Eidgenössische Zollrekurskommission.
Gegenstand
Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe; Entzug von Fahrzeugausweis und Kontrollschildern,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid der Eidgenössischen Zollrekurskommission
vom 20. Oktober 2006.
Sachverhalt:
A.
Die Eidgenössische Zollverwaltung stellte X.________ die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe in Beträgen von Fr. 2'849.60 (September 2005), Fr. 3'082.50 (Oktober 2005) und Fr. 3'114.-- (November 2005) in Rechnung. Aus "verfahrenstechnischen Gründen" verfügte die Oberzolldirektion am 31. Januar bzw. 7. Februar 2006 eine entsprechende Zollzahlungspflicht. Die Verfügungen sind rechtskräftig.
Da X.________ die Rechnungen nicht beglich, ordnete das Strassenverkehrsamt des Kantons Luzern im Auftrag der Oberzolldirektion am 27. März bzw. 4. April 2006 den Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder für das betroffene Fahrzeug an. Die von X.________ gegen diese Verfügungen erhobene Beschwerde wies die Oberzolldirektion am 17. Mai 2006 ab.
Am 5. Mai 2006 verpflichtete die Oberzolldirektion X.________ zur Bezahlung einer weiteren Abgabe im Betrag von Fr. 2'837.40 (Februar 2006); zugleich wurde für den Fall der Nichtbezahlung der Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder des betroffenen Fahrzeuges angedroht.
Gegen den Beschwerdeentscheid und die neue Verfügung gelangte X.________ an die Eidgenössische Zollrekurskommission, welche die Verfahren vereinigte und die Beschwerden guthiess, soweit darauf eingetreten wurde und soweit sie den Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder bzw. dessen Androhung betrafen.
B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 21. November 2006 beantragt die Eidgenössische Oberzolldirektion dem Bundesgericht, den Entscheid der Eidgenössischen Zollrekurskommission vom 20. Oktober 2006 aufzuheben, soweit dieser den Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder bzw. dessen Androhung betrifft (Ziffern 2 und 3 des Dispositivs).
X.________ beantragt unter Verweisung auf den angefochtenen Entscheid sinngemäss die Abweisung der Beschwerde.
Die Eidgenössische Zollrekurskommission hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Am 1. Januar 2007 ist das neue Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; AS 2006 1205) in Kraft getreten. Nach Art. 132 Abs. 1 BGG ist hier indessen noch das Bundesgesetz vom 16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) anwendbar, da der angefochtene Entscheid vor Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes ergangen ist.
1.2 Der angefochtene Entscheid der Eidgenössischen Zollrekurskommission betreffend die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe unterliegt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht (Art. 23 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1997 über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe [Schwerverkehrsabgabegesetz, SVAG; SR 641.81; in der bis am 31. Dezember 2006 gültigen Fassung] i.V.m. Art. 98 lit. e OG).
1.3 Gemäss Art. 5 lit. a der Verordnung vom 6. März 2000 über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (Schwerverkehrsabgabeverordnung, SVAV; SR 641.811) ist für den Vollzug der Abgabe grundsätzlich die Eidgenössische Zollverwaltung zuständig. Dieser steht das Eidgenössische Finanzdepartement vor (Art. 129 Abs. 1 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 [ZG; SR 631.0]), welches somit auf diesem Gebiet zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 103 lit. b OG). Art. 5 in Verbindung mit Art. 19 der Organisationsverordnung vom 11. Dezember 2000 für das Eidgenössische Finanzdepartement (OV-EFD; SR 172.215.1) delegiert diese Beschwerdebefugnis an die Eidgenössische Zollverwaltung. Nachdem deren Leitung der Oberzolldirektion obliegt (Art. 131 Abs. 1 ZG), ist diese zur Führung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor Bundesgericht berechtigt (vgl. Urteil 2A.534/2005 vom 17. Februar 2006 E. 1.2). Auf ihre form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Vorinstanz ist auf die eine Beschwerde nicht eingetreten, soweit diese gegen die gestützt auf Art. 3 SVAG in Rechnung gestellten und bereits rechtskräftigen Abgaben gerichtet war. Die gegen die noch nicht rechtskräftige Veranlagung für eine weitere Abgabe im Betrag von Fr. 2'837.40 (Februar 2006) erhobene Beschwerde wurde abgewiesen. Eine Verletzung von Bundesrecht wird insofern weder von den Parteien geltend gemacht, noch ist eine solche ersichtlich. Es kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz (angefochtenes Urteil E. 5) verwiesen werden. Zu prüfen bleibt daher einzig die Frage der Zulässigkeit des Entzuges des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder bzw. dessen Androhung im Falle der Nichtbezahlung der Abgabe.
3.
3.1 Wird die Abgabe für ein inländisches Fahrzeug nicht bezahlt, so wird der Halter gemahnt. Nach erfolgloser Mahnung entzieht die kan-tonale Vollzugsbehörde den Fahrzeugausweis und die Kontrollschilder; Wechselschilder dürfen für nicht betroffene Fahrzeuge weiter verwendet werden (Art. 50 Abs. 1 SVAV, Marginale: "Zahlungsverzug").
Die Vorinstanz hat erkannt, diese Bestimmung verfüge über keine genügende formellgesetzliche Grundlage, weshalb der gestützt darauf verfügte Entzug von Fahrzeugausweis und Kontrollschildern bzw. die Androhung desselben aufzuheben sei. Abgesehen davon verletze die Massnahme auch das Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Oberzolldirektion macht geltend, diese Auffassung verletze Bundesrecht; Art. 50 Abs. 1 SVAV halte sich innerhalb des dem Bundesrat vom Gesetzgeber vorgezeichneten Rahmens.
3.2 Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 131 II 13 E. 6.1 S. 25 f., mit Hinweisen).
3.3 Nach Art. 10 SVAG regelt der Bundesrat den Vollzug der Erhebung der Schwerverkehrsabgabe (Abs. 1); er kann die Kantone und private Organisationen beiziehen (Abs. 2). Der Bundesrat kann Vorauszahlungen, Sicherheitsleistungen, Sicherungsmassnahmen und vereinfachte Verfahren vorsehen (Art. 14 Abs. 1 SVAG). Die Bestimmungen von Art. 123 und 124 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (ZG; SR 631.0) betreffend Sicherungsmassnahmen sind sinngemäss anwendbar (Art. 14 Abs. 2 SVAG). Die rechtskräftigen Verfügungen über die Abgabeforderung sind vollstreckbaren gerichtlichen Urteilen im Sinne der Art. 80 ff. des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs gleichgestellt (
Mit dieser weit gefassten Regelung wird dem Bundesrat für den Erlass der Vollzugsbestimmungen zwar ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt; er bleibt dabei aber an die gesetzliche Regelung sowie an die sich aus dem Verfassungsrecht ergebenden Grundsätze gebunden (vgl. BGE 131 II 13 E. 6.2).
3.4 Die Bundesverfassung erhebt in Art. 5 Abs. 1 BV das Gesetzmässigkeitsprinzip zu einem allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz, der für die gesamte Staatstätigkeit verbindlich ist. Art. 164 Abs. 1 BV konkretisiert dieses Prinzip für die Bundesgesetzgebung. Danach sind die wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte sowie die grundlegenden Bestimmungen über Rechte und Pflichten von Personen (
3.5 Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens sind die bisher nicht bezahlten Rechnungen über die vom Beschwerdeführer unbestrittenermassen geschuldeten leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgaben. Es handelt sich dabei um öffentlich-rechtliche Geldforderungen. Solche sind gemäss Art. 40 VwVG auf dem Weg der Schuldbetreibung nach dem Bundesgesetz vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) zu vollstrecken. Art. 14 Abs. 3 SVAG stellt denn auch die rechtskräftigen Verfügungen der Abgabeforderungen ausdrücklich vollstreckbaren gerichtlichen Urteilen im Sinne von Art. 80 ff. SchKG gleich.
Auf Grund dieser klaren gesetzlichen Regelung steht fest, dass sich die Vollstreckung von (rechtskräftigen) Verfügungen auf Geldzahlung ausschliesslich nach den Bestimmungen des Schuldbetreibungsrechts (die Konkursbetreibung ist für Abgaben ausgeschlossen: Art. 43 Ziff. 1 SchKG) richtet, womit die Anwendung anderer verwaltungsrechtlicher exekutorischer Massnahmen (Verwaltungszwang im eigentlichen Sinn) ausser Betracht fällt (Marcel Ogg, Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und ihre Rechtsgrundlagen, Zürich 2002, S. 8 und 14 f.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, S. 282 f., insb. S. 292; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. Zürich 2006, Rz. 1152). Offensichtlich ist die Zollverwaltung schon auf diesem Weg gegen den Beschwerdeführer vorgegangen: Dieser soll gegen einen am 23. Mai 2006 erhaltenen Zahlungsbefehl der Oberzolldirektion über den Betrag von Fr. 11'313.10 Rechtsvorschlag erhoben haben (angefochtenes Urteil Sachverhalt lit. D).
3.6 Die Vorinstanz ist zutreffend davon ausgegangen, dass der hier streitige Entzug des Fahrzeugausweises als Entzug einer Bewilligung (für das Inverkehrsetzen des betroffenen Motorfahrzeuges) einen administrativen Rechtsnachteil darstellt (vgl.Ulrich Häfelin/Georg Müller/ Felix Uhlmann, a.a.O., Rz. 1138; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, a.a.O., S. 283, Marcel Ogg, a.a.O., S. 47 ff.; Heinrich Andreas Müller, Der Verwaltungszwang, Diss. Zürich 1976, S. 57 f.; Tobias Jaag, Sanktionen im Verwaltungsrecht, in: Jürg-Beat Ackermann et al. [Hrsg.], Wirtschaft und Strafrecht, Festschrift für Niklaus Schmid zum 65. Geburtstag, Zürich 2001, S. 567 ff.). Er bezweckt, die Nichtbezahlung der Schwerverkehrsabgabe zu ahnden. Der Massnahme kommt daher eine repressive Funktion zu. Sie soll den Schuldner veranlassen, seiner Zahlungspflicht rechtzeitig nachzukommen. Daneben dient der Entzug auch dazu, Fahrzeuge aus dem Verkehr zu ziehen, für die Schwerverkehrsabgaben ausstehend sind, und den Bund damit vor weiteren finanziellen Einbussen zu bewahren. Eine solche Verwaltungssanktion kann zusätzlich zur eingeleiteten Betreibung verfügt werden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, a.a.O., Rz. 1152). Allerdings muss dafür eine gesetzliche Grundlage bestehen (BGE 108 Ib 162 E. 5a S. 165; Heinrich Andreas Müller, a.a.O., S. 114; Marcel Ogg, a.a.O., S 118 f.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, a.a.O., S. 285). Die angefochtenen Entzugsverfügungen bzw. die Androhung des Entzugs stützen sich auf Art. 50 SVAV. Nach Ansicht der Vorinstanz bildet diese Norm als blosse Verordnungsbestimmung keine ausreichende gesetzliche Grundlage. Erforderlich sei vielmehr ein formelles Gesetz.
3.7 Die Praxis des Bundesgerichts verlangt im Zusammenhang mit der Prüfung der Zulässigkeit von Gesetzesdelegationen an den Bundesrat, dass die gesetzliche Regelung mit der nötigen begrifflichen Bestimmtheit die Grundentscheidungen zu treffen, d.h. die grossen Linien festzulegen hat; dem Verordnungsgeber kann die Regelung von Details überlassen werden sowie von jenen Fragen, die besondere Fachkenntnisse verlangen (BGE 131 II 13 E. 6.5.1 und 6.6 S. 30 f.).
Schwere Einschränkungen von Freiheitsrechten müssen im Gesetz selber vorgesehen sein und können nicht durch den Verordnungsgeber eingeführt werden (Art. 36 Abs. 1 BV). Nach der Rechtsprechung bedürfen deshalb strafrechtliche Sanktionen, die einen Freiheitsentzug mit sich bringen, eine Grundlage in einem formellen Gesetz (BGE 124 IV 23 E. 1). Diese Erwägung lässt sich auch auf Verwaltungssanktionen übertragen. Soweit sie schwerwiegende Einschränkungen von Grundrechten zur Folge haben, bedarf ihre Verhängung einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Administrative Zwangsmassnahmen bedürfen jedenfalls dann einer formellgesetzlichen Grundlage, wenn sich der fragliche Eingriff nicht bereits aus der Sachverfügung ergibt, deren Durchsetzung die Sanktion sicherstellen will (vgl. Tobias Jaag, a.a.O., S. 578 f.; Heinrich Andreas Müller, a.a.O., S. 113 f.). Der Entzug einer Bewilligung muss demnach in einem formellen Gesetz vorgesehen sein, soweit er nicht allein wegen Wegfalls der Bewilligungsvoraussetzungen erfolgt (vgl. auch BGE 125 V 266 E. 6e S. 275).
Der Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder greift im vorliegenden Fall empfindlich in die Rechtsstellung des Beschwerdegegners ein. Wie die Vorinstanz ausführt, kann er bei einem Entzug seinen Beruf als selbständiger Lastwagenfahrer nicht mehr ausüben, da er nicht in der Lage ist, die geschuldeten Abgaben in nützlicher Frist zu bezahlen. Die fragliche Verwaltungssanktion bewirkt daher einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und ist aufgrund der obigen Erwägungen nur zulässig, wenn sie auf einem formellen Gesetz beruht. Sie ist ausserdem nicht bereits durch die Sachverfügung - die Pflicht zur Bezahlung der Schwerverkehrsabgabe - vorgezeichnet. Unter diesen Umständen bedarf die verfügte Sanktion einer ausdrücklichen Grundlage auf Gesetzesstufe.
4.
4.1 Es bleibt demnach zu prüfen, ob sich der in Art. 50 SVAV vorgesehene Ausweisentzug auf eine Gesetzesbestimmung abstützen lässt.
4.2 Art. 14 Abs. 1 SVAG ermächtigt den Bundesrat, Vorauszahlungen, Sicherheitsleistungen, Sicherungsmassnahmen und vereinfachte Verfahren vorzusehen. Die dadurch erfassten Massnahmen sollen offensichtlich nur die noch nicht rechtskräftig veranlagten und damit noch nicht betreibungsrechtlich vollstreckbaren Abgaben erfassen. Dies ergibt sich auch aus der Botschaft des Bundesrates, gemäss welcher in dieser Bestimmung "Einzelheiten zur Sicherstellung der Abgabeforderung geregelt" werden; "Insbesondere kann die Abgabe vorschüssig verlangt werden" (BBl 1996 I 548). Gemäss Art. 14 Abs. 2 SVAG sind die
4.3 Da es sich beim Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder von Lastwagen von vornherein nicht lediglich um eine Detailfrage des Vollzugs (vgl. BGE 131 II 13 E. 6.5.1; Urteil 6A.21/2002 vom 7. Mai 2002 E. 4.2) der Schwerverkehrsabgabe handelt, lässt sich diese im Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehene Massnahme auch nicht auf die allgemeine Vollzugskompetenz des Bundesrates nach Art. 10 SVAG stützen.
4.4 Eine gesetzliche Grundlage für die in Frage stehende Massnahme lässt sich auch nicht aus einer analogen Anwendung von Art. 16 Abs. 4 SVG ableiten. Diese Norm sieht einen Entzug des Fahrzeugausweises ausdrücklich nur für den Fall vor, dass u.a. die "Verkehrssteuern oder -gebühren" nicht entrichtet sind. Unter den genannten Abgaben sind lediglich die kantonalen Motorfahrzeugsteuern- und gebühren zu verstehen. Bei Erlass des Strassenverkehrsgesetzes im Jahre 1958, das bereits in Art. 16 Abs. 4 eine entsprechende Bestimmung enthielt (AS 1959 684 f.), hatte der Bund noch keine Schwerverkehrsabgabe eingeführt. Die fragliche Norm bezog sich daher allein auf die kantonalen Abgaben, deren Erhebung Art. 105 Abs. 1 SVG ausdrücklich den Kantonen vorbehält. Dementsprechend sieht auch Art. 106 Abs. 2 lit. c der Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 (VZV; SR 741.51) den Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder nur für die Fahrzeugsteuern oder -gebühren vor und nennt die Schwerverkehrsabgabe nicht. Die Schwerverkehrsabgabeverordnung erwähnt denn auch im Ingress Art. 16 Abs. 4 SVG nicht als Norm, auf die sie sich abstützt. Vielmehr weist die Oberzolldirektion selber darauf hin, dass dem Bundesrat beantragt werde, im Rahmen der aktuellen Änderung des Schwerverkehrsabgabegesetzes bzw. des Strassenverkehrsgesetzes eine formellgesetzliche Grundlage zu schaffen, nach welcher bei ausstehender leistungsabhängiger Schwerverkehrsabgabe der Fahrzeugausweis und die Kontrollschilder entzogen werden dürfen.
4.5 Dass die entsprechende liechtensteinische Gesetzgebung in Art. 21 und 22 (Art. 22 entspricht im Wesentlichen Art. 50 der SVAV) des Gesetzes vom 25. Oktober 2000 über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (FL-RS 641.81) im Gegensatz zum schweizerischen Recht eine ausdrückliche formellgesetzliche Grundlage für den Fahrzeugausweisentzug bei Nichtbezahlung der Abgabe enthält, führt zu keinem anderen Ergebnis. Es zeigt vielmehr, dass der liechtensteinische Gesetzgeber zu Recht die Notwendigkeit einer Regelung des Entzuges im formellen Gesetz erkannt hat.
4.6 Aus diesen Gründen entbehrt der in Frage stehende Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder (bzw. dessen Androhung) als administrativer Rechtsnachteil der dafür erforderlichen formellgesetzlichen Grundlage. Art. 50 Abs. 1 SVAV überschreitet insoweit den durch das Gesetz vorgegebenen Rahmen, wie die Vorinstanz zu Recht entschieden hat.
5.
Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist. Da im vorliegenden Verfahren nicht die Abgabe als solche, sondern allein der Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder streitig ist, handelt es sich nicht um eine Angelegenheit mit Vermögensinteresse des Bundes; es sind daher keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Die Oberzolldirektion hat dem nicht durch einen Anwalt vertretenen Beschwerdegegner praxisgemäss keine Parteientschädigung auszurichten (Art. 159 Abs. 1 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dem Beschwerdegegner wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und der Eidgenössischen Zollrekurskommission schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. April 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: