{T 0/2}

1C_634/2013

Besetzung

Bundesrichter Merkli, präsidierendes Mitglied,

Bundesrichter Aemisegger, Chaix,

Gerichtsschreiberin Gerber.

1. X.________,

2. Y.________,

3. Z.________,

alle drei vertreten durch Rechtsanwalt Benno Wild,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich, handelnd durch den Stadtrat von Zürich,

und dieser vertreten durch die Vorsteherin des Tiefbau- und Entsorgungsdepartements,

Regierungsrat des Kantons Zürich.

Gegenstand

Festsetzung Strassenprojekt,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, vom 29. Mai 2013.

- der Steg sei höchstens 1,5 Meter breit möglichst wassernah mit einem Durchlass für Schiffe und in einem einzigen Bogen ohne jedwede Aufenthaltsflächen zu gestalten und die Passage sei täglich bei Einbruch der Dunkelheit von beiden Seiten zu verschliessen,

- die Ausgleichsmassnahme auf dem südlichen Gelände der Henneberg'schen Seidenweberei (Rote Fabrik) sei so auszugestalten, dass der Bucht die überbaute Wasserfläche wieder zugeführt werde,

- auf die beidseits des Stegs geplanten Anpassungs- und Neugestaltungsarbeiten sei zu verzichten, insbesondere auf das Fällen sämtlicher grossen Bäume; subeventualiter sei zumindest die bestehende Bepflanzung mit den grossen alten Pappeln zu belassen und in die Gestaltung einzubeziehen,

- auf die Umgestaltung der Hafenanlage im angrenzenden Bereich des geplanten Stegs sei zu verzichten, insbesondere auf die Neupflanzung von Säulenpappeln und die Errichtung einer weiteren "Begegnungszone".

1.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).

1.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG).

1.3. Die Beschwerdeführer erheben verschiedene Sachverhalts- und Gehörsrügen; insbesondere beanstanden sie, das Verwaltungsgericht habe keinen Augenschein durchgeführt und sei deshalb der falschen Darstellung der Stadt Zürich gefolgt, insbesondere zur Abfall- und Lärmsituation in der Umgebung des geplanten Stegs, zum Genügen der Ersatzmassnahmen und zum Ortsbild- und Landschaftsschutz. Dies ist im Zusammenhang mit den jeweiligen materiellen Rügen zu prüfen (unten E. 2-4).

2.1. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass der Steg lediglich an wenigen Abenden an Sommerwochenenden von lauteren Fussgängergruppen genutzt werde und dass in den angrenzenden Wohngebieten kein regelmässiger übermässiger Lärm im Sinne von Art. 15 des Umweltschutzgesetzes (SR 814.01; USG) zu erwarten sei. Aufgrund der reduzierten Beleuchtung und der engen Platzverhältnisse auf dem lediglich 2,8 m breiten Steg erscheine es unwahrscheinlich, dass Personen, die bei der Roten Fabrik nachts laute Feste feierten, ihre Aktivitäten auf den Steg verlagern würden. Es sei auch nicht zu befürchten, dass die geplanten beiden Aufenthaltsflächen mit Sitzbänken zu häufigen und lauten Stimm-, Musik- und Feuerwerksimmissionen führen würden. Wegen des auf dem Steg geltenden Fahrverbots sei kein Fahrzeuglärm zu erwarten. Schliesslich sei auch nicht damit zu rechnen, dass sich allfällige Abfallentsorgungen von der Roten Fabrik zum Steg ausdehnen würden; der illegalen Müllentsorgung im See werde durch die an den Enden des Stegs vorgesehenen Abfalleimer genügend entgegengewirkt.

2.2. Die Beschwerdeführer rügen die tatsächlichen Annahmen des Verwaltungsgerichts als unhaltbar. Sie machen geltend, dass es in der warmen Jahreszeit täglich zu Störungen aus dem Umfeld der Roten Fabrik komme; logischerweise werde sich der Lärm und die Gewässerverschmutzung durch den Partybetrieb der dort verkehrenden "24-Stunden-Gesellschaft" auf den angrenzenden Steg ausdehnen. Nach einem Bericht der Schaffhauser Nachrichten vom 22. Dezember 2008 habe schon ein Seesteg in Staad am Bodensee (in ländlicher Umgebung) zu ständigen nächtlichen Lärmemissionen geführt. Dies werde beim vorliegend streitigen Seesteg, der Bänke für ein längeres Verweilen vorsehe und sich im Umfeld der Roten Fabrik befinde, erst recht der Fall sein. Da der Seespiegel den Schall besonders gut trage, müssten die Anwohner im Sommer die Fenster geschlossen halten, was unzumutbar sei. Die Polizei habe zu wenig Beamte, um gegen nächtliche Lärmstörungen wirksam einschreiten zu können. Wenn der nur 2,5 m breite Seeuferweg bei der Roten Fabrik genügend breit sei, um darauf zu lärmen, zu trommeln und Feuerwerke anzuzünden, so gelte dies erst Recht für den 2,8 m breiten Seesteg mit Aufenthaltsflächen. Das Fahrverbot werde schon heute auf dem Uferweg nicht durchgesetzt; es grenze daher an Gewissheit, dass sich auch der Steg zur "Rennbahn für Zweiradfahrzeuge" entwickeln werde. Gleiches gelte für die illegalen Abfallentsorgungen im See: Schon heute lägen am Seeufer bei der Roten Fabrik ganze Lagen von Abfall, trotz der dort angebrachten Abfalleimer. Am beantragten Augenschein hätte sich das Verwaltungsgericht ein Bild von diesen Verhältnissen machen und daraus die Folgerungen für den Seesteg ziehen können.

2.3. Bei den von den Beschwerdeführern kritisierten Annahmen des Verwaltungsgerichts handelt es sich um Prognosen zur künftigen Nutzung des Seestegs, die naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet sind und zum heutigen Zeitpunkt weder bestätigt noch widerlegt werden können. Insofern durfte das Verwaltungsgericht auf einen Augenschein zu dieser Frage verzichten.

2.4. Fraglich ist, ob in dieser Situation präventive Massnahmen gestützt auf das Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) hätten angeordnet werden müssen.

2.4.1. Art. 11 Abs. 2 USG sieht vor, dass Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Handelt es sich - wie im vorliegenden Fall - um eine öffentliche Anlage, ist anhand des Verhältnismässigkeitsprinzips zu prüfen, ob vorsorgliche emissionsmindernde bauliche oder betriebliche Anordnungen erforderlich sind (BGE 127 II 306 E. 8 S. 318 f. mit Hinweisen; SCHRADE/LORETAN, USG-Kommentar [Stand März 1998] Art. 11 Rz. 35a). Hierfür sind die öffentlichen und privaten Interessen an der bestimmungsgemässen Nutzung der fraglichen Anlage durch die Allgemeinheit und die Interessen der präventiven Lärm- und Abfallbekämpfung gegeneinander abzuwägen.

2.4.2. Das Verwaltungsgericht erachtete die von den Beschwerdeführern vorgeschlagenen Einschränkungen (nächtliche Schliessung des Stegs, Verzicht auf Aufenthaltsflächen mit Bänken, Verringerung der Stegbreite) als unverhältnismässig: Die Stegbreite von 2,8 m entspreche den einschlägigen Normen und erscheine aufgrund des Raumbedarfs von kreuzenden Passanten nötig. Die beiden geplanten Aufenthaltsflächen mit Sitzbänken seien für die kurzfristige Erholung der den Steg überquerenden Fussgänger bestimmt. Auch eine präventive nächtliche Stegschliessung dränge sich jedenfalls zum heutigen Zeitpunkt nicht auf. Falls sich nach der Projektrealisierung wider Erwarten zeigen sollte, dass der Seesteg regelmässig auf zweckfremde Art genutzt werde und übermässige Immissionen verursache, würden die Behörden die Anordnung geeigneter Massnahmen - beispielsweise die nächtliche Schliessung des Stegs - erneut zu prüfen haben.

2.4.3. Diese Erwägungen sind nicht zu beanstanden. Der Verzicht auf Sitzbänke und die nächtliche Schliessung des Stegs würden dessen Erholungswert für die Bevölkerung beträchtlich verringern und sind daher unverhältnismässig, solange noch nicht feststeht, dass es zu den von den Beschwerdeführern befürchteten Störungen kommt.

2.5. Unbegründet erscheint schliesslich auch die Rüge der Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots, weil das Verwaltungsgericht eine Wegbreite von 2,5 m bei der Roten Fabrik für zulässig erachtet habe (Urteil VB.2010.324 vom 1. Dezember 2010). Wie sich aus den Erwägungen des zitierten Urteils (E. 5.2 und 5.3) ergibt, ging es damals nicht um die verbindliche Festlegung der Breite des Seeuferwegs bei der Roten Fabrik, sondern lediglich um die Freihaltung eines Durchgangs an einer Stelle des Gartenrestaurants, zwischen den dort bewilligten Grossschirmen und der Ufermauer. Die Situationen sind somit nicht vergleichbar.

3.1. Das Verwaltungsgericht hat eingeräumt, dass schon heute am betreffenden Standort ein Flachufer existiert; dieses stelle jedoch aufgrund der Verbauung eine naturfremde und ökologisch wertlose Uferlinie dar: Der Wellenschlag werde an der Treppe hart reflektiert und verursache Sedimentaufwirbelungen im vorgelagerten Seegrund. Durch den beabsichtigten Abbruch der Treppe und die Abflachung des Ufers an dieser Stelle werde ein ökologisch wertvoller Lebensraum von rund 500 m² geschaffen, der die durch den Steg erfolge Beschattung von rund 300 m² in quantitativer und qualitativer Hinsicht genügend ausgleiche.

3.2. Zu prüfen ist noch der Einwand der Beschwerdeführer, dass die Nutzung des Uferabschnitts zum Baden - die dem Experten Steinmann wie auch der NHK offensichtlich entgangen sei - dessen Eignung als Ersatzmassnahme mindere. Der Experte Steinmann habe in seinem Bericht selbst hervorgehoben, dass Badende die Unterwasserwelt störten.

Aus ökologischer Sicht besteht der Hauptvorteil des Rückbaus der Treppen in der Verminderung der für die Ufervegetation schädlichen Erosion durch Wellenschlag in der Bucht; dieser Vorteil wird durch die Badetätigkeit nicht gemindert. Dagegen könnte der Badebetrieb das Anwachsen von Ufer- und Ruderalvegetation (zumindest stellenweise) verhindern.

3.3. Im Zusammenhang mit den Ersatzmassnahmen ist nicht ersichtlich und wird auch nicht genügend dargelegt, inwiefern das Verwaltungsgericht zwingend auf einen Augenschein angewiesen gewesen sei. Ein solcher drängt sich auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht auf.

4.1. Schon im Urteil 1C_86/2012 vom 7. September 2012 hatte das Bundesgericht festgehalten, dass es sich beim Landschaftsschutzobjekt "Unteres Seebecken" lediglich um ein kommunales Schutzobjekt handle (E. 3.4.1). Es ging davon aus, dass die Stellungnahme der NHK nicht obligatorisch sei (gemäss § 3 Abs. 1 der Verordnung über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG vom 12. Januar 2005 [LS 702.111]). Auch einer fakultativen Stellungnahme der kantonalen Sachverständigenkommission komme jedoch besonderes Gewicht zu (E. 3.4.2). Nach der Rechtsprechung des Zürcher Verwaltungsgerichts darf von den einem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen nur aus triftigen Gründen abgewichen werden, etwa wenn sie Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthalten (zur analogen Rechtslage bei fakultativen Gutachten der eidgenössischen Natur- und Heimatschutz- bzw. Denkmalschutzkommissionen vgl. BGE 136 II 214 E. 5 S. 223 mit Hinweisen).

4.2. Die NHK hielt in ihrem Gutachten vom 11. Februar 2013 Folgendes fest: Der Versuch der Stadt Zürich, den letzten Abschnitt des Seeuferwegs auf Stadtzürcher Boden zu schliessen, sei grundsätzlich zu würdigen. Sämtliche Aspekte der in den Spezialberichten zum Seestegprojekt aufgeworfenen Diskussionspunkte seien bestmöglich berücksichtigt worden. In der Baubewilligung sei allen Störfaktoren in Form von Auflagen Rechnung getragen worden (Störung der Unterwasserwelt durch Abfall; Störung der Unterwasser- und Vogelwelt durch Badebetrieb vom neuem Steg aus; Störung der Wasserpflanzen durch Beschattung; Störung der nachts ein- und ausfliegenden Wasservögel; Störung der Wasservögel im Winter; Störung der archäologischen Schichten). Trotzdem bestärke die Summe der erwähnten Störfaktoren die NHK in ihrer ablehnenden Haltung zum Stegprojekt. Sie sei der Auffassung, dass der Seespiegel nicht weiter besetzt werden solle, dass die Funktionalität der geschützten Bootshäuser erhalten bleiben müsse und dass der geplante Steg als Baukörper erscheinen und eine Hafensituation simulieren werde. Ein Seesteg in dieser Zone und Lage widerspreche den Zielen des Natur- und Heimatschutzes. Ferner stelle der Seesteg einen massiven Eingriff in das Orts- und Landschaftsbild dar: Selbst ein filigran ausgestalteter Steg würde eine Barriere bilden und die Bucht vom unteren Seebecken abtrennen, weshalb das Strandbad Wollishofen seinen einmaligen situativen Wert verlieren würde. Diese Riegelwirkung könnte noch verstärkt werden, wenn eine Geländerseite zum Schutz der Vögel weniger transparent gestaltet werden müsste. Als Fazit sei festzuhalten, dass einfachere und dem Schutzgebiet des Seebeckens adäquatere Wegvarianten auszuarbeiten seien. Anzustreben sei eine Lösung, welche die geschützte Bucht im Seebecken landseitig umgehe.

4.3. Die Stadt Zürich erachtet das Gutachten der NHK weder in natur- noch in heimatschutzrechtlicher Hinsicht als überzeugend. Selbst wenn der Steg aus Gründen des Vogelschutzes verdichtet werden müsste, ändere dies nichts an seiner schlanken und lichtdurchlässigen Erscheinung (Stellungnahme vom 27. März 2013 Rz. 31 ff. und 50 mit Hinweis auf eine Sitzung mit Orniplan vom 4. April 2008). Das Landschaftsbild werde - vom See her betrachtet - nicht etwa durch das Strandbad Wollishofen geprägt, sondern vielmehr vom Bootshafen, der Überbauung auf dem Areal der ehemaligen Waschanstalt mit Hochkamin und der Hangkante hinter der Seestrasse mit den Häusern an der Zellerstrasse. Der Steg beeinträchtige dieses Bild nicht, zumal Stege seit jeher zum Seelandschaftsbild gehörten. Sodann verlaufe er in deutlicher Distanz zum Ufer und tangiere den Umgebungsschutz des Standbads nicht; der situative Schutzwert des Strandbads werde höchstens geringfügig beeinträchtigt. Vom Ufer her betrachtet trete der Steg kaum in Erscheinung; insbesondere werde die Sicht von der Badeanstalt auf den See, die bereits heute beschränkt sei, durch den Steg nicht beeinträchtigt (Stellungnahme vom 27. März 2013 Rz. 48 ff. mit Hinweis auf "Baukultur in Zürich, Enge Wollishofen Leimbach", 2. Aufl. 2009 S. 140 und 178 ff. und das Leitbild und Strategie "Seebecken der Stadt Zürich" vom September 2009).

4.4. Das Verwaltungsgericht ging mit der NHK davon aus, dass der geplante Seesteg einen Eingriff in das Orts- und Landschaftsbild des kommunalen Landschaftsschutzobjekts "Unteres Seebecken" darstelle. Es hinterfragte indessen den Schluss der NHK, dass es sich um eine massive Beeinträchtigung handle. Das Gutachten enthalte keine Begründung für den Schluss, weshalb der geplante Seesteg trotz seiner Filigranität als Baukörper wirke, eine Hafensituation simuliere, die Bucht vom unteren Seebecken abtrenne und den situativen Wert des Strandbads Wollishofen mindere. Die Stadt Zürich habe ihre Sichtweise, wonach der Seesteg das kommunal geschützte Orts- und Landschaftsbild kaum beeinträchtige, ausführlich und auf sachliche Weise begründet. Das BAFU als Fachbehörde sei gestützt auf die Planungsunterlagen ebenfalls zum Schluss gekommen, dass das Projekt die Anforderungen an die Schonung des Landschafts- und Ortsbilds erfülle, weil der Steg in einer schlanken und filigranen Art errichtet werde und sich gut in die Umgebung einpasse. Unter Berücksichtigung der bei den Akten liegenden Visualisierung des Stegprojekts sowie der Stellungnahme des BAFU könne die Einschätzung der Stadt nicht als ermessensfehlerhaft bezeichnet werden.

4.5. Tatsächlich wiederholt die neue Stellungnahme der NHK im Wesentlichen die bereits im Jahr 2006 vorgetragenen grundsätzlichen Bedenken gegen einen Steg im See, ohne sich anhand der nunmehr vorliegenden Projektunterlagen und Stellungnahmen der Fachbehörden mit den konkreten Auswirkungen auf das Orts- und Landschaftsbild auseinanderzusetzen und die Einwände näher zu begründen. Das Gutachten beantragt die Prüfung von einfacheren, das Seebecken schonenderen landseitige Wegführungen, legt aber nicht dar, wo und wie diese realisiert werden könnten. In dieser Situation ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht der ausführlich und konkret begründeten, auf Fachberichten gestützten Auffassung der Stadt Zürich zu den Auswirkungen des Projekts auf die kommunalen Schutzobjekte folgte.

4.6. Die Beschwerdeführer machen in diesem Zusammenhang geltend, die in den Akten liegenden Visualisierungen seien "getürkt"; der Steg werde darauf wesentlich filigraner und feiner dargestellt als dies der Wirklichkeit entspreche.

4.7. Soweit die Beschwerdeführer behaupten, dass der Unterhalt der alten Ufermauer und der Bootshäuser nach dem Bau des Stegs nicht mehr gewährleistet sei, ist darauf mangels genügender Begründung nicht einzutreten (Art. 106 Abs. 2 BGG). Gleiches gilt, soweit sie rügen, das Landschaftsschutzobjekt "Unteres Seebecken" hätte aus dem Inventar oder aus dem Schutz entlassen werden müssen.

5.1. Die Beschwerdeführer werfen den Behörden vor, sie seien zu Unrecht von einem gewichtigen öffentlichen Interesse an der Realisierung eines durchgehenden Seeuferwegs auf dem Gebiet der Stadt Zürich ausgegangen. Dieses Ziel, das im kantonalen Richtplan vorgesehen und in verschiedenen Gesetzen verankert sei (§ 2 lit. e und g des Zürcher Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WWG; LS 724.11], Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG und § 18 lit. i PBG), sei schon heute rechtlich und faktisch realisiert. Der Seeuferweg verlaufe zwischen dem Hafen Wollishofen und der Roten Fabrik auf einer kurzen Distanz von rund 200 m auf dem Trottoir entlang der Seestrasse.

5.2. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass nur ein gewässernaher Weg den gesetzlichen und richtplanerischen Zwecken gerecht werde, den öffentlichen Zugang zu Gewässern zu erleichtern und neue Erholungsräume zu schaffen. Mit der heutigen Route, die auf einem Abschnitt von 200 m auf einer vielbefahrenen, 40 m vom Ufer entfernten Strasse verlaufe, könnten diese Ziele auf einem längeren Abschnitt des Seeuferwegs nicht erreicht werden.

5.3. Zwar besteht schon heute eine Fusswegverbindung zwischen dem Hafen Wollishofen und der Roten Fabrik entlang der Seestrasse. Der starke Strassenverkehr beeinträchtigt jedoch die Erholungsfunktion in diesem Abschnitt; ein Zugang zum Gewässer ist von hier aus nicht möglich. Auch der Blick auf den See wird durch die Badeanstalt Wollishofen, die bestehenden Villen und ihre Bäume und Hecken weitgehend verdeckt.

5.4. Zu prüfen ist, ob dieses öffentliche Interesse die gegen den Seesteg sprechenden öffentlichen und privaten Interessen überwiegt.

1. 

2. 

3. 

4. 

Lausanne, 10. März 2014

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung

des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Merkli

Die Gerichtsschreiberin: Gerber