{T 0/2}

8D_2/2014

Composition

Mmes et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung, Frésard, Maillard et Heine.

Greffière : Mme Castella.

Participants à la procédure

A.________ et B.________,

représentés par Me Daniel Vouilloz, avocat,

recourants,

contre

DALE - Office cantonal du logement et de la planification foncière,

intimé.

Objet

Aide sociale, (subvention personnalisée au logement),

recours contre le jugement de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève du 10 décembre 2013.

A. Les époux A.________ et B.________ sont locataires d'un appartement de six pièces sis à la rue C.________ à U.________ depuis le 1er mai 2012. Ils y vivent avec leurs trois enfants mineurs. Le loyer annuel est de 23'868 fr. (26'028 fr. charges comprises), soit 1'989 fr. par mois (respectivement 2'169 fr.). L'appartement se situe dans un immeuble d'habitation mixte (HM) qui bénéficie d'une aide étatique jusqu'en 2037, notamment par le biais de rabais fiscaux et/ou d'un cautionnement et/ou de prêts accordés au propriétaire ainsi que par l'octroi d'une subvention personnalisée versée directement aux locataires.

A.________ est bénéficiaire d'une rente de l'assurance-invalidité de 31'056 fr. par an. Il exerce une activité lucrative qui lui procure un revenu net de 32'667 fr. par an (année de référence 2012). Son épouse n'exerce pas d'activité lucrative.

En sa qualité de bénéficiaire d'une rente de l'assurance-invalidité, A.________ s'est vu reconnaître le droit à des prestations complémentaires (1'387 fr. par mois) régi par la loi [de la République et canton de Genève] du 25 octobre 1968 sur les prestations complémentaires cantonales (LPCC; RSG J 4 25). Dès le 1er janvier 2013, le total des dépenses reconnues s'élevait à 82'722 fr., soit 67'722 fr. au titre de forfait pour les besoins vitaux de la famille et 15'000 fr. au titre de loyer. Le revenu déterminant comportait principalement les rentes de l'assurance-invalidité, le revenu professionnel du mari, un montant de 8'735 fr. au titre de revenu potentiel que l'épouse serait apte à réaliser si elle exerçait une activité lucrative, ainsi que des allocations familiales à raison de 8'400 fr. par année.

B. Le 18 juillet 2012, l'Office cantonal genevois du logement (ci-après: OLO) a mis les époux au bénéfice d'une subvention personnalisée au logement à partir du 15 mai 2012, soit 356 fr. pour le mois de mai 2012 et 712 fr. par mois à partir du 1er juin 2012. Par une nouvelle décision, du 28 mars 2013, l'OLO leur a accordé une subvention renouvelée de 746 fr. 50 par mois à partir du 1er avril 2013. Cependant, le 10 avril 2013, il a révoqué sa décision précédente et supprimé dès le 1er mai 2013 la subvention allouée aux intéressés. Il a motivé son revirement par le fait qu'il avait constaté que l'un des membres de la famille était au bénéfice de prestations complémentaires. Or, selon la législation en vigueur depuis le 1er avril 2013, celles-ci ne pouvaient pas être cumulées avec les subventions personnalisées au logement. Sur réclamation, il a confirmé sa position par décision du 29 avril 2013.

C. Les deux époux ont recouru contre la décision sur opposition devant la Cour de justice de la République et canton de Genève (Chambre administrative). Statuant le 10 décembre 2013, celle-ci a rejeté le recours.

D. A.________ et B.________ exercent un recours constitutionnel subsidiaire dans lequel ils concluent à l'annulation de l'arrêt attaqué et au maintien de la subvention personnalisée au logement.

L'Office cantonal du logement et de la planification foncière conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. La juridiction cantonale se réfère à son jugement.

1. Le litige porte sur le refus de cumuler une subvention personnalisée avec des prestations complémentaires à l'AVS/AI. Il s'agit donc d'une cause de droit public (cf. art. 82 let. a LTF), qui ne tombe pas sous le coup de l'art. 83 let. k LTF du moment que la législation cantonale, ainsi qu'on le verra, donne incontestablement un droit à la subvention aux locataires qui en remplissent les conditions.

2. L'arrêt attaqué ayant été rendu dans une cause de droit public, la voie du recours en matière de droit public est donc en principe ouverte (art. 82 ss LTF). Il en découle que le recours constitutionnel subsidiaire n'est pas recevable (cf. art. 113 LTF). Toutefois, l'intitulé erroné d'un recours ne saurait nuire à son auteur, pour autant que toutes les conditions formelles de la voie de droit appropriée soient remplies et que la conversion du recours soit possible. Cela présuppose que le recours puisse être converti dans son ensemble et que les griefs qu'il contient ne doivent pas être traités dans deux procédures différentes (cf. ATF 138 I 367 consid. 1.1 p. 370; 134 III 379 consid. 1.2 p. 382). Ces conditions sont remplies en l'espèce, de sorte que le recours constitutionnel subsidiaire, irrecevable en tant que tel, sera converti et les griefs des recourants traités sous l'angle du recours en matière de droit public.

3.1. Invoquant les art. 29 al. 2 Cst., 6 par. 1 CEDH et 112 LTF, les recourants se plaignent tout d'abord d'un défaut de motivation de la décision attaquée. Ils font valoir que la juridiction cantonale ne s'est pas prononcée sur certains arguments qu'ils ont présentés devant elle (principe de proportionnalité; principe de l'interprétation conforme au droit fédéral). Elle n'aurait pas discuté en détail l'argument tiré de la garantie constitutionnelle du droit au logement.

3.2. Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. (l'art. 6 par. 1 CEDH n'offre sur ce point pas de garanties plus étendues) implique notamment l'obligation pour le juge de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Il suffit cependant, selon la jurisprudence, que le juge mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision; il n'est toutefois pas tenu d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties. Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner et de traiter les problèmes pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237 et les références). Quant à l'art. 112 LTF, il formule des exigences quant au contenu de la décision pouvant être déférée au Tribunal fédéral, laquelle doit en particulier contenir les motifs déterminants de fait et de droit (let. b).

3.3. L'arrêt attaqué comporte une motivation qui satisfait aux exigences de l'art. 29 al. 2 Cst. Les juges genevois ont exposé les motifs qui selon eux justifiaient l'interdiction du cumul entre les prestations complémentaires et une subvention personnalisée. Certes, ils n'ont pas discuté tous les moyens soulevés par les recourants, mais ils se sont fondés sur un raisonnement juridique détaillé. Implicitement tout au moins, ils ont écarté les griefs tirés du principe de proportionnalité et d'une interprétation conforme au droit fédéral. S'agissant du droit au logement, leur motivation est certes succincte, mais néanmoins suffisante au regard - comme on le verra - du défaut de pertinence de l'argument. L'arrêt contesté, qui indique clairement les motifs à la base du dispositif adopté respecte également l'art. 112 LTF.

4. L'art. 23B de la loi générale [de la République et canton de Genève] du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (LGL; RSG I 4 05) prévoit ceci:

1 Le Conseil d'Etat autorise, pour les immeubles de la catégorie 4, une subvention personnalisée au logement aux locataires respectant les conditions fixées à l'article 30, pour une durée ne pouvant excéder 25 ans, à compter de la mise en exploitation de l'immeuble.

2 Cette subvention personnalisée s'élève au maximum à 1'800 fr. la pièce par an, pendant une période de 20 ans à compter de la mise en exploitation de l'immeuble. Ce montant maximum est ensuite réduit chaque année de 100 fr. par pièce, de la 21e à la 25e année. Dès la 26e année, la subvention personnalisée est supprimée.

3 Le cumul entre la subvention personnalisée au logement et l'allocation de logement est exclu.

4 Le cumul entre la subvention personnalisée et les prestations complémentaires fédérales et cantonales à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité est exclu.

Les immeubles de la catégorie 4 sont les immeubles d'habitation mixte (HM) comprenant des logements avec subvention proportionnelle aux revenus des locataires et des logements sans subvention (art. 16 al. 1 let. d LGL). La subvention personnalisée est accordée aux locataires proportionnellement à leur revenu, afin de ramener leur taux d'effort au niveau de ceux fixés à l'art. 30 (art. 30A al. 1 LGL). Selon l'art. 20D al. 1 du règlement d'exécution du 24 août 1992 de la loi générale sur le logement et la protection des locataires (RGL; RSG I 4 05.01), la période d'application de la subvention personnalisée s'étend du 1 ^er avril de chaque année au 31 mars de l'année suivante.

L'alinéa 4 de l'art. 23B LGL (interdiction du cumul avec les prestations complémentaires) a été introduit, avec effet au 1 ^er avril 2013, par la loi [de la République et canton de Genève] du 19 mai 2005 sur le revenu déterminant unifié (LRDU; RSG J 4 06).

5.1. Les personnes qui ont leur domicile et leur résidence habituelle (art. 13 LPGA; RS 830.1) en Suisse ont droit à des prestations complémentaires en application de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPC; RS 831.30) dès lors, notamment, qu'elles ont droit à une rente de l'assurance-invalidité (art. 4 al. 1 LPC). Le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants (art. 9 al. 1 LPC). Font partie des dépenses reconnues les montants destinés à la couverture des besoins vitaux, soit, par année, 19'210 fr. pour les personnes seules, 28'815 fr. pour les couples, et 10'035 fr. pour les enfants ayant droit à une rente d'orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l'AVS ou de l'AI (art. 10 al. 1 let. a LPC; montants valables pour l'année 2013). Le loyer d'un appartement et les frais accessoires sont pris en compte au titre de dépenses reconnues jusqu'à concurrence de 13'200 fr. pour les personnes seules et 15'000 fr. pour les couples et les personnes qui ont des enfants ayant droit à une rente d'orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l'AVS ou de l'AI (art. 10 al. 1 let. b LPC).

5.2. L'art. 2 al. 2 LPC prescrit que les cantons peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont prévues par la loi et fixer les conditions d'octroi de ces prestations. Le canton de Genève a fait usage de cette faculté dans la LPCC. C'est ainsi qu'au niveau cantonal genevois, les dépenses reconnues sont plus élevées, en particulier le forfait pour la couverture des besoins vitaux (art. 6 LPCC en corrélation avec l'art. 3 al. 1 du règlement du 25 juin 1999 relatif aux prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité [RPCC-AVS/AI; RSGE J 4 25.03]). En revanche, le forfait pour le loyer d'un appartement et les frais accessoires y relatifs (13'200 fr., respectivement 15'000 fr.) est le même que celui fixé par le droit fédéral.

6.1. Selon la feuille de calcul établie par le Service des prestations complémentaires, A.________ n'a pas droit à une prestation complémentaire en vertu du droit fédéral (LPC), le revenu déterminant - compte tenu d'un gain hypothétique de l'épouse - étant supérieur au montant des dépenses reconnues. En revanche, il a droit à une prestation complémentaire selon la LPCC, compte tenu, en particulier, du forfait cantonal pour les besoins vitaux, plus élevé que le montant fixé par le droit fédéral. Aussi bien les premiers juges considèrent-ils qu'en tant que bénéficiaire de prestations complémentaires, il n'a pas droit à une subvention personnalisée, conformément à l'art. 23B al. 4 LGL.

6.2.1. Les recourants se prévalent du principe de l'égalité de traitement et de l'interdiction de la discrimination (art. 8 al. 1 et 2 Cst. et 24 Pacte ONU II [RS 0.103.2]). Ils font valoir que l'art. 23B al. 4 LGL consacre une inégalité de traitement par rapport à des non-bénéficiaires de prestations complémentaires, lesquels peuvent prétendre, sous condition de ressources, à la subvention personnalisée. Ils se plaignent d'une discrimination au détriment des personnes âgées ou invalides et de leurs enfants.

6.2.2. Les prestations complémentaires de droit fédéral ont pour but de couvrir les besoins vitaux de manière appropriée (art. 112a Cst.; ATF 135 III 20 consid. 4.1 p. 21 s. et les références). La LPCC, conçue également dans le but de compléter les ressources propres des ayants droit jusqu'à concurrence d'un certain montant, vise le même but (ATF 135 III 20 précité consid. 4.6 p. 26). Comme le constatent les premiers juges, du droit aux prestations complémentaires découle un droit à diverses prestations à caractère social que l'on trouve disséminées dans différentes législations. Ainsi, l'art. 20 al. 1 let. b de la loi [de la République et canton de Genève] du 29 mai 1997 d'application de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LaLAMal; RSG J 3 05) accorde aux assurés bénéficiaires des prestations complémentaires un droit à des subsides pour tous les membres de la famille correspondant au montant de leurs primes d'assurance obligatoire des soins si ce dernier ne dépasse pas la prime moyenne cantonale (cf. art. 22 al. 6 LaLAMal). De même, ils ont la possibilité de recevoir, moyennant participation financière aux coûts, un abonnement annuel "UNIRESO" des Transports publics genevois, valable sur le territoire cantonal (art. 17 LPCC). Enfin, les revenus qu'ils perçoivent en vertu de la LPC et de la LPCC sont exonérés d'impôts (art. 27 let. i de la loi [de la République et canton de Genève] du 27 septembre 2009 sur l'imposition des personnes physiques [LIPP; RSG D 3 08]). Aussi bien les premiers juges considèrent-ils que la couverture des besoins vitaux des bénéficiaires de prestations complémentaires est considérée de manière globale et consolidée. Il s'agit d'un régime intégral dans lequel l'ensemble des besoins d'un ménage est pris en compte. Ce régime est censé se suffire à lui-même, sans nécessiter l'apport d'autres prestations catégorielles, telles que les subventions personnalisées.

Ces motifs - qui justifient l'interdiction du cumul prévue par l'art. 23B al. 4 LGL - sont pertinents. Le seul fait que la dépense maximale pour le loyer selon la LPC (et la LPCC) peut, selon les cas, être inférieure au montant du loyer effectif n'est pas discriminatoire par rapport aux personnes qui peuvent prétendre une subvention personnalisée. Le droit fédéral n'impose pas aux cantons l'obligation d'allouer des prestations complémentaires allant au-delà de celles qui sont prévues par la LPC. Ils ne sont pas davantage tenus d'accorder des subventions aux locataires qui ont des revenus modestes. S'il légifère dans ces domaines, le législateur cantonal dispose d'une grande latitude dans le choix des moyens à mettre en oeuvre et dans la définition du cercle des bénéficiaires. Il n'est certainement pas discriminatoire d'exclure du bénéfice d'une prestation catégorielle déterminée les personnes dont les besoins vitaux sont réputés couverts par les prestations d'assurances sociales et les régimes complémentaires qui leur sont associés.

Les recourants ne démontrent en tout cas pas en quoi, globalement, ils seraient discriminés par rapport à des bénéficiaires potentiels de la subvention. Ainsi, la comparaison qu'ils voudraient établir avec le régime applicable aux bénéficiaires de l'aide sociale (auxquels une subvention peut être accordée), régime qui permet la prise en charge d'un loyer supérieur à 15'000 fr., n'est pas pertinente. Les forfaits mensuels pour l'entretien dans ce régime sont nettement inférieurs aux montants destinés à la couverture des besoins vitaux dans le domaine des prestations complémentaires (cf. art. 2 du règlement d'exécution [de la République et canton de Genève] du 25 juillet 2007 de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle [RIASI; RSG J 4 04.01]). On ajoutera qu'en matière de prestations complémentaires les revenus d'une activité lucrative (effective ou hypothétique) sont pris en compte dans le calcul du revenu déterminant jusqu'à concurrence des deux tiers seulement et pour autant qu'ils excèdent annuellement 1'000 fr. pour les personnes seules et 1'500 fr. pour les couples et les personnes qui ont des enfants ayant droit à une rente d'orphelin ou donnant droit à une rente pour enfant de l'AVS ou de l'AI (art. 11 al. 1 let. a LPC et art. 3 LPCC  a contrario ). A ce propos d'ailleurs, on note que si la situation financière des recourants est critique, cela est aussi dû au fait que l'épouse n'exerce pas d'activité professionnelle et que le service des prestations complémentaires a pris en compte - sans que cela soit contesté - un revenu hypothétique annuel brut de 8'735 fr. qu'elle aurait pu réaliser en mettant à profit sa capacité de travail (cf. à ce sujet ATF 140 V 433 consid. 4.5 p. 439).

6.3.1. Les recourants invoquent le principe de proportionnalité. La suppression automatique de la subvention, sans examen concret de leur situation financière réelle, violerait ce principe, qui postule que l'activité de l'Etat soit proportionnée au but visé. En raison de l'art. 23B al. 4 LGL, la subvention personnalisée ne serait plus une subvention efficace puisqu'elle n'atteindrait plus son but d'aide au logement pour les personnes nécessiteuses lorsque leur loyer dépasse le barème appliqué pour les prestations complémentaires.

6.3.2. Ce moyen n'est pas fondé. Le principe de proportionnalité, dont la violation peut être invoquée de manière indépendante dans un recours en matière de droit public (cf. art. 95 al. 1 let. a LTF; ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 p. 267; 134 I 153 consid. 4.1 p. 156 et les références citées) commande que la mesure étatique soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne concernée (ATF 140 I 257 précité consid. 6.3.1 p. 267 s.; 140 II 194 consid. 5.8.2 p. 199). Ce principe peut aussi trouver application en matière de fourniture de prestations étatiques (ou "administration des prestations"; ATF 132 V 215 consid. 3.2.2 p. 221; BENJAMIN SCHINDLER, in Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3

6.4. Les recourants se prévalent d'autre part du droit au logement garanti par l'art. 38 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE; RSG A 2 00). Le point de savoir si cette disposition constitutionnelle confère un droit directement invocable en justice, comme le prétendent les recourants, ou si, comme le soutient l'intimé, il s'agit d'une norme à caractère programmatique, qui vise seulement à conduire l'action des pouvoirs publics, peut demeurer indécis. En effet, on ne voit pas d'emblée en quoi la garantie déduite de cette disposition s'appliquerait aux recourants qui n'établissent aucunement qu'ils n'ont pas la possibilité d'obtenir un logement. L'office intimé relève d'ailleurs à ce propos qu'il existe des logements subventionnés sous le régime HBM (immeubles d'habitation bon marché) avec un loyer correspondant à la limite de loyers pris en considération par le Service des prestations complémentaires, sans compter les logements en mains de fondations communales ou de la Ville de Genève.

6.5. Enfin, c'est également en vain que les recourants invoquent l'art. 41 let. e Cst., selon lequel la Confédération et les cantons s'engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de l'initiative privée à ce que toute personne en quête d'un logement puisse trouver, pour elle-même et sa famille, un logement approprié à des conditions supportables. Cette disposition impartit à l'Etat un mandat, sous la forme d'objectifs à atteindre en matière de politique du logement. Elle s'inscrit dans les buts sociaux énoncés à l'art. 41 Cst., qui ne donnent toutefois aucun droit subjectif à des prestations de l'Etat (art. 41 al. 4 Cst.) : de nature programmatique, ils sont dépourvus de caractère "self executing" et ne peuvent pas être invoqués au titre de droits fondamentaux (voir par exemple ATF 129 I 12 consid. 4.4 p. 17). L'art. 41 Cst. est concrétisé, il est vrai, par quelques dispositions figurant parmi les droits fondamentaux, qui accordent aux particuliers, dans des domaines déterminés, un véritable droit, justiciable, à des prestations ( PASCAL MAHON, in Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, n° 3 ad art. 41 Cst.). Il en est ainsi, par exemple, du droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse (art. 12 Cst.). Or, dans le cas particulier, les recourants ne prétendent pas que la suppression de la subvention litigieuse porte atteinte à leur droit à des conditions minimales d'existence au sens de cette disposition constitutionnelle.

6.6. Les moyens des recourants se révélant mal fondés et compte tenu du texte clair de l'art. 23B al. 4 LGL, on ne voit pas qu'il y ait place, contrairement à ce que voudraient les recourants, pour une interprétation conforme au droit fédéral. Sans plus de motivation, un tel grief est au demeurant irrecevable (art. 42 al. 2 LTF).

7.1. Les recourants se prévalent du droit à la protection de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst. et 9 Cst.). Ils exposent que le loyer de leur ancien appartement s'élevait à 1'073 fr. par mois. Ce sont les assurances données en 2012 par l'OLO de recevoir une subvention personnalisée qui les ont amenés à prendre à bail un logement dont le loyer est notablement plus élevé que celui de leur ancien appartement. Le nouveau contrat de bail a été conclu pour une durée de trois ans et un mois, soit une durée supérieure à celle pour laquelle l'office pouvait verser la subvention personnalisée.

7.2. Les premiers juges considèrent à ce propos que la manière dont la situation des époux a été traitée par l'autorité est pour le moins choquante. Il n'était pas compréhensible, en effet, que lors de l'examen de leur candidature et de leur situation financière en février 2012, l'OLO ait confirmé leur droit à une subvention personnalisée correspondant à plus d'un tiers de leur loyer sans les informer de sa suppression programmée, découlant de l'entrée en vigueur de l'art. 23B al. 4 LGL. Celle-ci avait pourtant été fixée au 1

7.3. Cette argumentation n'est toutefois pas pertinente au regard des conditions qui président à la reconnaissance d'un avantage découlant du droit constitutionnel à la bonne foi (cf. par exemple ATF 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72 s.). En effet, c'est par rapport aux assurances données en A ce stade, il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'examiner en première instance, dans le cas concret, si les conditions auxquelles la bonne foi est protégée sont ou non remplies, ce d'autant moins que tous les faits pertinents sur ce point ne ressortent pas du jugement attaqué. Il convient, en conséquence, de renvoyer la cause à la juridiction cantonale pour qu'elle statue à nouveau sur ce grief.

8. De ce qui précède il résulte que le recours est partiellement bien fondé. Vu l'issue du recours, il convient de faire supporter les frais judiciaires à raison des trois cinquièmes aux recourants (art. 66 al. 1 LTF) et des deux cinquièmes à l'intimé (art. 66 al. 4 LTF) et d'allouer des dépens réduits aux recourants (art. 68 al. 1 et 2 LTF).

1. Le recours est partiellement admis. L'arrêt attaqué est annulé et la cause renvoyée à l'autorité cantonale pour nouvelle décision au sens des motifs. Pour le surplus, le recours est rejeté.

2. Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge des recourants à raison des trois cinquièmes et à la charge de l'intimé à raison des deux cinquièmes.

3. Une indemnité de 800 fr., à payer aux recourants à titre de dépens, est mise à la charge de l'intimé.

4. Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève.

Lucerne, le 4 février 2015

Au nom de la Ire Cour de droit social

du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Leuzinger

La Greffière : Castella