Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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{T 0/2}
9C_381/2015
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Arrêt du 17 décembre 2015
IIe Cour de droit social
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Glanzmann, Présidente, Meyer, Pfiffner, Parrino et Moser-Szeless.
Greffier : M. Piguet.
Participants à la procédure
A.________,
agissant par ses co-curateurs B.B.________ et C.B.________,
eux-mêmes représentés par Me Jean-Marie Agier, avocat, Fédération suisse pour l'intégration des handicapés,
recourante,
contre
Caisse de compensation du canton du Valais, Avenue Pratifori 22, 1950 Sion,
intimée.
Objet
Assurance-invalidité (rente extraordinaire; allocation pour impotent),
recours contre le jugement du Tribunal cantonal du Valais, Cour des assurances sociales, du 30 avril 2015.
Faits :
A.
Par courrier du 11 juillet 2013, A.________, bénéficiaire d'une rente extraordinaire de l'assurance-invalidité, d'une allocation pour impotent de l'assurance-invalidité de degré moyen et de prestations complémentaires à l'assurance-invalidité, a interpellé la Caisse de compensation du canton du Valais afin de connaître ce qu'il adviendrait de ses prestations d'assurance en cas de départ de la Suisse pour l'étranger.
Après avoir informé l'assurée par écrit des conséquences d'un éventuel départ à l'étranger, la Caisse de compensation du Valais a, à la demande de l'assurée, constaté formellement que les prestations actuellement allouées ne lui seraient plus versées en cas de départ à l'étranger ou de domicile partagé (six mois en Suisse et six mois à l'étranger; décision du 2 mai 2014, confirmée sur opposition le 23 mai 2014).
B.
Par jugement du 30 avril 2015, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du Valais a rejeté le recours formé par l'assurée contre cette décision.
C.
A.________ interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement. Elle conclut à la réforme du jugement attaqué, en ce sens qu'il soit constaté qu'elle a droit à la poursuite du versement de la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité et de l'allocation pour impotent de l'assurance-invalidité de degré moyen qui lui sont actuellement allouées en cas de départ à l'étranger. Elle assortit son recours d'une requête d'assistance judiciaire.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement les conditions de recevabilité du recours, sans égard aux conclusions ou aux arguments des parties. Il vérifie de même si les conditions de recevabilité étaient réunies devant l'instance précédente et si, partant, c'est à bon droit que celle-ci est entrée en matière (ATF 140 V 22 consid. 4 p. 26 et les références).
1.1. En principe, l'objet d'une demande en justice ne peut porter que sur des questions juridiques actuelles dont les conséquences touchent concrètement le justiciable. Il est cependant admis qu'une autorité puisse rendre une décision en constatation si le requérant a un intérêt digne de protection à la constatation immédiate d'un rapport de droit litigieux (art. 49 al. 2 LPGA; voir également l'art. 25 al. 2 PA en corrélation avec l'art. 5 al. 1 let. b PA). Selon la jurisprudence, un tel intérêt n'existe que lorsque le requérant a un intérêt actuel, de droit ou de fait, à la constatation immédiate d'un droit, sans que s'y opposent de notables intérêts publics ou privés, et à condition que cet intérêt digne de protection ne puisse pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations (ATF 132 V 257 consid. 1 p. 259 et les références). Le juge retiendra un intérêt pour agir lorsqu'une incertitude plane sur les relations juridiques des parties et qu'une constatation judiciaire sur l'existence de l'objet du rapport pourrait l'éliminer. Une incertitude quelconque ne suffit cependant pas. Il faut bien plus qu'en se prolongeant, elle empêche le demandeur de prendre ses décisions et qu'elle lui soit, de ce fait, insupportable (ATF 122 III 279 consid. 3a p. 282, 120 II 20 consid. 3 p. 22).
1.2. Il n'est pas contestable que la recourante a, au travers des démarches qu'elle a entreprises auprès de la Caisse de compensation du canton du Valais, cherché à clarifier une question de droit avant de prendre une décision pouvant être pour elle lourde de conséquences sur le plan financier. Il convient d'admettre que la recourante disposait d'un intérêt digne de protection à procéder de la sorte. En effet, le maintien de l'incertitude sur la poursuite du versement des prestations dont elle est actuellement la bénéficiaire ne pouvait que l'entraver dans sa liberté de décision, singulièrement dans son choix de quitter ou non la Suisse. Il semble par ailleurs difficilement concevable d'exiger de sa part qu'elle quitte la Suisse, pour provoquer la suppression de ses prestations et, partant, lui permettre de contester le bien-fondé de la suppression devant le juge. C'est par conséquent à bon droit que la caisse intimée et la juridiction cantonale ont toutes deux considéré, de manière implicite, que la recourante disposait d'un intérêt digne de protection à faire constater l'existence de son droit au versement des prestations litigieuses en cas de départ à l'étranger.
2.
Le recours en matière de droit public peut être formé pour violation du droit, tel qu'il est délimité par les
3.
Le litige a pour objet la question de savoir si les prestations de la sécurité sociale suisse que sont la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité et l'allocation pour impotent - prestations soumises à une clause de résidence en vertu de la législation suisse (art. 39 al. 1 LAI [en corrélation avec l'art. 42 al. 1 LAVS] et art. 42 al. 1 LAI) - sont soumises au principe de l'exportation, tel qu'il est défini à l'art. 7 du Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociales (RS 0.831.109.268.1; ci-après: règlement n° 883/2004), applicable en vertu de l'art. 1 par. 1 de l'annexe II à l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681).
4.
4.1. La juridiction cantonale a constaté, en se référant principalement à l'art. 70 du règlement n° 883/2004 et à l'annexe X du règlement n° 883/2004, ainsi qu'au chapitre II du Protocole à l'annexe II à l'ALCP, que la recourante ne pourrait plus prétendre au versement de la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité et de l'allocation pour impotent en cas de départ pour l'étranger ou en cas de partage de son domicile entre la Suisse et son pays d'origine.
4.2. La recourante reproche à la juridiction cantonale d'avoir violé le droit fédéral. Se référant à un avis doctrinal récent (PATRICIA USINGER-EGGER, Die Verordnung [EG] Nr. 883/2004 und deren Durchführungsverordnung, JaSo 2013 p. 95 ss), elle soutient que la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité et l'allocation pour impotent ne constituent pas ou plus des prestations spéciales à caractère non contributif au sens de l'art. 70 du règlement n° 883/2004 et, partant, doivent être soumises au principe de l'exportation des prestations de sécurité sociale. Le fait que la Suisse a décidé d'inscrire la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité dans l'Annexe X du règlement n° 883/2004 et l'allocation pour impotent dans le chapitre II du Protocole à l'annexe II à l'ALCP n'était à cet égard pas décisif au regard de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (arrêt de la CJCE du 8 mars 2001 C-43/99
Jauch, Rec. 2001 I-4265).
5.
Dans un arrêt 9C_283/2015 du 11 septembre 2015 destiné à la publication, le Tribunal fédéral a constaté que la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité, conformément à la mention qui en est faite à la let. d de l'inscription de la Suisse à l'Annexe X du règlement n° 883/2004 (cf. décision n° 1/2012 du 31 mars 2012 du Comité mixte [institué par l'accord entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la libre circulation des personnes] remplaçant l'annexe II dudit accord sur la coordination des systèmes de sécurité sociale [RO 2012 2345 et JO L 103/51 du 13 avril 2012]), est une prestation spéciale en espèces à caractère non contributif au sens de l'art. 70 par. 2 let. a point i du règlement n° 883/2004, qui n'est pas soumise au principe de l'exportation des prestations tel qu'il est défini à l'art. 7 du règlement n° 883/2004. Financée exclusivement par la Confédération suisse, la rente extraordinaire de l'assurance-invalidité remplit tous les critères pour qu'elle puisse être considérée comme telle: dans la mesure où elle n'est allouée que lorsque le droit à une rente ordinaire de l'assurance-invalidité n'est pas ouvert faute pour la condition de la durée minimale de cotisation d'être remplie, elle couvre, à titre de remplacement, le risque de l'invalidité (art. 3 par. 1 let. c du règlement n° 883/2004), en permettant d'assurer, pour des considérations de nature économique et sociale, un revenu minimum aux personnes invalides de naissance ou depuis l'enfance qui n'ont jamais eu l'occasion de verser des cotisations jusqu'à l'ouverture du droit à la rente (consid. 7.3.3 et 7.4.2).
6.
Il convient d'examiner ce qu'il en est en matière d'allocation pour impotent.
6.1.
6.1.1. Sous le titre "Levée des clauses de résidence", l'art. 7 du règlement n° 883/2004 prévoit que les prestations en espèces dues en vertu de la législation d'un ou de plusieurs Etats membres ou du règlement ne peuvent faire l'objet, à moins que ledit règlement n'en dispose autrement, d'aucune réduction, modification, suspension, suppression ou confiscation du fait que le bénéficiaire ou les membres de sa famille résident dans un Etat membre autre que celui où se trouve l'institution débitrice.
6.1.2. Cette disposition correspond en substance à l'art. 10 par. 1 du Règlement (CEE) n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (ci-après: règlement n° 1408/71), lequel était applicable jusqu'au 31 mars 2012 dans les relations entre la Suisse et les Etats membres de l'Union européenne (cf. ATF 138 V 533 consid. 2.1 p. 535). Selon l'interprétation qu'a donnée la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE, devenue entre-temps la Cour de justice de l'Union européenne [CJUE]) de l'art. 10 par. 1 du règlement n° 1408/71, le principe de la levée des clauses de résidence implique non seulement que la personne intéressée conserve le droit de bénéficier des pensions, rentes et allocations acquises en vertu de la législation de l'un ou de plusieurs Etats membres même après avoir fixé sa résidence dans un autre Etat membre, mais également qu'on ne puisse lui refuser l'acquisition d'un tel droit pour la seule raison qu'elle ne réside pas sur le territoire de l'Etat où se trouve l'institution débitrice (p. ex. arrêts de la CJCE du 10 juin 1982 92/81
Camera, Rec. 1982 p. 2214 point 14; du 20 juin 1991 C-356/89
Newton, Rec. 1991 I-3035 point 23; du 6 juillet 2000 C-73/99
Movrin, Rec. 2000 I-5636 point 32 s.). Le Tribunal fédéral a précisé que la levée des clauses de résidence prévue par le droit communautaire conduit dans son résultat à mettre sur un pied d'égalité les territoires des Etats membres en ce qui concerne le droit aux prestations (ATF 130 V 145 consid. 4.1 p. 147). En vertu de ce principe, les prestations en espèces doivent par conséquent être exportées dans l'Etat (membre de l'Union européenne) où réside le bénéficiaire ou les membres de sa famille (GÄCHTER/BURCH, Nationale und internationale Rechtsquellen, in Recht der sozialen Sicherheit, 2014, ch. 1.108 p. 37).
6.2.
6.2.1. Selon l'art. 70 par. 1 et 3 du règlement n° 883/2004, l'art. 7 du règlement n° 883/2004 et les autres chapitres du titre III du règlement n° 883/2004 ne s'appliquent pas aux "prestations spéciales en espèces à caractère non contributif" relevant d'une législation qui, de par son champ d'application personnel, ses objectifs et/ou ses conditions d'éligibilité, possède les caractéristiques à la fois de la législation en matière de sécurité sociale (art. 3 par. 1 du règlement n° 883/2004) et d'une assistance sociale. En vertu de l'art. 70 par. 4 du règlement n° 883/2004, ces prestations sont octroyées exclusivement dans l'Etat membre dans lequel la personne intéressée réside et conformément à sa législation; ces prestations sont servies par l'institution du lieu de résidence et à sa charge.
6.2.2. Aux termes de l'art. 70 par. 2 du règlement n° 883/2004, on entend par "prestations spéciales en espèces à caractère non contributif" les prestations:
a) qui sont destinées:
i) soit à couvrir à titre complémentaire, subsidiaire ou de remplace-
ment, les risques correspondant aux branches de sécurité sociale
visées à l'art. 3, par. 1, et à garantir aux intéressés un revenu
minimal de subsistance eu égard à l'environnement économique
et social dans l'Etat membre concerné,
ii) soit uniquement à assurer la protection spécifique des personnes
handicapées, étroitement liées à l'environnement social de ces
personnes dans l'Etat membre concerné; et
b) qui sont financées exclusivement par des contributions fiscales obligatoires destinées à couvrir des dépenses publiques générales et dont les conditions d'attribution et modalités de calcul ne sont pas fonction d'une quelconque contribution pour ce qui concerne leurs bénéficiaires. Les prestations versées à titre de complément d'une prestation contributive ne sont toutefois pas considérées, pour ce seul motif, comme des prestations contributives; et
c) qui sont énumérées à l'annexe X.
6.2.3. Cette définition des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif correspond à l'art. 4 par. 2
bis du règlement n° 1408/71, tel qu'il avait été modifié par le Règlement (CE) n° 647/2005 du Parlement européen et du Conseil du 13 avril 2005 modifiant le règlement n° 1408/71 (JO L 117/1 du 4 mai 2005), et tient compte des principes posés en la matière par la CJCE dans ses arrêts rendus dans les affaires
Friedrich Jauch contre Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter (arrêt de la CJCE du 8 mars 2001 C-215/99, Rec. 2001 I-1901) et
Ghislain Leclere et Alina Deaconescu contre Caisse nationale des prestations familiales (arrêt de la CJCE du 31 mai 2001 C-43/99, Rec. 2001 I-4265). La CJCE était arrivée à la conclusion que l'art. 10
bis du règlement n° 1408/71, disposition qui permettait sous l'ancien droit de déroger au principe de l'exportation des prestations de sécurité sociale, devait être interprété "strictement", cette disposition ne pouvant viser que les prestations qui satisfaisaient aux conditions fixées à l'art. 4 par. 2
bis du même règlement, à savoir les prestations qui présentaient un caractère à la fois spécial et non contributif et qui étaient mentionnées à l'Annexe II
bis dudit règlement (arrêt
Jauch précité, point 21; cf. également ATF 132 V 423 consid. 9.4.2 p. 439; sur le développement de la jurisprudence de la CJCE relative à l'art. 4
bis du règlement n° 1408/71, voir JÜRGEN BESCHORNER, Die beitragsunabhängigen Geldleistungen im Sinne von Art. 4 Abs. 2a VO [EWG] Nr. 1408/71 in der Rechtsprechung des EuGH, ZESAR 2009 p. 321 ss).
6.3.
6.3.1. A teneur du Protocole à l'Annexe II à l'ALCP et de la let. a1 de l'inscription de la Suisse à l'Annexe II bis du règlement n° 1408/71 (introduite avec effet rétroactif au 1er juin 2002 par la décision n° 2/2003 du Comité mixte UE-Suisse du 15 juillet 2003 portant modification de l'Annexe II [sécurité sociale] de l'accord entre la Communauté européenne et ses Etats membres et la Confédération suisse sur la libre circulation des personnes [RO 2004 1277 et JO L 187/55 du 26 juillet 2003]; voir également ATF 132 V 423 consid. 7.2 et 7.3 p. 433), les allocations pour impotent (au sens de la LAI et de la LAVS) constituaient des prestations spéciales à caractère non contributif.
6.3.2. Dans l'arrêt du 8 mars 2001 C-215/99
Jauch précité, la CJCE a considéré que la prestation servie au titre de la loi autrichienne sur l'allocation de soins - à laquelle pouvait être assimilée l'allocation pour impotent du droit suisse (ATF 132 V 423 consid. 6.3.2 p. 429) - constituait une prestation de maladie en espèces au sens de l'art. 4 par. 1 let. a du règlement n° 1408/71 et ne relevait pas de l'art. 4 par 2
bis du règlement n° 1408/71 relatif aux prestations spéciales à caractère non contributif; l'art. 10
bis du règlement n° 1408/71 n'était par conséquent pas applicable et la prestation devait être servie quel que soit l'Etat membre dans lequel résidait la personne dépendante remplissant les autres conditions pour en bénéficier.
6.3.3. Invité à examiner si cette jurisprudence était directement applicable à la Suisse, le Tribunal fédéral des assurances a - tout en laissant ouverte la question de savoir si l'allocation pour impotent était effectivement une prestation spéciale à caractère non contributif (ATF 132 V 423 consid. 9.5.6 p. 442) - constaté, d'une part, que l'arrêt
Jauch constituait une jurisprudence nouvelle et postérieure au 21 juin 1999 dont il n'y avait pas lieu de tenir compte en application de l'art. 16 al. 2 ALCP (ATF 132 V 423 consid. 9.4.3 p. 439) et, d'autre part, qu'il n'y avait pas lieu de s'écarter de la teneur claire du Protocole à l'Annexe II à l'ALCP et de la décision n° 2/2003 du Comité mixte UE-Suisse du 15 juillet 2003, lesquels avaient été adoptés en pleine connaissance de la jurisprudence
Jauch (ATF 132 V 423 consid. 9.5.3 et 9.5.4 p. 441).
6.4. La mention des allocations pour impotent au titre de prestations spéciales en espèces à caractère non contributif ne figure plus dans l'annexe correspondante du règlement n° 883/2004 (Annexe X). Dans le cadre de la mise à jour de l'Annexe II à l'ALCP destinée à intégrer le système modernisé de coordination des systèmes de sécurité sociale applicable au sein de l'Union européenne (à savoir principalement le règlement n° 883/2004 et le Règlement [CE] n° 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d'application du Règlement [CE] n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale [RS 0.831.109.268.11]), il a été constaté que les allocations pour impotent ne remplissaient pas les conditions plus restrictives définies depuis le règlement n° 647/2005 (cf.
supra consid. 6.2.3), car celles-ci ne revêtaient pas un caractère spécial au sens de la jurisprudence de la CJUE (cf. BETTINA KAHIL-WOLFF, La nouvelle coordination sociale européenne [Règlements 883/2004 et 987/2009]: répercussions sur la sécurité sociale en Suisse, in Journées du droit de la circulation routière 2010, p. 109 s.; PATRICIA USINGER-EGGER, Sozialrechtliche Qualifizierung der Hilflosenentschädigung, RSAS 2012 p. 244 s.).
6.5. Contrairement à l'opinion exprimée par une partie de la doctrine (PATRICIA USINGER-EGGER, Die Verordnung [EG] Nr. 883/2004 und deren Durchführungsverordnung, JaSo 2013 p. 101 s.; voir également EDGAR IMHOF, Das Freizügigkeitsabkommen EG-Schweiz und seine Auslegungsmethode - Sind die Urteile Bosman, Kohll und Jauch bei der Auslegung zu berücksichtigen?, ZESAR 2007 p. 228), la suppression des allocations pour impotent de la liste des prestations spéciales à caractère non contributif ne modifie en rien la situation qui a prévalu jusqu'à ce jour.
6.5.1. Partant du constat que la Communauté européenne et la Suisse avaient convenu plusieurs années avant l'entrée en vigueur du règlement n° 647/2005 de faire figurer l'allocation pour impotent dans le liste de l'Annexe II
bis du règlement n° 1408/71, que la Suisse avait demandé le statu quo en ce qui concernait cette allocation eu égard à la nature statique de l'ALCP et que la Suisse acceptait, de manière générale, les conditions plus strictes concernant l'Annexe X du règlement n° 883/2004, la Commission européenne a proposé au Conseil de l'Union européenne de traiter la question de la non-exportation de l'allocation pour impotent en tant que point distinct dans le protocole de cet accord. Selon le ch. II du Protocole à l'annexe II de l'ALCP, tel qu'il a été adopté par la décision n° 1/2012 du 31 mars 2012 du Comité mixte précitée, les allocations pour impotent prévues par la LAI et par la LAVS sont versées uniquement si la personne réside en Suisse (voir la proposition de la Commission européenne, du 28 juin 2010, de décision du Conseil relative à la position à adopter au nom de l'Union européenne au sein du comité mixte institué par l'accord du 21 juin 1999 entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre part, sur la libre circulation des personnes en ce qui concerne le remplacement de l'annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, p. 13 et 28 [n° CELEX 52010PC0333], entérinée par le Conseil de l'Union européenne le 6 décembre 2010 [JO L 209/1 du 17 août 2011]).
6.5.2. Il n'y a par ailleurs pas lieu de déroger aux principes exposés au consid. 9 de l'ATF 132 V 423, lesquels conservent aujourd'hui encore toute leur pertinence. La prise en compte par la Cour de céans de la jurisprudence
Jauch (cf.
supra consid. 6.2.3), singulièrement l'application du principe de l'exportation des prestations de sécurité sociale à l'allocation pour impotent auraient pour effet d'entraîner l'abrogation par la voie judiciaire d'une partie de l'Annexe II à l'ALCP. Une décision du Tribunal fédéral en ce sens contreviendrait ainsi à la volonté clairement exprimée (cf.
supra consid. 6.3.3 et 6.5.1) des parties contractantes de ne pas soumettre l'allocation pour impotent au principe de l'exportation des prestations de sécurité sociale. Ceci reviendrait également à remettre en cause la nature en soi statique de l'ALCP (art. 16 al. 2 ALCP; ATF 139 II 393 consid. 4.1.1
in fine p. 398) et faire fi, au mépris du principe de respect des traités (
pacta sunt servanda; art. 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 [RS 0.111]), des règles de compétence et de procédure définies par les parties contractantes pour procéder à la révision de l'accord et de ses annexes (art. 18 ALCP; ATF 132 V 423 consid. 9.5.5. p. 442).
7.
7.1. Mal fondé, le recours doit être rejeté.
7.2. Les frais afférents à la présente procédure seront supportés par la recourante qui succombe (art. 66 al. 1 LTF). Elle a cependant déposé une demande d'assistance judiciaire visant à la dispense des frais judiciaires et à la désignation d'un avocat d'office. Les conditions d'octroi étant réalisées (
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
L'assistance judiciaire est accordée. Me Jean-Marie Agier est désigné comme avocat d'office de la recourante.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 800 fr., sont mis à la charge de la recourante. Ils sont toutefois supportés provisoirement par la Caisse du Tribunal fédéral.
4.
Une indemnité de 2'800 fr. est allouée à l'avocat de la recourante à titre d'honoraires à payer par la Caisse du Tribunal fédéral.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du Valais, Cour des assurances sociales, et à l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 17 décembre 2015
Au nom de la IIe Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Glanzmann
Le Greffier : Piguet