Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_62/2015
{T 0/2}
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Arrêt du 2 septembre 2016
IIe Cour de droit public
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Seiler, Président,
Zünd, Aubry Girardin, Donzallaz et Stadelmann.
Greffier : M. Chatton.
Participants à la procédure
1. A.________,
2. B.________,
tous les deux représentés par Me Dimitri Tzortzis, avocat,
recourants,
contre
1. Grand Conseil de la République et canton de Genève,
2. Conseil d'Etat de la République et canton de Genève,
intimés.
Objet
Modification de la loi cantonale du 21 novembre 1975 sur les Transports publics genevois, contrôle abstrait des normes,
recours contre l'arrêt de la Cour de Justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle, du 17 novembre 2014.
Faits :
A.
A.a. En 2010, l'Association de défense et de détente de tous les retraité (e) s et des futur (e) s retraité (e) s (ci-après: l'AVIVO) a lancé une initiative populaire législative cantonale genevoise intitulée "Stop aux hausses des tarifs des Transports publics genevois!" (ci-après: l'initiative 146) tendant à la modification des art. 36 et 37 de la loi cantonale du 21 novembre 1975 sur les Transports publics genevois (LTPG/GE; RS/GE H 1 55), dont le but principal consistait à faire inscrire dans la loi la tarification des titres des Transports publics genevois (ci-après: les TPG) et à proposer une nouvelle grille tarifaire. L'initiative 146 a été acceptée lors de la votation cantonale du 3 mars 2013. Saisie de recours contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 6 mars 2013 constatant ce résultat, la Cour de Justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de Justice) a, le 26 mars 2013, admis celui interjeté par A.________ et a invalidé la votation populaire du 3 mars 2013, annulé l'arrêté du Conseil d'Etat et invité ce dernier à organiser un nouveau scrutin, au motif que, par suite d'erreurs, le texte complet de l'initiative n'avait jamais été publié. Par arrêt du 26 novembre 2013, le Tribunal fédéral a, sur recours des initiants contre l'arrêt de la Cour de Justice, rejeté celui-ci dans la mesure de sa recevabilité (arrêt 1C_457/2013).
A.b. L'initiative 146 a été publiée, puis soumise à la votation cantonale le 18 mai 2014. Par arrêté du 21 mai 2014, le Conseil d'Etat a constaté son acceptation. Le recours formé par A.________ à l'encontre de cet arrêté auprès du Tribunal fédéral a été déclaré irrecevable, car prématuré, par arrêt 1C_285/2014 du 10 juin 2014.
A.c. Par arrêté du 25 juin 2014, publié dans la Feuille d'avis officielle genevoise (ci-après: la FAO) du 27 juin 2014, le Conseil d'Etat a promulgué la loi cantonale modifiant la LTPG/GE émanant de l'initiative 146 et a fixé son entrée en vigueur au 19 juillet 2014. Le texte modifié prévoit:
"
Art. unique : La loi sur les Transports publics genevois, du 21 novembre 1975, est modifiée comme suit:
Art. 36 al. 3 (nouveau) - Tarifs des TPG
Le Grand Conseil fixe les tarifs de transport applicables aux Transports publics genevois, à l'exclusion des tarifs 1re classe, pour l'ensemble de son réseau, sur proposition de leur conseil d'administration. Les propositions de tarifs sont transmises au Conseil d'Etat pour qu'il se détermine et soumette les tarifs proposés au Grand Conseil sous forme d'un projet de loi, à l'exclusion des tarifs 1re classe. Ces tarifs sont les suivants: Saut de puce 15 minutes 1/1: 2.00 F. Saut de puce 15 minutes ½: 1.80 F. Billet Tout Genève 1 heure 1/1: 3.00 F. Billet Tout Genève 1 heure ½: 2.20 F. Billet Tout Genève 1 heure junior (6 à 18 ans) : 2.00 F. Billet Tout Genève 1 heure senior AVS/AI: 2.00 F. Carte journalière Tout Genève 1 heure [sic] 1/1: 10.00 F. Carte journalière Tout Genève 1 heure [sic] ½: 7.30 F. Abonnement hebdo Tout Genève adulte: 35 F. Abonnement hebdo Tout Genève junior (6 à 18 ans) : 23 F. Abonnement hebdo Tout Genève senior AVS/AI: 23 F. Abonnement hebdo Tout Genève transmission: 50 F. Abonnement mensuel Tout Genève adulte: 70 F. Abonnement mensuel Tout Genève junior (6 à 18 ans) : 45 F. Abonnement mensuel Tout Genève senior AVS/AI: 45 F. Abonnement mensuel Tout Genève transmission: 100 F. Abonnement annuel Tout Genève adulte: 500 F. Abonnement annuel Tout Genève adulte, paiement échelonné en un ou quatre acomptes: 510 F. Abonnement annuel Tout Genève junior (6 à 18 ans) : 400 F. Abonnement annuel Tout Genève junior (6 à 18 ans), paiement échelonné [...]: 410 F. Abonnement annuel Tout Genève senior AVS/AI: 400 F. Abonnement annuel Tout Genève senior AVS/AI, paiement échelonné [...]: 410 F. Abonnement annuel Tout Genève transmission: 900 F.
Art. 36 al. 4 (nouveau) - Modification des tarifs
Toute modification des tarifs de transports ou tout nouveau type de tarifs des Transports publics genevois doivent être adoptés par le Grand Conseil et fixés à l'alinéa 3.
Art. 37 let. a (abrogée).
[le texte abrogé avait la teneur suivante (art. 105 al. 2 LTF) : "Sont soumis à l'approbation du Conseil d'Etat: a) les augmentations de tarif de transport excédant la hausse de l'indice genevois des prix à la consommation, l'indice de base étant celui du 31 décembre 1998, majoré chaque année de 0,5 %"].
Art. 42- Entrée en vigueur
Les modifications de la loi sur les Transports publics genevois entrent en vigueur dans les deux mois qui suivent le lendemain de la votation populaire (Loi acceptée par le corps électoral le 18 mai 2014) ".
Par loi urgente 11'469 du 27 juin 2014, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a modifié l'art. 42 LTPG/GE pour reporter l'entrée en vigueur de la novelle au 14 décembre 2014, date correspondant au changement d'horaire des TPG.
B.
B.a. Par acte du 2 juillet 2014, A.________ et B.________, tous deux domiciliés dans le canton de Genève, ont saisi la Chambre constitutionnelle de la Cour de Justice d'un recours contre la modification de la LTPG/GE, concluant, au fond, au constat de la contrariété au droit fédéral de l'art. 36 al. 3 et 4 LTPG/GE, à la nullité de ces dispositions et de l'abrogation de l'art. 37 let. a LTPG/GE, subsidiairement à leur annulation, ainsi qu'à l'annulation de l'arrêté du 25 juin 2014 du Conseil d'Etat. Par actes séparés du 16 juillet 2014, la Société C.________ SA, de même que D.________ ont également formé recours auprès de la Cour de Justice contre la modification de la LTPG/GE, dont elles ont chacune demandé l'annulation intégrale. Ces différentes causes ont été jointes.
B.b. Le 10 octobre 2014, le Grand Conseil a publié dans la FAO, avec un délai référendaire au 26 novembre 2014, la loi 11'138 modifiant la LTPG/GE et prévoyant, notamment, ce qui suit:
"
Art. 36 al. 3 (nouveau) - Tarif des TPG
Le Grand Conseil fixe les tarifs de transport applicables aux Transports publics genevois, à l'exclusion des tarifs 1re classe, pour l'ensemble de leur réseau, sur proposition de leur conseil d'administration. Les propositions de tarifs sont transmises au Conseil d'Etat pour qu'il se détermine et soumette les tarifs proposés au Grand Conseil sous forme d'un projet de loi, à l'exclusion des tarifs 1
re classe. Ces tarifs sont les suivants: [
suit une grille tarifaire nouvelle].
Art. 36 al. 5 (nouveau)
Les titres de transport et les facilités tarifaires des entreprises partenaires donnant accès au réseau des Transports publics genevois sont reconnus. Le Conseil d'Etat en fixe la liste par voie réglementaire.
Art. 42- Entrée en vigueur (nouvelle teneur)
1 Le Conseil d'Etat fixe la date de l'entrée en vigueur de la présente loi.
2 Les modifications de la présente loi issue de l'IN 146 entrent en vigueur le 14 décembre 2014".
Cette modification, ainsi que la modification du 27 juin 2014 sont entrées en vigueur le 14 décembre 2014.
B.c. Par arrêt du 17 novembre 2014, la Chambre constitutionnelle de la Cour de Justice a rejeté les recours dirigés contre la modification de la LTPG/GE arrêtée par le Conseil d'Etat le 25 juin 2014 (let. B.a supra).
C.
Contre cet arrêt, A.________ et B.________ forment un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral. Ils lui demandent, sous suite de frais et dépens, principalement, de dire que l'art. 36 al. 3 et 4 LTPG/GE est contraire au droit fédéral supérieur, d'annuler l'arrêt querellé, de déclarer nuls les art. 36 al. 3 et 4 et art. 42 LTPG/GE, ainsi que l'abrogation de l'art. 37 let. a LTPG/GE, et d'annuler l'arrêté de promulgation du 25 juin 2014; subsidiairement, de constater la contrariété de l'art. 36 al. 3 et 4 LTPG/GE et d'annuler l'ensemble des actes ou dispositions précités; plus subsidiairement, de leur permettre de prouver les faits allégués dans leurs écritures.
Le Grand Conseil s'en rapporte à justice quant à la recevabilité du recours et conclut à son rejet. Le Conseil d'Etat demande au Tribunal fédéral de le mettre hors de cause dès lors que la loi attaquée émane du Grand Conseil; s'agissant de la conclusion des recourants tendant à l'annulation de l'arrêté de promulgation du 25 juin 2014, le Conseil d'Etat lui dénie toute portée propre par rapport à la loi entreprise. La Cour de Justice s'en remet à l'appréciation du Tribunal fédéral quant à la recevabilité du recours et persiste dans les considérants et le dispositif de son arrêt. Dans leur réplique, les recourants maintiennent les conclusions de leur recours.
D.
Le 2 septembre 2016, la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a délibéré sur le présent recours en séance publique.
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence (art. 29 al. 1 LTF [RS 173.110]) et contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).
1.1. D'après l'art. 87 LTF, le recours en matière de droit public est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux ne pouvant faire l'objet d'un recours cantonal. En revanche, lorsque le droit cantonal instaure une voie de recours contre les actes normatifs, l'art. 86 LTF, qui prévoit que le recours est recevable contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance, si le recours devant le Tribunal administratif fédéral n'est pas ouvert (al. 1 let. d), est applicable.
La loi contestée est un acte normatif cantonal qui peut, dans le canton de Genève, faire l'objet d'un moyen de droit, appelé tantôt "requête", tantôt "recours", devant la Chambre constitutionnelle de la Cour de Justice (art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 [Cst/GE; RS/GE A 2 00] et art. 130B al. 1 let. a de la loi cantonale sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 [LOJ/GE; RS/GE E 2 05]), statuant en tant que dernière instance cantonale, et ne peut être attaquée devant le Tribunal administratif fédéral. Les instances précédentes étant épuisées, la matière litigieuse relevant du droit public (cf. art. 30 al. 1 let. c ch. 10 et 11 RTF [RS 173.110.131]; cf. ATF 139 II 289; 138 I 274 consid. 1.4 p. 278 s.) et la liste des exceptions de l'art. 83 LTF ne s'appliquant pas aux actes normatifs (arrêts 2C_500/2016 du 31 octobre 2016 consid. 1.1.2; 8C_91/2015 du 16 décembre 2015 consid. 3.3; 2C_219/2012 du 22 octobre 2012 consid. 1.1), la voie du recours en matière de droit public est en principe ouverte pour se plaindre de la violation du droit fédéral (cf. art. 95 lettre a LTF), lequel englobe également la Constitution fédérale (ATF 136 II 304 consid. 2.4 p. 313; 133 I 201 consid. 1 p. 203).
1.2. S'il existe, comme en l'espèce, une juridiction constitutionnelle cantonale, on peut, devant le Tribunal fédéral (art. 82 let. b LTF), demander non seulement l'annulation de la décision de dernière instance cantonale, mais également celle de l'acte normatif cantonal soumis à examen (ATF 141 I 36 consid. 1.2.2 p. 40).
1.3. La qualité pour recourir se détermine selon les principes de la procédure de contrôle abstrait des normes (ATF 141 I 36 consid. 1.2.3 p. 40). Elle se satisfait, selon l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF, d'une atteinte virtuelle; il suffit donc que l'on puisse prévoir avec un minimum de vraisemblance que les recourants puissent un jour être touchés directement par l'acte normatif attaqué afin que ceux-ci soient à même d'agir (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81; 138 I 435 consid. 1.6 p. 445). Quant à l'intérêt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intérêt de fait est suffisant (ATF 141 I 78 consid. 3.1 p. 81; 136 I 17 consid. 2.1 p. 21; 133 I 286 consid. 2.2 p. 290).
La modification de la LTPG/GE litigieuse inscrit la tarification des titres de transport des TPG dans la loi formelle, tout en introduisant une nouvelle grille tarifaire valable sur l'ensemble du réseau. Tel qu'il résulte de l'arrêt attaqué, la loi querellée consacre une diminution du tarif pour adultes, tout en augmentant celui destiné aux jeunes, qui ne bénéficient désormais du tarif "junior" que jusqu'à l'âge de 18 ans et non plus jusqu'à celui de 25 ans révolus. A.________, né en 1954 (ci-après: le recourant 1), et B.________, né en 1992 (ci-après: le recourant 2), sont domiciliés dans le canton de Genève. Du constat de la précédente instance, le recourant 1 pourvoit à l'entretien de sa fille détentrice d'un abonnement annuel et doit débourser un prix supérieur ensuite de la modification législative querellée. Le recourant 2 est quant à lui un utilisateur des transports publics et titulaire d'un abonnement annuel Unireso qu'il ne lui est plus possible d'acquérir au tarif "junior" en raison de la redéfinition légale des classes d'âge tarifaires. Il en découle que les recourants, qui ont au demeurant participé à la procédure précédente devant la Cour de Justice, sont tous deux susceptibles d'être touchés par les effets de la modification de la loi attaquée, ce qui suffit en principe, sous réserve du consid. 1.4.2 infra, pour admettre leur qualité pour recourir.
1.4. Comme pour tous les recours, encore faut-il en principe que l'intérêt des recourants à agir soit actuel. Il sied donc de vérifier que la révision subséquente de la LTPG/GE par la loi cantonale 11'138, entrée en vigueur le 14 décembre 2014, n'ait pas entraîné la perte de l'intérêt actuel pour agir des recourants devant le Tribunal fédéral. En effet, contrairement à ce que semblent soutenir les recourants, l'on ne saurait a priori retenir un intérêt digne de protection, pas même virtuel, dans l'hypothèse où la norme querellée aurait été abrogée ou substantiellement altérée dans l'intervalle (cf. arrêt 2C_219/2012 du 22 octobre 2012 consid. 7, non publié in ATF 138 I 410).
1.4.1. Dans leur mémoire à l'encontre de la modification induite par l'initiative 146, les recourants s'en prennent essentiellement aux nouveaux al. 3 et 4 de l'art. 36 LTPG/GE, ainsi qu'à l'abrogation de l'art. 37 let. a LTPG/GE, qu'ils considèrent comme étant contraires à plusieurs dispositions de la Constitution fédérale (RS 101) et à la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs (LTV; RS 745.1), en particulier en ce que la fixation des tarifs de transport relèverait selon eux de la compétence exclusive des entreprises de transport et non de celle du Grand Conseil genevois; en revanche, ils n'attaquent pas le détail de la tarification révisée. Or, la modification de la LTPG/GE engendrée par la loi cantonale ultérieure 11'138, par laquelle le législateur cantonal a certes restructuré la grille tarifaire (art. 36 al. 3 LTPG/GE) et consacré la reconnaissance des titres de transport et des facilités tarifaires des entreprises partenaires des TPG (art. 36 al. 5 LTPG/GE), ne remet pas en cause la compétence du Parlement cantonal, introduite par l'initiative 146, de fixer ou de modifier les tarifs de transport applicables aux TPG au niveau de la loi formelle, ni n'altère le texte normatif à cet égard. Quant au nouvel al. 5 de l'art. 36 LTPG/GE introduit par la loi 11'138, il se contente de formaliser, conformément à l'art. 18 al. 1 let. a LTV (devoir de coordination des prestations), le principe de la reconnaissance sur le réseau genevois des titres de transport et des facilités tarifaires émanant des entreprises partenaires des TPG, lesquelles ne sont pas concernées par les modifications de la LTPG/GE. La modification découlant de la loi 11'138 laisse partant intact l'objet de la présente contestation, tel que défini par la modification découlant de l'initiative 146, de sorte que les recourants conservent un intérêt à ce que la Cour de céans se prononce au sujet de leurs griefs.
1.4.2. En revanche, les conclusions principale n° 5 et subsidiaire n° 5 portant sur la nullité ou l'annulation de l'art. 42 LTPG/GE relatif à la fixation de l'entrée en vigueur des modifications législatives sont irrecevables. Depuis son adoption, cette disposition a en effet déjà fait l'objet de deux modifications législatives, l'une par loi urgente 11'469 du 27 juin 2014 différant son entrée en vigueur jusqu'au 14 décembre 2014 et l'autre par la loi 11'138 également entrée en vigueur le 14 décembre 2014. En outre, en l'absence d'effet suspensif accordé par la Cour de Justice au recours cantonal (arrêt attaqué, p. 15), ainsi qu'à défaut d'effet suspensif automatique du recours formé devant le Tribunal fédéral (art. 103 al. 1 LTF), les dispositions de fond contestées sont entrées en vigueur le 14 décembre 2014, de sorte que l'on ne voit pas l'utilité pratique à demander la nullité ou l'annulation de l'art. 42 LTPG/GE dans sa version initiale.
1.5. Dans leurs conclusions principale n° 7 et subsidiaire n° 7, les recourants requièrent l'annulation de l'arrêté du 25 juin 2014, publié dans la FAO du 27 juin 2014. Conformément à l'art. 11 de la loi cantonale du 8 décembre 1956 sur la forme, la publication et la promulgation des actes officiels (LFPP/GE; RS/GE B 2 05), l'arrêté précité du Conseil d'Etat est destiné à promulguer les lois acceptées par le corps électoral ou par le Grand Conseil. Il s'agit ainsi de l'acte par lequel une autorité, en principe le pouvoir exécutif, constate qu'une norme a été régulièrement adoptée par l'organe compétent (MOOR/FLÜCKIGER/ MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3e éd., ch. 2.4.2.1, p. 179; MARIUS ROTH, Die Veröffentlichung von Rechtsnormen in der Schweiz, thèse, 2011, p. 223; voir déjà: JEAN-FRANÇOIS AUBERT, La promulgation, la signature et la publication des actes normatifs fédéraux en droit suisse, in La promulgation, la signature et la publication des textes législatifs en droit comparé [Herzog/Vlachos/Waline (éd.)], Paris, 1961, p. 201 ss, 208 s.; WILHELM LIEBENOW, Die Promulgation, thèse, Berlin, 1901, p. 101 [présentation du système de promulgation français]). Une fois publié dans la FAO, l'arrêté fait en outre partir le délai pour recourir contre cet acte auprès de la Cour de Justice (art. 62 al. 3, 2e phr., de la loi cantonale du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative [LPA/GE; RS/GE E 5 10]; ATF 121 I 291 consid. 1b p. 293). Il s'ensuit que l'arrêté de promulgation constitue une simple étape vers la mise en vigueur obligatoire de ces normes. Dans le contexte du contrôle abstrait des actes constitutionnels ou législatifs cantonaux, par opposition, selon les cas, au contrôle particulier en matière de droits politiques des citoyens (cf. art. 82 let. c LTF; GEROLD STEINMANN, ad art. 82 LTF, in Basler Kommentar - Bundesgerichtsgesetz [Niggli/Uebersax/ Wiprächtiger (éd.)], 2e éd., 2011, n. 78, p. 996 et n. 85, p. 999), cet acte ne peut, en conséquence, faire l'objet d'une contestation distincte de celle concernant l'acte normatif qu'il promulgue et l'éventuelle annulation par la Cour de céans du second acte entraînerait également de plein droit l'annulation de l'arrêté. C'est à l'aune des précédents développements que sera interprétée la demande du Conseil d'Etat, formulée dans sa détermination du 16 février 2015, à être mis "hors de cause": certes, la conclusion formelle prise par les recourants à l'encontre de l'arrêté de promulgation adopté par le Conseil d'Etat s'oppose à ce que le statut de participant à la procédure lui soit retiré; en revanche, l'absence de toute portée propre de l'arrêté de promulgation dans le cadre du présent contrôle normatif abstrait sera, le cas échéant, prise en compte dans la répartition des frais et dépens, étant cela dit précisé qu'en règle générale, par respect du fédéralisme, le Tribunal fédéral met les éventuels frais et dépens à charge du canton succombant, à savoir de la collectivité tout entière, et non à celle d'une autorité spécifique de celui-ci (cf., par exemple, ATF 133 V 402 consid. 5 p. 408).
1.6. Enfin, la conclusion plus subsidiaire tendant à ce que les recourants soient acheminés à prouver les faits qu'ils allèguent est irrecevable. En effet, le Tribunal fédéral est un juge du droit et non du fait (cf. art. 105 al. 1 LTF). Des mesures probatoires ne sont ainsi qu'exceptionnellement ordonnées dans une procédure de recours (ATF 136 II 101 consid. 2 p. 104), sans qu'il ne soit démontré qu'il existerait in casu un motif de faire exception à ce principe (arrêt 2C_123/2014 du 30 septembre 2015 consid. 2.4).
1.7. Pour le surplus, le présent recours a été interjeté dans les formes requises (art. 42 LTF) et en temps utile (art. 100 al. 1 LTF; cf. ATF 137 I 107 consid. 1.4.4 p. 111; 128 I 155 consid. 1.1 p. 158). Sous les réserves qui précèdent, il convient donc d'entrer en matière.
2.
2.1. Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral contrôle librement le respect du droit fédéral, qui comprend les droits de nature constitutionnelle (cf.
2.2. Lorsqu'il doit se prononcer dans le cadre d'un contrôle abstrait de normes, le Tribunal fédéral s'impose une certaine retenue eu égard notamment aux principes découlant du fédéralisme et de la proportionnalité; il n'annule les dispositions cantonales attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution et au droit fédéral. Pour en juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des circonstances dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 137 I 31 consid. 2 p. 39 s.).
2.3. Le Tribunal fédéral n'est en principe pas lié par les motifs de l'autorité précédente ni par les moyens des parties; il peut donc admettre le recours pour d'autres motifs que ceux invoqués par le recourant, comme il peut le rejeter en opérant une substitution de motifs (cf. ATF 140 III 86 consid. 2 p. 89; 135 III 397 consid. 1.4 p. 400).
3.
Aux termes de l'art. 191 al. 1 Cst/GE, l'Etat développe le réseau des transports publics et l'offre au niveau de l'agglomération. Selon l'al. 4 de cette disposition, les transports publics sont gérés par un établissement autonome de droit public. En application de ce mandat constitutionnel, le législateur cantonal a désigné les Transports publics genevois (TPG), établissement de droit public genevois, pour mettre à la disposition de la population du canton de Genève, dans le cadre d'un contrat de prestations conclu avec l'Etat, un réseau de communications, exploitées régulièrement, pour le transport des voyageurs et de pratiquer une politique tarifaire incitative (art. 1 al. 1 LTPG/GE). L'art. 2 LTPG/GE précise encore que les TPG sont dotés de la personnalité juridique et sont autonomes dans les limites fixées par la loi (al. 1; voir aussi arrêt 2C_744/2014 du 23 mars 2016 consid. 8.2). Ils sont placés sous la surveillance du Conseil d'Etat et de l'autorité fédérale compétente (al. 3). Les autorités fédérales ont accordé plusieurs concessions aux TPG. Il résulte de ces éléments que les TPG constituent une entreprise de transport concessionnaire, au sens de la LTV (cf., par exemple, le renouvellement par l'Office fédéral de la concession d'infrastructure ferroviaire n° 5139 en faveur des TPG pour la période allant du 1er janvier 2016 au 31 décembre 2060, in FF 2011 6584; arrêté du Conseil fédéral du 18 mars 1996 portant extension de la concession pour le réseau des tramways de Genève et sa banlieue, in FF 1996 I 1311; cf. aussi art. 1 let. a de l'ordonnance fédérale du 4 novembre 2009 sur le transport de voyageurs (OTV; RS 745.11).
4.
4.1. Dans son arrêt du 17 novembre 2014, la Chambre constitutionnelle de la Cour de Justice a, en résumé, opéré le raisonnement suivant au sujet de la conformité de la modification de la LTPG/GE avec l'art. 15 al. 1 LTV, étant précisé que d'autres griefs soulevés devant la Cour de Justice et écartés par celle-ci (par exemple, au sujet des al. 2, 3, 4 et 5 de l'art. 15 LTV, des art. 16 à 18 LTV et de la liberté économique protégée à l'art. 27 Cst.) n'ont pas été invoqués dans le cadre du présent recours au Tribunal fédéral et ne seront partant pas traités (cf. ATF 135 II 384 consid. 2.2.1 p. 389) : de prime abord, la Cour de Justice a concédé que le
texte de l'art. 15 al. 1 LTV semblait bien, comme s'en prévalaient les recourants, confier aux entreprises la compétence d'établir les tarifs de transport; ceci ne signifiait toutefois pas, selon les précédents juges, que les autorités cantonales ne disposeraient plus de la possibilité d'intervenir dans le processus de tarification. L'interprétation
historique de la LTV indiquait en effet que le législateur fédéral avait certes renoncé, sous réserve de la définition d'un certain cadre normatif, à faire usage de sa prérogative tarifaire; cependant, cela n'excluait pas d'emblée toute intervention d'une "autre entité" (que les entreprises), notamment aux fins d'éviter des augmentations significatives des tarifs, comme le démontraient les compétences du Surveillant des prix. La réduction des tarifs introduite par la modification de la loi cantonale pouvait en outre être traitée comme une commande au sens de l'art. 28 al. 4 LTV, à charge pour le canton de Genève d'indemniser les TPG pour le manque à gagner en résultant. Une comparaison du droit suisse avec le
droit de l'Union européenne, ordres juridiques qui connaîtraient certaines similitudes d'après la précédente instance, indiquait que la réglementation adoptée au sein de l'UE préservait, en matière de service public, la compétence des autorités pour imposer des tarifs maximaux aux entreprises de transport. Au demeurant, dans les
autres cantons suisses, qui restaient libres d'organiser les entreprises de transport sur leur territoire, aucune entreprise de transport n'était compétente pour déterminer seule le prix de ses prestations. Par conséquent, l'art. 15 al. 1 LTV ne devait pas être appliqué strictement. En confiant la compétence au législateur cantonal de fixer les tarifs des TPG, le nouvel art. 36 al. 3 et 4 LTPG/GE ne contrevenait donc pas à l'art. 15 al. 1 LTV.
4.2. Invoquant les
4.2.1. Les divers griefs dont se prévalent les recourants, à savoir la violation de la clause de répartition des compétences entre la Confédération et les cantons (art. 3 Cst.), celle des principes constitutionnels de la légalité (hiérarchie des normes; art. 5 al. 1 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), et celle de la compétence attribuée à la Confédération en matière de transports (art. 87 Cst.), que cette dernière a notamment concrétisée à travers la LTV, reviennent à contester, au regard du droit fédéral, la compétence du canton de Genève de confier à ses organes politiques, en particulier au Grand Conseil, la tâche d'établir dans la loi cantonale la tarification applicable aux transports publics. Cet argumentaire concerne dans son ensemble le principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.), sous l'angle duquel les griefs susmentionnés seront partant examinés (cf. ATF 137 I 167 consid. 3.7 p. 176).
4.2.2. Garanti à l'art. 49 al. 1 Cst., le principe de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive. Cependant, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine en particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. En outre, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action. Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 140 I 218 consid. 5.1 p. 221; 140 V 574 consid. 5.1 p. 578; arrêt 2C_28/2015 du 19 juin 2015 consid. 4, non publié in ATF 141 I 235 mais in RDAF 2015 II 247). En outre, même dans les domaines dans lesquels la législation fédérale a mis en oeuvre une compétence non limitée aux principes de la Confédération, des compétences réservées ou déléguées en faveur des cantons peuvent néanmoins subsister; ceux-ci peuvent de plus se voir attribuer des tâches résultant de l'exécution du droit fédéral en vertu de l'art. 46 Cst. (ATF 138 I 435 consid. 3.4.1 p. 448).
5.
Les dispositions cantonales en matière de tarification contestées relèvent du domaine des transports, que la Constitution fédérale réglemente sectoriellement; elles risquent partant d'entrer en collision avec le droit fédéral. A cet égard, il convient de rappeler que, selon l'art. 3 Cst., les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération (cf. aussi
5.1. Dans le domaine des transports collectifs de personnes, la Constitution fédérale confère une double compétence à la Confédération, étant d'emblée précisé que l'art. 81a Cst., selon lequel "la Confédération et les cantons veillent à ce qu'une offre suffisante de transports publics par rail, route, voie navigable et installations à câbles soit proposée dans toutes les régions du pays", et qui est du reste entré en vigueur le 1er janvier 2016, soit postérieurement à l'adoption de la loi cantonale et au prononcé de l'arrêt attaqués (FF 2014 3953), ne modifie pas la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons dans le secteur des transports (Message relatif à l'initiative populaire 'Pour les transports publics' et sur le contre-projet direct [Arrêté fédéral portant règlement du financement et de l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire, FAIF], in FF 2012 1371 ss, p. 1472 s.).
5.1.1. En premier lieu, la Confédération tire sa compétence de l'art. 87 Cst., en vertu duquel "la législation sur le transport ferroviaire, les téléphériques, la navigation, l'aviation et la navigation spatiale relève de la compétence de la Confédération". L'exploitation d'une ligne de tramway urbain, notamment, entre dans le champ de cette disposition (LENDI/UHLMANN, ad art. 87 Cst., in Die schweizerische Bundesverfassung [Ehrenzeller et al. (éd.)], 3e éd., 2014, n. 33, p. 1700; TOBIAS ZELLWEGER, Les transports d'agglomération, in Les agglomérations [Tanquerel/Bellanger (éd.)], 2015, p. 215 ss, 218). L'art. 87 Cst. autorise, sans l'y obliger, la Confédération à instaurer un monopole en réservant le transport de personnes à un établissement étatique ou en confiant son exécution à des tiers via un système de concessions et d'autorisations (cf. GIOVANNI BIAGGINI, ad art. 87 Cst., in BV-Kommentar, 2007, n. 2, p. 459; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8e éd., 2012, n. 716 ss., p. 224 s.; LENDI/UHLMANN, ad art. 87 Cst., in op. cit., n. 6, p. 1692; TOBIAS ZELLWEGER, Les transports collectifs de personnes dans l'agglomération franco-genevoise, thèse, 2008, p. 25 s.). La Confédération a fait usage de cette prérogative par l'adoption de l'art. 4 LTV, en vertu duquel elle se réserve "le droit exclusif d'assurer le transport régulier de voyageurs tant que ce droit n'est pas limité par d'autres actes normatifs ou des traités internationaux" (cf. aussi ALEXANDER RUCH, Öffentliche Werke und Verkehr, in Droit constitutionnel suisse [Thürer/Aubert/Müller (éd.)], 2001, n. 30, p. 938).
5.1.2. A la compétence précitée s'ajoute, en second lieu, celle tirée de l'art. 92 al. 1 Cst., qui prévoit que "les services postaux et les télécommunications relèvent de la compétence de la Confédération". Bien qu'elle figure, sous la Constitution fédérale de 1999, dans la section 6 consacrée à l'énergie et à la communication, cette clause confère, entre autres, à la Confédération la régale des transports de personnes dans les domaines qui ne sont pas soumis à des dispositions spéciales, telles que les
5.2. Il y a controverse sur le point de savoir si les
5.3. La qualification précise des compétences fédérales découlant des
6.
Selon les règles générales d'interprétation, on examinera la loi en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Le Tribunal fédéral ne se fonde cependant sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste. En revanche, lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause, il y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair (ATF 137 I 257 consid. 4.1 p. 262); il en va de même lorsque le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui heurtent le sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement (ATF 142 III 402 consid. 2.5.1 p. 409; 135 IV 113 consid. 2.4.2 p. 116). De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 135 II 78 consid. 2.2 p. 81; arrêt 1C_584/2015 du 1er mars 2016 consid. 4.1). Si le texte n'est ainsi pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (cf. ATF 141 IV 262 consid. 3.1 p. 266; 139 II 49 consid. 5.3.1 p. 54; 139 IV 270 consid. 2.2 p. 73).
6.1. Entrée en vigueur le 1er janvier 2010 (RO 2009 5631) et partiellement révisée en 2012 (RO 2012 5619), la LTV, que le Conseil fédéral a concrétisée dans son ordonnance homonyme précitée (cf. consid. 3 supra; OTV; cf. art. 63 LTV), régit tant le transport régulier et professionnel de voyageurs par chemin de fer, que, notamment, celui par route ou sur l'eau (cf. art. 1 al. 2 LTV). D'après l'art. 4 LTV, la Confédération a, en principe (cf. art. 4 in fine et art. 5 LTV), le droit exclusif d'assurer le transport régulier de voyageurs et dispose ainsi d'un monopole de droit pour ce qui est de l'exploitation des lignes de transports publics (cf. TANQUEREL, op. cit., p. 233); celui-ci lui permet d'octroyer des concessions à des entreprises de transport (cf. art. 6 al. 1 LTV). Les art. 7 LTV et 34 OTV délèguent toutefois aux cantons la compétence d'accorder des autorisations pour des offres de transports de moindre importance (non concernées in casu); dans ce cas, les entreprises sont dispensées des obligations fondamentales visées aux art. 12 à 16 LTV (art. 7 al. 3 LTV et 30a OTV). L'art. 52 LTV soumet quant à lui les transports publics à la surveillance de l'Office fédéral des transports (ci-après: l'Office fédéral; voir à ce sujet: TSCHANNEN/LOCHER, Einflussmöglichkeiten des Bundes auf die Tarifgestaltung im Personenverkehr, in Droit public de l'organisation - responsabilité des collectivités publiques - fonction publique, Annuaire 2009 [svvor/asdpo (éd.)], p. 131 ss, 136).
6.2. En matière de tarifs des transports, plus spécifiquement, l'art. 15 LTV érige en une "obligation fondamentale" à charge des entreprises celle d'établir les tarifs. Sa teneur est la suivante:
"1 Les entreprises établissent les tarifs de leurs prestations. Le tarif énumère les conditions auxquelles est applicable le prix défini pour le transport et les autres prestations y afférentes.
2 Les tarifs sont définis en fonction de l'ampleur et de la qualité de la prestation ainsi que des coûts de l'offre. Ils servent à obtenir des recettes adéquates.
3 Ils prévoient des conditions comparables pour les clients qui se trouvent dans des situations comparables. Ils ne restreignent pas de manière disproportionnée le choix entre diverses offres de prestations.
4 Les entreprises peuvent fixer leurs tarifs: a. de sorte qu'un équilibrage des produits de lignes d'un même secteur soit possible; b. de manière à atténuer les pics de demande et à équilibrer le taux d'utilisation des véhicules et de l'infrastructure, étant entendu que les titres de transport à tarif normal doivent être valables pour toutes les catégories d'un moyen de transport, indépendamment du créneau horaire.
5 Les tarifs doivent être appliqués à tous de manière identique. Ils doivent être publiés.
6 Les entreprises peuvent conclure des accords particuliers prévoyant des réductions de prix ou d'autres avantages.
7 Elles présentent à [l'Office fédéral], sur demande, toutes les bases de calcul, notamment les comptes de résultats par ligne".
L'art. 55a OTV précise que "les tarifs sont déterminés notamment en fonction de la distance de voyage, du confort des véhicules, de l'attrait de l'offre de transport et des correspondances" (al. 1), et que "les entreprises se concertent sur leur tarification destinée à l'atténuation des pics de demande et à l'équilibrage du taux d'utilisation des véhicules et de l'infrastructure" (al. 2). En outre, d'après l'Annexe OTV, les demandes de concession (cf. art. 6 LTV) doivent contenir l'horaire et le tarif (ch. I let. i) et les demandes d'autorisation fédérale (cf. art. 8 LTV), de même que le barème des tarifs (ch. VI let. h).
A la lecture des textes normatifs, il apparaît que le législateur fédéral a confié l'établissement des tarifs aux entreprises de transports publics (art. 15 al. 1["Les entreprises établissent les tarifs"], al. 4 ["Les entreprises peuvent fixer leurs tarifs..."], al. 6 ["Les entreprises peuvent conclure des accords particuliers..."], al. 7 ["Elles présentent (...) toutes les bases de calcul,..."]), en érigeant ce tte tâche en une obligation fondamentale à charge de celles-ci (section 3 LTV). En outre, la surveillance des transports publics revient en principe à l'Office fédéral, l'autorité concédante de la Confédération (cf. art. 6 al. 4 LTV) qui, "si les décisions et les instructions des organes ou des services des entreprises lèsent des intérêts fondamentaux du pays ou violent la présente loi, la concession, l'autorisation ou des conventions internationales", est compétente pour les abroger ou en empêcher l'application (cf. art. 52 LTV).
Que la compétence tarifaire soit attribuée aux entreprises n'entraîne toutefois pas, encore moins de façon univoque, l'exclusion de toute possibilité pour une autorité cantonale de déterminer les tarifs en matière de transports publics ou de participer à leur fixation. En effet, le terme "entreprises" (en all.: "die Unternehmen"; en it.: "le imprese") définit une activité économique, plus précisément une activité économique indépendante qui est exercée en vue d'un revenu régulier (art. 2 let. b de l'ordonnance fédérale du 17 octobre 2007 sur le registre du commerce [ORC; RS 221.411]; cf. ATF 130 III 707 consid. 4.1 p. 710). Il peut ainsi englober tant les entreprises privées que des entreprises (publiques) d'Etat. En outre, le terme "entreprises" ne renseigne pas en lui-même sur la forme juridique, le degré d'autonomie ou le mode de gestion et de prise de décisions qui caractérisent ces entités économiques. A cet égard, même des établissements de droit public dépourvus de la personnalité juridique sont susceptibles d'être qualifiés d'entreprises, pour autant qu'ils disposent d'un minimum d'autonomie organisationnelle, c'est-à-dire d'indépendance par rapport au pouvoir central (cf. BEAT KRÄHENMANN, Privatwirtschaftliche Tätigkeit des Gemeinwesens, 1987, p. 9 s.; ANDREAS STÖCKLI, Behördenmitglieder in den obersten Führungs- und Aufsichtsgremien von öffentlichen Unternehmen: ein Beitrag zum Organisationsrecht öffentlicher Unternehmen, 2012, p. 11; STEFAN VOGEL, Der Staat als Marktteilnehmer: Voraussetzungen der Zulässigkeit wirtschaftlicher Tätigkeit des Gemeinwesens in Konkurrenz zu Privaten, 2000, p. 43 s.).
A défaut d'un texte légal clair qui interdirait aux autorités des collectivités territoriales de déterminer les tarifs, il convient partant d'examiner la compétence pour ce faire à la lumière des autres méthodes d'interprétation susmentionnées (consid. 6, chapeau, supra).
6.3. Du point de vue historique (cf., notamment, Message du 26 juillet 1949 concernant les principes généraux pour l'établissement des tarifs des entreprises suisses de chemins de fer, in FF 1949 II 198 ss), la Cour de Justice a pertinemment retenu que la législation fédérale en matière de transports publics n'a, à aucun stade de son évolution, entendu confier un blanc-seing ou une compétence tarifaire exclusive aux entreprises de transports, toutes formes juridiques confondues, sans que ne fût maintenu un droit de participation ou de contrôle des autorités fédérales, voire cantonales. Les autorités se sont au contraire toujours vu reconnaître un rôle important dans le processus de tarification, comme le démontre l'évolution historique en la matière.
6.3.1. Ainsi, dans la loi fédérale du 27 juin 1901 concernant les tarifs des chemins de fer fédéraux (RO 18, p. 722), les principes uniformes relatifs à l'élaboration des tarifs des chemins de fer et des tarifs maxima étaient fixés par l'Assemblée fédérale (art. 1, 2 et 8), tandis que le Conseil fédéral devait approuver les tarifs et leur modification avant leur application par les entreprises (art. 3). Par arrêté fédéral du 25 juin 1920 concernant des mesures tarifaires temporaires pour les entreprises de chemins de fer suisses (RO 36, p. 368), l'Assemblée fédérale a autorisé les chemins de fer fédéraux (CFF) et les entreprises de chemins de fer concessionnaires à déroger aux tarifs maxima fixés dans la loi de 1901, en plafonnant les majorations possibles, et a délégué la compétence de fixer certaines catégories de taxes au Conseil fédéral. En vertu de la loi fédérale du 23 juin 1944 sur les chemins de fer fédéraux (RO 61, p. 771), l'Assemblée fédérale a confié la gestion et l'exploitation des chemins de fer à une administration fédérale, désignée comme autonome dans les limites fixées par la législation fédérale (art. 1), délégué l'élaboration des principes généraux en matière de tarifs au Conseil fédéral (art. 7 let. a) et chargé les CFF de tenir compte "des besoins de l'économie nationale dans leurs tarifs et par leurs horaires, autant que leurs ressources financières le permettent" (cf. art. 3). Sous l'empire de l'arrêté du Conseil fédéral du 24 mars 1947 concernant la perception de suppléments de taxes par les entreprises de chemins de fer et de navigation, la compétence d'autoriser les entreprises de transports à percevoir des suppléments de taxes, dans le respect des proportions fixées par la loi ou par la concession, a été attribuée à un département fédéral (art. 1 al. 1; RO 63, p. 206). Ce régime a été repris dans l'arrêté de l'Assemblée fédérale du 27 octobre 1949 concernant la fixation des principes généraux pour l'établissement des tarifs des entreprises suisses de chemins de fer (RO 1949 II 1611). Faisant usage des compétences déléguées et abandonnant le système des tarifs maxima, le Conseil fédéral a précisé les principes applicables en matière de tarification, tout en réservant l'établissement concret des tarifs aux entreprises de chemins de fer (cf. arrêté du Conseil fédéral du 16 août 1950 concernant l'établissement des tarifs des entreprises suisses de chemins de fer, in RO 1950, p. 1548, notamment art. 2; arrêté sur la formation des tarifs des chemins de fer du 17 octobre 1967, in FF 1967 II 988, art. 3 et 24; arrêté du 5 mars 1968 sur la formation des tarifs, in RO 1968, p. 427).
6.3.2. L'entrée en vigueur, en 1987, de l'ancienne loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le transport public (aLTP; RO 1986 II 1974) a marqué un tournant vers l'octroi de compétences plus étendues à l'ensemble des entreprises de transport, soumises à une concurrence économique accrue. Dans ce contexte, l'aLTP s'est départie du principe de l'homologation tarifaire par l'Etat au profit de la simple surveillance exercée par l'Office fédéral et de la faculté pour ce dernier d'intervenir, si besoin, en annulant des tarifs manifestement abusifs (cf. Message sur le transport public du 23 février 1983, in FF 1983 II 187, ch. 151, p. 194 et ch. 213, p. 202 s.). A son art. 9 al. 1 (cf. aussi art. 13 al. 2), l'aLTP a notamment indiqué que "les entreprises établissent les tarifs de leurs prestations", que celles-ci "peuvent conclure des accords particuliers prévoyant des réductions de prix ou d'autres avantages" (art. 10 al. 2 aLTP). Cela dit, l'art. 11 aLTP autorisait la Confédération, les cantons et les communes, sous réserve d'un arbitrage par l'Office fédéral (art. 10 al. 3 aLTP) et moyennant indemnisation complète des entreprises (al. 2), d'exiger "des facilités tarifaires lorsque sans celles-ci, des objectifs culturels, sociaux, écologiques, énergétiques, économiques ou relevant de la politique de sécurité, ne pourraient pas être atteints ou ne pourraient l'être qu'à des conditions notablement plus onéreuses" (al. 1; cf. FF 1983 II 187, ch. 213, p. 202 et 204). Tel qu'il ressort des travaux parlementaires entourant l'aLTP, le législateur fédéral a rejeté une proposition de minorité tendant au retour vers un système d'homologation des tarifs par le Conseil fédéral sur la base de principes tarifaires établis par l'Assemblée fédérale; la majorité parlementaire a notamment estimé que cette procédure aurait aussi été appliquée aux entreprises de transport concessionnaires détenues par les cantons et les communes, lesquels, en tant que collectivités tenues de supporter seules les déficits de leurs entreprises de transport locales, devaient pouvoir veiller eux-mêmes à la pérennité desdites entreprises; en outre, ce projet aurait retiré aux entreprises leur responsabilité primordiale en matière de tarification, qui faisait partie intégrante de la liberté d'entreprise dont la Confédération avait décidé de les investir dorénavant (cf. interventions KÜHNE, DÜNKI, BÜHLER, ALIESCH, BIRCHER, CLIVAZ, AREGGER, MASSY et l'ancien Conseiller fédéral SCHLUMPF, in BO CN 1985 I 369 ss, p. 370-374 et p. 382 ss; intervention CAVELTY, in BO CE 1985 472 ss, p. 474 s.).
6.3.3. Tel que l'a à juste titre relevé la Cour de Justice, la liberté des entreprises en matière de tarifs et, en contre-partie, la diminution des possibilités d'intervention de l'Etat, couplée néanmoins au droit pour les collectivités publiques de commander à leurs frais (principe de la commande) des prestations de transport supplémentaires qui, à défaut, ne pourraient être fournies selon les principes de l'économie de marché (cf., notamment, RO 1995 III 3680; 1998 III 2835; 1999 III 3071; arrêt 2A.571/2004 du 22 mars 2005 consid. 2.1), ont été reprises, voire renforcées dans le cadre des réformes ultérieures des chemins de fer (cf. Message du 19 octobre 1994 sur les mesures d'assainissement des finances fédérales 1994, in FF 1995 I 85, p. 133; Message du 23 février 2005 sur la réforme des chemins de fer 2, in FF 2005 2269, p. 2327 s. [indépendance des entreprises et principe de commande] et p. 2342; Message complémentaire sur la réforme des chemins de fer 2, du 9 mars 2007, in FF 2007 2517, p. 2555; cf. aussi arrêt 2C_43/2012 du 24 avril 2012 consid. 3.2.2). Bien que la question ait été l'objet de vives discussions, les débats parlementaires concernant l'actuelle LTV (RO 2012 5619) traduisent la volonté de la majorité parlementaire et du Conseil fédéral de concéder une grande autonomie tarifaire aux entreprises de transports, de manière à leur permettre d'atteindre les objectifs, en particulier de service public, que leur fixent les pouvoirs publics, en dépit du risque de voir les prix des transports augmenter. Simultanément, le législateur a toutefois maintenu un contrôle étatique résiduel, afin d'empêcher des abus (en particulier, par l'intermédiaire de l'Office fédéral, voire du Surveillant des prix au sens de l'art. 10 de la loi fédérale concernant la surveillance des prix du 20 décembre 1985 [LSPr; RS 942.20]), et de tenir compte d'intérêts prépondérants de l'Etat (voir, notamment, les interventions in BO CE 2011 I 418 ss, p. 422, 428; CN 2012 I 252 ss; CE 2012 I 27, p. 28 ss).
6.3.4. Les considérations historiques susmentionnées conduisent, en particulier, aux observations suivantes: les pouvoirs politiques, y compris les cantons, se sont toujours vu reconnaître un droit de participation et de contrôle en matière de tarification des prestations de transports publics. Au fil des révisions législatives et du processus de libéralisation du secteur public, les compétences d'intervention étatiques sur les tarifs se sont cependant amenuisées au profit d'une autonomie accrue des entreprises de transports (cf. arrêt 2C_43/2012 du 24 avril 2012 consid. 3.3; TSCHANNEN/LOCHER, op. cit., p. 137: "Die Tarifgestaltung fällt (...) in den Autonomiebereich der Transport-unternehmen" et p. 142 ss et 147); en témoigne notamment l'abolition, sous le nouveau droit, de la procédure d'homologation des tarifs par le législateur fédéral à la faveur d'une procédure de surveillance et d'intervention ponctuelle de la part des autorités en cas d'abus. Toutefois, aucun élément ne permet de considérer que le législateur ait entendu dissocier strictement les entreprises de transports de leurs éventuels propriétaires de droit public, respectivement qu'il ait - au-delà du souhait que les entreprises de transports soient gérées dans le respect d'un certain esprit entrepreneurial et sous réserve d'éventuelles autres dispositions spécifiques du droit fédéral - interdit aux autorités des collectivités territoriales d'imposer une politique tarifaire aux entreprises de droit public se trouvant sous leur contrôle, étant rappelé que les TPG, établissement autonome de droit public dans le canton de Genève, constituent une telle entreprise dont l'autonomie est, dans les limites du droit supérieur, réglementée par le droit cantonal.
6.4. Du point de vue téléologique, conférer aux autorités, fédérales ou cantonales, le droit d'intervenir en matière de tarification en fixant elles-mêmes les tarifs applicables aux entreprises de droit public se trouvant sous leur contrôle ne contrevient pas à la ratio legis de la LTV.
6.4.1. En dépit du but de libéralisation accrue du secteur des transports publics, les cantons, voire les communes, se voient reconnaître certains droits d'intervention en matière de tarification. En effet, la législation fédérale (cf., notamment,
Tel que le confirme le Grand Conseil dans sa réponse du 9 mars 2015 (ch. 46) et que le corrobore la LTPG/GE (cf. art. 1 al. 7 LTPG/GE: "contribution annuelle de l'Etat"; art. 3 al. 1 LTPG/GE: capital de dotation des TPG fourni par l'Etat; art. 6 LTPG/GE: la décision sur la liquidation et ses modalités appartient au Grand Conseil; art. 36 al. 1 let. a LTPG/GE: "contributions financières de l'Etat"), les rapports entre le canton de Genève et les TPG constituent une mise en application de ces principes. Le canton de Genève est en effet le propriétaire de l'établissement de droit public dénommé "Transports publics genevois" et ses autorités définissent, par le biais de la LTPG/GE et, notamment, des contrats de prestations, le degré d'autonomie dont dispose cette entreprise de transports. Cette dernière possède certes la personnalité morale de droit public (cf. art. 2 al. 1 LTPG/GE), mais sa survie financière n'en dépend pas moins de la couverture des déficits d'exploitation par le canton, qui a pour corollaire logique, dès lors qu'une baisse des ressources à disposition des TPG entraîne en principe une augmentation de leur déficit à charge de l'Etat, que les autorités compétentes des collectivités publiques puissent influer de façon déterminante sur la fixation des tarifs de transports. C'est par ailleurs à juste titre que le Grand Conseil expose dans sa réponse (p. 10 s.) que la modification législative attaquée ne change pas matériellement la situation antérieure à la novelle cantonale, en ce sens que le dernier mot en matière de tarification revient toujours aux autorités politiques; la différence - avant tout formelle - réside dans le fait que l'approbation des tarifs par le Grand Conseil intervient désormais, selon la novelle querellée, sous la forme d'une loi cantonale spécifique.
6.4.2. S'ajoute à ces éléments la circonstance que, comme il a été vu dans le cadre de l'interprétation historique de la LTV, la notion d'entreprise ne prescrit aucun statut juridique particulier; elle n'exclut pas non plus que les transports publics soient mis en oeuvre par une entreprise de droit public appartenant aux cantons, voire aux communes. Dans la mesure où les cantons ont le droit de créer des entreprises de transport, tel que cela est le cas pour les TPG, qui sont un établissement de droit public cantonal chargé d'accomplir les tâches liées aux transports publics sur le territoire genevois, il est logique que ces mêmes cantons puissent, d'une part, déterminer l'organisation et les compétences de celles-ci et, d'autre part, réserver des compétences d'intervention et de surveillance aux autorités de leurs administrations centrales respectives. L'art. 2 al. 1 LTPG/GE illustre cette approche dans le canton de Genève, en ce que les TPG y sont "dotés de la personnalité juridique et sont autonomes
dans les limites fixées par la présente loi", laquelle est adoptée et peut donc aussi être modifiée par le législateur cantonal.
6.4.3. Il s'ensuit que la loi cantonale attaquée, par laquelle le corps électoral a décidé d'attribuer directement au législateur cantonal la compétence d'édicter les tarifs applicables aux TPG (à l'exclusion des tarifs de 1re classe) pour l'ensemble de leur réseau et, partant, de modifier la procédure légale qui avait jusqu'alors confié l'adoption des tarifs aux organes sociaux des TPG, sous réserve de leur approbation par l'exécutif cantonal et de l'approbation des contrats de prestations par le Grand Conseil, ne contredit pas le but de la LTV. Tel que le prescrit en outre l'art. 15 LTV, les tarifs sont établis de façon transparente (al. 1) et font l'objet d'une publication (al. 5) au travers de la publication de la loi cantonale litigieuse les contenant.
6.5.
6.5.1. A l'instar de ce qui a été vu pour l'interprétation téléologique (consid. 6.4 supra), l'interprétation systématique de la LTV tend à confirmer le droit des autorités politiques cantonales à intervenir dans la détermination des tarifs des entreprises de transports publics dont le canton est le propriétaire et qui ne seraient pas soumises à un régime légal fédéral particulier. En effet, il a été vu que la LTV laissait aux cantons de nombreux modes d'intervention et compétences en matière de transports publics; de plus, cette loi n'impose à aucun stade le statut juridique dont les entreprises doivent être revêtues, la manière concrète dont il convient de les gérer ou les acteurs qui seraient (seuls) compétents pour ce faire.
6.5.2. En partant d'une interprétation systématique des art. 15 et
"Art. 28 LTV - Indemnisation des coûts non couverts des prestations de transport commandées
1 Pour la prestation du transport régional de voyageurs qu'ils commandent conjointement, la Confédération et les cantons (commanditaires) indemnisent les entreprises pour les coûts non couverts selon les comptes planifiés.
2 Le trafic local et les lignes sans fonction de desserte sont exclus des prestations fédérales.
3 La Confédération prend intégralement en charge les coûts non couverts planifiés des prestations d'importance nationale qu'elle commande. Elle peut indemniser les coûts planifiés non couverts de publications d'intérêt général relatives à l'offre en matière de transport lorsque celles-ci servent à toutes les entreprises ou sont à leur disposition.
4 La Confédération, les cantons et les communes peuvent commander d'autres offres, des améliorations de l'offre ou des réductions de tarif. Ils supportent les coûts non couverts de ces offres, tels qu'ils résultent du compte planifié".
Or, les art. 28 ss LTV n'entrent pas en ligne de compte pour justifier la modification de la LTPG/GE qui a été opérée au niveau cantonal. Il sied de rappeler que l'objet de la contestation devant le Tribunal fédéral ne porte pas tant sur la réduction (partielle) des tarifs consécutive à l'adoption de l'initiative 146, mais sur le droit ou non des autorités politiques du canton, en particulier du Grand Conseil, de déterminer la tarification en matière de transports publics à Genève. De telles compétences ne sauraient découler, d'un point de vue à la fois fédéraliste et systématique, du principe de la commande ancré dans la législation fédérale, mais bien de la manière dont le canton de Genève, qui s'est engagé légalement, voire aussi contractuellement à couvrir le déficit d'exploitation général des TPG, a choisi d'organiser l'autonomie et l'administration de cet établissement de droit public cantonal.
6.5.3. Il suit de ce qui précède qu'une interprétation systématique de la LTV confirme, en principe et dans certaines limites, le droit des autorités politiques cantonales d'intervenir dans la fixation des tarifs des transports publics par leurs entreprises de droit public. En revanche, ce droit se détermine en premier lieu à l'aune du droit cantonal qui régit le statut juridique et l'autonomie de l'entreprise de transports qui est en mains des collectivités, ainsi que de la couverture de son déficit d'exploitation. Cette prérogative ne dérive en revanche pas du principe de la commande en tant que tel, lequel connaît des processus et règles de droit fédéral spécifiques que chaque entreprise et autorité doit respecter lorsqu'il est recouru à ce mécanisme (cf. art. 31a al. 1 LTV; chapitre 2 OITRV; voir déjà sous l'aLTP: arrêt 2C_735/2014 du 7 août 2015 consid. 1.2.3 s. et 3.1).
6.6. A la lumière des différentes méthodes d'interprétation qui ont été appliquées à la LTV, force est de retenir que l'introduction par le canton de normes permettant à ses autorités non pas uniquement de soumettre la tarification à un contrôle a posteriori, voire à une approbation préalable (la solution qui valait sous l'empire de l'art. 37 let. a LTPG/GE avant son abrogation par la novelle attaquée), mais de fixer, comme en l'espèce au moyen d'une loi formelle, les tarifs des TPG, en limitant le rôle de cet établissement de droit public en mains de l'Etat à celui de simple proposant ou auxiliaire des autorités exécutive et législative (cf. art. 36 al. 3 LTPG/GE: "sur proposition de leur conseil d'administration"), ne contrevient ni à la lettre ni à l'esprit de la législation fédérale en matière de transports publics et, par voie de conséquence, ne viole pas le principe de la primauté du droit fédéral.
Les considérants qui précèdent conduisent donc au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
7.
Compte tenu de l'issue du litige et conformément à l'
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge des recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Grand Conseil, au Conseil d'Etat et à la Cour de Justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle, ainsi que, pour information, à l'Office fédéral des transports.
Lausanne, le 2 septembre 2016
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Seiler
Le Greffier : Chatton