Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_507/2019
Urteil vom 14. November 2019
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiberin Ivanov.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Anwaltskammer Solothurn.
Gegenstand
Disziplinarverfahren,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 11. April 2019 (VWBES.2018.262).
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 20. April 2015 gelangte die Versicherungsgesellschaft B.________ SA (nachfolgend: Anzeigerin) mit einer Anzeige gegen Rechtsanwalt A.________ an die Anwaltskammer des Kantons Solothurn. Sie machte im Wesentlichen geltend, Rechtsanwalt A.________ habe in zwei Verfahren, die er gegen sie führe, Ansprüche für zwei Mandanten erhoben und dazu die Anzeigerin in den beiden Fällen je auf 500 Millionen Franken betrieben (Zahlungsbefehle vom 13. Januar 2015 und vom 9. März 2015). Begründet habe er die Betreibungen mit dem Zweck der Verjährungsunterbrechung. Die Anzeigerin beantragte der Anwaltskammer, es sei festzustellen, dass Rechtsanwalt A.________ mit den eingeleiteten Betreibungen schikanös und damit standeswidrig gehandelt bzw. Art. 12 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (BGFA; SR 935.61) verletzt habe. Er sei daher angemessen zu bestrafen.
A.b. Am 3. August 2015 nahm Rechtsanwalt A.________ zur Anzeige Stellung, reichte dazu Unterlagen ein und stellte verschiedene Anträge. Unter anderem beantragte er, der Präsident und der Sekretär der Anwaltskammer hätten in den Ausstand zu treten. Diese Ausstandsbegehren wurden letztinstanzlich vom Bundesgericht abgewiesen, ebenso ein Antrag von Rechtsanwalt A.________ auf Überweisung der Angelegenheit an das Obergericht des Kantons Bern (Urteil 2C_72/2016 vom 3. Juni 2016).
Mit Urteil 2C_1065/2016 vom 19. Januar 2017 wies das Bundesgericht letztinstanzlich eine weitere Beschwerde von Rechtsanwalt A.________ ab, soweit es darauf eintrat. Diese Beschwerde richtete sich einerseits gegen einen Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn auf ein Ausstandsbegehren und andererseits gegen eine Instruktionsverfügung, mit welcher eine Sistierung des Verfahrens abgelehnt wurde.
B.
Am 31. August 2017 eröffnete die Anwaltskammer gegen Rechtsanwalt A.________ gestützt auf die Anzeige vom 20. April 2015 ein Disziplinarverfahren. Mit Entscheid vom 4. Juni 2018 auferlegte die Anwaltskammer Rechtsanwalt A.________ wegen Verletzung der Berufsregeln im Sinne von Art. 12 lit. a BGFA eine Busse von Fr. 1'000.-- sowie Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 6'269.70.
Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn mit Urteil vom 11. April 2019 ab.
C.
Mit Eingabe vom 28. Mai 2019 reicht Rechtsanwalt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein. Er beantragt die Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 11. April 2019 und des Entscheids der Anwaltskammer vom 4. Juni 2018. Eventualiter sei die Sache zur weiteren Abklärung und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und die Anwaltskammer schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Justiz BJ verzichtet auf Vernehmlassung.
Mit Eingabe vom 30. August 2019 hat der Beschwerdeführer repliziert.
Mit Verfügung vom 25. Juni 2019 hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde antragsgemäss die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein Endentscheid einer letzten oberen kantonalen Instanz in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Anwaltsrecht), die unter keinen Ausschlussgrund fällt (Art. 82 lit. a, Art. 83
e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2,
1.2. Anfechtungsobjekt des bundesgerichtlichen Verfahrens kann nur das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 11. April 2019 sein (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG). Soweit in der Beschwerde die Aufhebung des Entscheids der Anwaltskammer vom 4. Juni 2018 beantragt wird, ist darauf nicht einzutreten. Dieser Entscheid wurde durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt (Devolutiveffekt). Er gilt als inhaltlich mitangefochten, kann aber vor Bundesgericht nicht eigenständig beanstandet werden (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144; Urteil 2C_204/2015 vom 21. Juli 2015 E. 1.2).
2.
2.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (
2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zu Grunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Deren Sachverhaltsfeststellung kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 97 Abs. 1 BGG).
2.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen vor Bundesgericht nur soweit vorgebracht werden, als erst der vorinstanzliche Entscheid dazu Anlass gibt (unechte Noven; Art. 99 Abs. 1 BGG; BGE 144 IV 35 E. 2.1 S. 40). Das Vorbringen von Tatsachen, die sich erst nach dem angefochtenen Entscheid ereigneten oder entstanden (echte Noven), ist vor Bundesgericht unzulässig (BGE 143 V 19 E. 1.2 S. 22 f. mit Hinweisen).
Das durch den Beschwerdeführer eingereichte Schreiben eines Arztes an die Anwaltskammer datiert vom 23. September 2019 und ist somit als echtes Novum im vorliegenden Verfahren unbeachtlich. Nicht unter das Novenverbot fallen demgegenüber die vom Beschwerdeführer beigelegten grundsätzlichen Entscheide des Regierungsrates des Kantons Solothurn sowie der Auszug aus dem Amtlichen Bulletin (Protokoll der ständerätlichen Sitzung vom 20. Dezember 1999), da es sich um allgemein zugängliche amtliche Dokumente handelt, die als gerichtsnotorisch gelten (vgl. sinngemäss Urteil 9C_297/2010 vom 23. September 2010 E. 4.2.1; vgl. JOHANNA DORMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 53 zu Art. 99 BGG).
3.
Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs geltend und beruft sich in diesem Zusammenhang auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 29 Abs. 2 BV. Er wirft der Vorinstanz vor, sie habe zu Unrecht die von ihm beantragte Einvernahme seiner Sekretärinnen als Zeuginnen abgelehnt. Diese hätten aussagen können, dass er nicht beabsichtigt habe, der Versicherung zu schaden oder sie zu schikanieren. Zudem wirft er der Vorinstanz in diesem Zusammenhang eine Verletzung der Begründungspflicht vor.
3.1. Zum Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK) gehört das Recht auf Abnahme der rechtzeitig und formrichtig angebotenen rechtserheblichen Beweismittel (BGE 134 I 140 E. 5.3 S. 148; 129 II 497 E. 2.2 S. 505). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn ein Gericht darauf verzichtet, beantragte Beweise abzunehmen, weil es aufgrund bereits abgenommener Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 141 I 60 E. 3.3 S. 64; 136 I 229 E. 5.3 S. 236; 134 I 140 E. 5.3 S. 148; Urteil 2C_272/2016 vom 28. April 2016 E. 2.2). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliesst auch die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die Begründung muss kurz die Überlegungen nennen, von denen sich das Gericht hat leiten lassen und auf die sich sein Entscheid stützt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass sich der Entscheid mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinander setzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Es genügt, wenn der Entscheid gegebenenfalls sachgerecht angefochten werden kann (BGE 142 III 433 E. 4.3.2 S. 436; 141 III 28 E. 3.2.4 S. 41).
3.2. Vorliegend ist weder ersichtlich noch dargetan, welchen wesentlichen Beitrag an der Entscheidfindung eine mündliche Befragung der drei Kanzleimitarbeiterinnen des Beschwerdeführers geleistet hätte. Der Beschwerdeführer konnte sich sowohl im vorinstanzlichen als auch im vorliegenden Verfahren zu seinen Beweggründen ausführlich äussern. Wie er selbst ausführt, hatten seine Mitarbeiterinnen schriftlich bestätigt, dass mit den Betreibungen keine schikanöse Absicht verfolgt worden sei. Es ist somit mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die Mitarbeiterinnen des Beschwerdeführers im Rahmen einer allfälligen mündlichen Befragung lediglich ihre schriftlichen Aussagen bestätigt hätten (vgl. E. 1.2 des angefochtenen Urteils). Daher durfte das Verwaltungsgericht - ohne Bundesrecht zu verletzen - in antizipierter Beweis-würdigung darauf verzichten. Im Übrigen lässt sich der vorinstanzlichen Begründung mit hinreichender Klarheit entnehmen, weshalb das Verwaltungsgericht den Beweisantrag des Beschwerdeführers ablehnte. Eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs liegt nicht vor.
4.
Der Beschwerdeführer rügt weiter eine Verletzung des Grundsatzes "keine Strafe ohne Gesetz" gemäss Art. 7 EMRK. Diese Bestimmung untersagt, jemanden wegen Handlungen oder Unterlassungen zu verurteilen, die zur Zeit ihrer Begehung nicht strafbar waren. Der Grundsatz findet nur auf strafrechtliche Handlungen Anwendung, die zu einer Strafe führen, wobei diese Begriffe unabhängig von ihrer landesrechtlichen Bedeutung auszulegen sind. Der Geltungsbereich von Art. 7 EMRK entspricht somit grundsätzlich jenem der "strafrechtlichen Anklage" im Sinne von Art. 6 EMRK (BGE 128 I 346 E. 3.2 S. 350 f.).
Disziplinarbussen stellen nach der Rechtsprechung keine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 EMRK (BGE 135 I 313 E. 2.3 S. 319; 2C_344/2007 vom 22. Mai 2008 E. 1.3) und somit auch keine Strafe im Sinne von Art. 7 EMRK (vgl. auch Urteil 2C_5/2008 vom 2. April 2008 E. 5) dar. Auch kann vorliegend mit Blick auf die Höhe der Disziplinarbusse ausgeschlossen werden, dass ausnahmsweise dennoch eine strafrechtliche Anklage vorliegt (vgl. BGE 128 I 346 E. 2 S. 347 ff.). Art. 7 EMRK findet auf das vorliegende Disziplinarverfahren somit keine Anwendung (BGE 128 I 346 E. 3.2 S. 351). Eine Verletzung von Art. 7 EMRK liegt entsprechend nicht vor.
5.
In materieller Hinsicht bestreitet der Beschwerdeführer den Vorwurf der Verletzung von Art. 12 lit. a BGFA. Seiner Auffassung nach beziehe sich die anwaltliche Pflicht zur Sorgfalt und Gewissenhaftigkeit nur auf das Klientenverhältnis, nicht aber auf das Verhältnis zur Gegenpartei, was durch die parlamentarischen Protokolle und Materialien belegt sei. Doch selbst wenn Art. 12 lit. a BGFA auch die Gegenpartei schützen würde, sei in seinem Verhalten kein schikanöses Vorgehen zu erkennen.
5.1.
5.1.1. Das BGFA regelt in Art. 12 die Berufsregeln der Anwältinnen und Anwälte. Insbesondere haben sie "ihren Beruf sorgfältig und gewissenhaft" auszuüben (Art. 12 lit. a BGFA). Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass diese Verpflichtung für die gesamte Berufstätigkeit Geltung hat und neben der Beziehung zum eigenen Klienten sowohl die Kontakte mit der Gegenpartei als auch jene mit den Behörden erfasst (vgl. BGE 130 II 270 E. 3.2 S. 276; Urteile 2C_933/2018 vom 25. März 2019 E. 5.1; 2C_231/2017 vom 22. November 2018 E. 3; 2C_832/2017 vom 17. September 2018 E. 2.1). Es besteht kein Anlass, auf diese Rechtsprechung zurückzukommen. Daher ist auch auf die Ausführungen des Beschwerdeführers hinsichtlich des mutmasslichen Willens des Gesetzgebers nicht weiter einzugehen.
5.1.2. Art. 12 lit. a BGFA dient als Auffangtatbestand. Praxisgemäss rechtfertigt eine unsorgfältige Berufsausübung im Sinne dieser Bestimmung ein staatliches Eingreifen nur dann, wenn diese objektiv eine solche Schwere erreicht, dass - über die bestehenden Rechtsbehelfe aus Auftragsrecht wegen unsorgfältiger Mandatsführung hinaus - eine zusätzliche Sanktion im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig erscheint; diese Voraussetzung ist erst bei einer qualifizierten Norm- bzw. Sorgfaltswidrigkeit gegeben. Art. 12 lit. a BGFA setzt somit einen bedeutsamen Verstoss gegen die Berufspflichten ("un manquement significatif aux devoirs de la profession") voraus (BGE 144 II 473 E. 4.1 S. 476, mit Hinweisen; Urteile 2C_832/2017 vom 17. September 2018 E. 2.2; 2C_280/2017 vom 4. Dezember 2017 E. 4.1.1; 2C_231/2017 vom 22. November 2018 E. 3.1; 2C_379/2009 vom 7. Dezember 2009 E. 3.2; MICHEL VALTICOS, in: Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2010, N. 24 zu Art. 12 BGFA; FRANÇOIS BOHNET/VINCENT MARTENET, Droit de la profession d'avocat, 2009, N. 1162 ff.).
5.1.3. Als Berufspflicht obliegt den Anwältinnen und Anwälten in erster Linie, die Interessen ihrer Klientschaft bestmöglich zu vertreten. Als Verfechter von Parteiinteressen sind sie einseitig tätig. Sie dürfen energisch auftreten und sich den Umständen entsprechend scharf ausdrücken. Hinzunehmen ist auch ein gewisses Mass an übertreibenden Bewertungen und gar Provokationen, soweit sich die anwaltlichen Äusserungen weder als völlig sachwidrig noch als unnötig beleidigend erweisen (Urteile 2C_907/2017 vom 13. März 2018 E. 3.2; 2C_103/2016 vom 30. August 2016 E. 3.2.1). Gleichwohl sind nicht sämtliche Mittel durch die Ausübung der anwaltlichen Berufspflicht gerechtfertigt. Der Rechtsanwalt hat alles zu unterlassen, was die Vertrauenswürdigkeit der Anwaltschaft in Frage stellt (BGE 144 II 473 E. 4.3 S. 477; Urteile 2C_907/2017 vom 13. März 2018 E. 3.2; 2C_103/2016 vom 30.8.2016 E. 3.2.2). Eine sorgfältige und gewissenhafte Berufsausübung bedingt, dass sich der Rechtsanwalt - seiner besonderen Stellung in der Rechtspflege entsprechend - einer gewissen Zurückhaltung befleissigt, um einer Eskalation der Streitigkeit entgegenzuwirken und nicht sie zu fördern (vgl. BGE 130 II 270 E. 3.2.2 S. 277; Urteile 2C_103/2016 vom 30. August 2016 E. 3.2.2; 2A_499/2006 vom 11. Juni 2007 E. 2.1). Das Bundesgericht hat namentlich festgehalten, dass ein unnötig forsches und unangebracht hartes Vorgehen des Rechtsanwalts regelmässig nicht dem Gebot der sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung entspricht und unter Umständen eine Disziplinierung wegen Verletzung von Art. 12 lit. a BGFA rechtfertigt: Einerseits kann es nicht im Interesse des Klienten liegen, die Gegenpartei ohne Not zu verärgern und dadurch die Fronten (zusätzlich) zu verhärten; andererseits trägt der Rechtsanwalt eine Mitverantwortung für das korrekte Funktionieren des Rechtsstaats und hat deshalb exzessive Angriffe auf die Gegenpartei zu unterlassen (BGE 130 II 270 E. 3.2.2 S. 277; Urteil 2C_103/2016 vom 30. August 2016 E. 3.2.2).
5.1.4. Die blosse Einleitung einer Betreibung vermag grundsätzlich keine gegen Art. 12 lit. a BGFA verstossende Handlung darzustellen, auch wenn ein Eintrag im Betreibungsregister für den Betroffenen unangenehm sein mag. Anders verhält es sich nur dann, wenn die Betreibung geradezu missbräuchlich ist; dies ist der Fall, wenn mit ihr sachfremde Ziele verfolgt werden, etwa wenn bloss die Kreditwürdigkeit des (angeblichen) Schuldners geschädigt werden soll oder wenn zwecks Schikane ein völlig übersetzter Betrag in Betreibung gesetzt wird (BGE 130 II 270 E. 3.2.2 S. 278; zur missbräuchlichen Betreibung vgl. auch BGE 140 III 481 E. 2.3.1 S. 483; Urteile 5A_496/2018 vom 21. November 2018 E. 3; 5A_250/2015 vom 10. September 2015 E. 4.1).
5.2. Der Sache nach ging es dem Beschwerdeführer zunächst darum, im Interesse seiner Mandanten eine drohende Verjährung zu verhindern. Allein unter diesem Blickwinkel kann nicht gesagt werden, mit seiner Vorgehensweise habe er sachfremde Ziele verfolgt, was im angefochtenen Urteil auch bestätigt wird (vgl. E. 6 des angefochtenen Urteils). Umstritten ist jedoch die Frage, ob die Höhe der beiden innerhalb von drei Monaten eingeleiteten Betreibungen (je 500 Millionen Franken) schikanös war. Die Vorinstanz hat dies bejaht; offen gelassen hat sie demgegenüber die Frage, ob derartige Einträge bei einer grossen, international tätigen Versicherungsgesellschaft auch kreditschädigend sein können (vgl. E. 8.3 des angefochtenen Urteils).
5.2.1. Gemäss den vorinstanzlichen, vom Beschwerdeführer im Grundsatz nicht bestrittenen, Sachverhaltsfeststellungen stand die erste Betreibung im Zusammenhang mit einem Schadensfall aus dem Jahr 2000, bei welchem es um einen Verkehrsunfall mit einem Fahrradfahrer ging. Zur Diskussion sei zunächst ein Vergleichsangebot der Versicherung vom 9. August 2013 über einen Betrag von Fr. 20'000.- gestanden, wobei die Rechtsschutzversicherung die restlichen Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 110'000.-- hätte übernehmen sollen. Eine Einigung sei jedoch nicht zustande gekommen. Am 28. Oktober 2014 habe der Klient des Beschwerdeführers direkt mit der Anzeigerin eine Entschädigungsvereinbarung über Fr. 30'000.-- (inklusive Anwaltskosten in der Höhe von Fr. 10'000.--) angenommen. Am 24. November 2014 habe der Beschwerdeführer die Anzeigerin darüber informiert, dass er nach wie vor seinen Klienten vertrete und er dieses Vorgehen als missbräuchlich erachte. Ferner habe er Einsicht in die anwendbare Police und die anwendbaren allgemeinen Versicherungsbedingungen (AVB) zwecks Einreichung eines Betreibungsbegehrens verlangt, da die Versicherung ihm mitgeteilt hätte, sie gedenke die Verjährungsverzichterklärung, die am 31. Dezember 2014 abgelaufen wäre, nicht mehr zu verlängern. Am 24. Dezember 2014 habe der Beschwerdeführer die Betreibung eingeleitet (vgl. E. 6.1 des angefochtenen Urteils). Gemäss den vorinstanzlichen Ausführungen habe es sich bei der zugrundeliegenden Police um diejenige für eine Velovignette gehandelt, für welche die Mindestdeckungssumme gemäss der damals geltenden Rechtslage 2 Millionen Franken betragen habe. Es habe bereits damals ausser Frage gestanden, dass eine Forderung im Umfang der in Betreibung gesetzten 500 Millionen Franken bestanden haben könnte (vgl. E. 6.3 des angefochtenen Urteils). Die Vorinstanz ist daher zum Schluss gekommen, der in Betreibung gesetzte Betrag sei freie Fantasie und weit jenseits aller realistischer Erfolgsaussichten im Forderungsstreit (vgl. E. 6.4 des angefochtenen Urteils).
5.2.2. In der zweiten Angelegenheit ging es gemäss den ebenfalls unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz um eine Auffahrkollision aus dem Jahr 2000. Ursprünglich sei vom Klienten des Beschwerdeführers auf kantonaler Ebene ein Betrag von Fr. 23'525.-- zuzüglich Zins zu 5% ab dem 1. Januar 2002 (Haushalts- und Betreuungsschaden für den Zeitraum vom 4. März 2000 bis zum 31. Dezember 2001 inkl. Schadenszins per 31. Dezember 2001) eingeklagt worden. Das Bezirksgericht Aarau habe die Klage mit Urteil vom 20. Oktober 2010 teilweise gutgeheissen und die Versicherung dazu verurteilt, dem Mandanten des Beschwerdeführers Fr. 18'181.60 zuzüglich Zins zu bezahlen. In Gutheissung der Appellation der Versicherung habe das Obergericht des Kantons Aargau mit Entscheid vom 13. März 2012 das Urteil des Bezirksgerichts vollständig aufgehoben und die Klage abgewiesen. Im Wesentlichen habe das Obergericht festgehalten, dass ein Haushaltsschaden bereits vor dem Unfallereignis bestanden habe, für welchen die Beklagte nicht einzustehen habe. Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht nicht ein (vgl. Urteil 4A_259/2012 vom 13. September 2012). Weil aber nur ein Teil des Schadens (Haushalts- und Betreuungsschaden) Gegenstand des bundesgerichtlichen Urteils war (Art. 105 Abs. 2 BGG), habe die Versicherung im damaligen Zeitpunkt mit weiteren Forderungen in dieser Sache rechnen müssen. Sie habe sodann einen Verjährungseinredeverzicht bis 4. März 2015 unterschrieben. Am 25. Februar 2015 habe die CAP-Rechtsschutzversicherung die Erweiterung der Kostengutsprache für die Verjährungsunterbrechung gegenüber der Versicherung bestätigt. Der Zahlungsbefehl des Beschwerdeführers über den Betrag von 500 Millionen Franken sei vom 9. März 2015 datiert und habe als Grund die Verjährungsunterbrechung genannt (vgl. E. 7.1 des angefochtenen Urteils). Nach den vorinstanzlichen Ausführungen habe die massgebliche Police nicht mehr erhältlich gemacht werden können. Im Unfallzeitpunkt habe jedoch die gesetzliche Mindestsumme 3 Millionen Franken (heute: 5 Millionen Franken gemäss Art. 3 Abs. 1 der Verkehrsversicherungsverordnung vom 20. November 1959 [VVV; SR 741.31]) betragen. Die Sache sei schliesslich mit einer Entschädigungsvereinbarung vom 3. Oktober 2016 endgültig erledigt worden. Dieser Vereinbarung lasse sich entnehmen, dass sich die Parteien auf eine Schadenauszahlung von Fr. 15'000.-- (unter allen Titeln, per Saldo aller Ansprüche, inkl. prozessualer Anwaltskosten) geeinigt hätten. Die Vorinstanz hielt fest, der Beschwerdeführer habe zwar im Zeitpunkt der Einleitung der Betreibung von einer höheren Summe ausgehen dürfen, doch sei der in Betreibung gesetzte Betrag realitätsfremd gewesen (vgl. E. 7.2 und 7.3 des angefochtenen Urteils).
5.3. Das Verwaltungsgericht bezeichnete die Einleitung von Betreibungen zwecks Verjährungsunterbrechung zwar als legitimes Vorgehen, gelangte jedoch zum Schluss, dass keine sachliche Rechtfertigung für die Geltendmachung von Forderungen in dieser Höhe ersichtlich sei (vgl. auch E. 6 und 8.1 des angefochtenen Urteils). Dem hält der Beschwerdeführer im Wesentlichen entgegen, er habe primär die Interessen seiner Klienten bestmöglich wahren wollen. Daher habe er bei der Höhe der in Betreibung gesetzten Forderungen auch künftigen ungewissen wirtschaftlichen und rechtlichen Entwicklungen Rechnung tragen müssen. Die vorinstanzliche Auslegung von Art. 12 lit. a BGFA widerspreche dem eigentlichen Schutzzweck dieser Bestimmung, welcher darin bestehe, den Klienten einen Anspruch auf einen unabhängigen und starken Anwalt einzuräumen. Die Bestrafung eines Anwalts, der eine drohende Verjährung mittels einer (zu hohen) Betreibung unterbricht, liege weder im Interesse der Mandanten noch im öffentlichen Interesse.
5.3.1. Zwar darf und muss der Beschwerdeführer im Interesse seiner Mandanten handeln, gleichwohl greifen seine Argumente nicht. Es trifft zu, dass es sich in beiden Fällen um noch nicht abgeschlossene Personensachschäden handelte, bei welchen Ungewissheit betreffend die Entwicklung des Gesundheitszustandes der Betroffenen bestand; allerdings musste dem Beschwerdeführer bewusst sein, dass solche Beträge - auch mit Blick auf die den Forderungen zugrundeliegenden Rechtsstreitigkeiten - realitätsfern waren und er keine auch nur annähernd so hohen Beträge für seine Klienten erzielen könnte. Daran ändern auch seine Einwände nichts, wonach es sich bei den gesetzlichen Beträgen um Mindestdeckungssummen handle, die anwendbare Police in zweiten Schadensfall nicht mehr vorgelegen habe oder, dass ein Anwalt auch die Teuerung, Konjunkturschwankungen und Inflation berücksichtigen müsse. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, ist gerichtsnotorisch, dass Summen in dieser Höhe in der Schweiz in Haftpflichtfällen nie zugesprochen werden (vgl. E. 8.1 des angefochtenen Urteils). Eine Hyperinflation in diesem Ausmass erscheint als höchst unrealistisch, so dass sich weitere Ausführungen zu dieser hypothetischen Annahme erübrigen. Schliesslich vermag der Beschwerdeführer nicht plausibel darzulegen, dass die in der nicht mehr auffindbaren Police angegebene Deckungssumme auch nur annähernd 500 Millionen Franken hätte betragen können, so dass deren Ermittlung für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht entscheidend ist.
5.3.2. Soweit der Beschwerdeführer behauptet, er habe unmittelbar nach "Entdeckung seines Irrtums" die Versicherung kontaktiert, um die Höhe der Betreibung zu reduzieren, ist darauf hinzuweisen, dass dieser Schritt gemäss dem angefochtenen Urteil erst im Mai 2015 und somit nach Eingang der Anzeige der Versicherung erfolgt ist, was er auch nicht bestreitet (vgl. E. 8.4 des angefochtenen Urteils). Im Übrigen behauptet der Beschwerdeführer nicht, er habe aus Versehen oder fahrlässig derart hohe Beträge in Betreibung gesetzt, und es liegen auch keine Hinweise vor, dass die Betreibungen irrtümlich eingeleitet wurden. Soweit der Beschwerdeführer der Vorinstanz im diesem Zusammenhang eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung vorwirft, ist seine Rüge offensichtlich unbegründet, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist.
5.3.3. In Anbetracht der gesamten Umstände sind keine sachlichen, nachvollziehbaren Gründe für die vom Beschwerdeführer in Betreibung gesetzten Summen ersichtlich. Insbesondere vermag er nicht plausibel aufzuzeigen, weshalb derart hohe Beträge zur Wahrung der Interessen seiner Mandanten erforderlich gewesen wären. Das an sich legitime und im Interesse der Klienten liegende Ziel der Verjährungsunterbrechung hätte auch mit tieferen Beträgen erreicht werden können. Im Übrigen deutet der Umstand, dass der Beschwerdeführer nach Eingang der Anzeige der Versicherung die in Betreibung gesetzten Summen auf 5 Millionen Franken herabgesetzt hat (vgl. E. 8.4 des angefochtenen Urteils), darauf hin, dass er selbst der Auffassung war, die Interessen seiner Mandanten könnten ebenso gut mit einem viel kleineren Betrag gewahrt werden.
5.4. Die Vorinstanz ist sodann zum Schluss gelangt, die beiden eingeleiteten Betreibungen stellten Retorsionsmassnahmen gegenüber der Versicherung dar, weil diese im ersten Schadensfall ohne das Wissen des Beschwerdeführers einen Vergleich mit dessen Klienten abgeschlossen hatte (vgl. E. 8.4 des angefochtenen Urteils).
Der Beschwerdeführer bestreitet dies und wirft seinerseits der Versicherung vor, sich schikanös verhalten zu haben, weil sie einem psychisch angeschlagenen Menschen - unter Umgehung seines Anwalts - eine unzureichende Entschädigungsvereinbarung aufzubürden versucht habe. Auch habe sich die Versicherung nicht deeskalativ verhalten, sondern sich geweigert, trotz Angebots eines Rückzugs der Betreibungen, eine Verjährungsverzichtserklärung auszustellen. Vielmehr sei es ihr darum gegangen, den Beschwerdeführer zu bestrafen, weil er hartnäckig geblieben sei und sich getraut habe, den mit dem Mandanten abgeschlossenen Vergleich zu widerrufen und die drohenden Verjährungen mittels Betreibung zu unterbrechen. Zudem führt er aus, die Fronten seien bereits verhärtet gewesen, so dass seine einzige Aufgabe darin bestanden habe, den drohenden Verjährungseintritt zu verhindern.
Aus den Ausführungen des Beschwerdeführers ist ersichtlich, dass sein Verhältnis zur Versicherung angespannt war. Seine Behauptungen, er habe
einzig im Interesse seiner Mandanten handeln wollen, erscheinen als unglaubwürdig. Das an sich legitime Ziel der Verjährungsunterbrechung hätte - selbst unter Berücksichtigung einer hohen Sicherheitsmarge - auch mit tieferen Beträgen erreicht werden können (vgl. auch E. 5.3.3 hiervor). Es ist daher mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass er mit seinem Verhalten seinerseits die Versicherung schikanieren wollte. Als Rechtsanwalt wäre er jedoch gehalten gewesen, insbesondere mit Blick auf das konfliktbeladene Verhältnis zur Versicherung, eine weitere Eskalation des Streits zu verhindern oder zumindest eine solche nicht zu fördern (vgl. E. 5.1.3 hiervor).
Unbehelflich ist schliesslich der Einwand des Beschwerdeführers, wonach die beiden Betreibungen beim zuständigen Betreibungsamt nicht eingetragen worden seien. Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, werden Betreibungsbegehren vom Betreibungsbeamten elektronisch erfasst und im Eingangsregister eingetragen (vgl. Art. 8 ff. der Verordnung vom 5. Juni 1996 über die im Betreibungs- und Konkursverfahren zu verwendeten Formulare und Register sowie die Rechnungsführung [VFRR; SR 281.31]; vgl. E. 8.3 des angefochtenen Urteils). Ob der zuständige Betreibungsbeamte die Eintragung in den konkreten Fällen tatsächlich vorgenommen habe, braucht - entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers - nicht abschliessend geklärt zu werden, da der Beschwerdeführer die Rechtslage hätte kennen und folglich davon ausgehen müssen, dass die Betreibungen sofort eingetragen würden. Damit wäre die Schuldnerin gehalten, je eine negative Feststellungsklage einzureichen, was grundsätzlich mit Aufwand und Kosten verbunden ist (vgl. auch E. 8.4 des angefochtenen Urteils).
5.5. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer ohne sachlichen Grund innerhalb von drei Monaten zwei exorbitante Forderungen in der Höhe von je 500 Millionen Franken gegen dieselbe Schuldnerin in Betreibung gesetzt hat. Mit Blick auf die konkreten Rechtsstreitigkeiten hätte er realistischerweise lediglich Beträge im Promillenbereich der in Betreibung gesetzten Forderungen für seine Klienten erzielen können. Damit ist er seiner Verpflichtung, exzessive Angriffe auf die Gegenpartei zu vermeiden, nicht nachgekommen bzw. eine Eskalation des Streites mit der Versicherung in Kauf genommen. Ein solches Verhalten liegt nicht im Interesse der Mandanten und ist mit einer sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung nicht zu vereinbaren. Folglich hat die Vorinstanz kein Bundesrecht verletzt, indem sie ein Verstoss gegen Art. 12 lit. a BGFA bejaht hat.
6.
Der Beschwerdeführer rügt weiter eine Verletzung seiner Meinungsfreiheit (Art. 16 BV) sowie seiner Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Zudem macht er geltend, dass Anwälte gegenüber ihren Konkurrenten wie Treuhänder, Paralegals oder NGOs benachteiligt würden, was geeignet sei, den freien Wettbewerb der Rechtsdienstleister im Aussermonopolbereich zu verzerren.
6.1. Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass die Tätigkeit des Anwalts der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) untersteht (vgl. BGE 122 I 130 E. 3b/bb S. 134; Urteile 2D_14/2017 vom 8. Juni 2017 E. 2.2; 2P.80/2000 vom 24. August 2000 E. 2a). Aus der Wirtschaftsfreiheit fliesst auch das Gebot der Gleichbehandlung der Konkurrenten, auf welches sich der Beschwerdeführer sinngemäss beruft. Dieses verbietet Massnahmen, welche den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind (vgl. dazu BGE 143 II 598 E. 5.1 S. 612; 142 I 162 E. 3.7.2 S. 170; 125 II 129 E. 10b S. 149). Das Gebot der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten gilt jedoch nicht absolut: Ungleichbehandlungen sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, sich auf sachliche Gründe stützen und spürbare Wettbewerbsverzerrungen vermeiden (vgl. BGE 143 I 37 E. 8.2 S. 47 f.; 143 II 598 E. 5.1 S. 612 f.).
Der Rechtsanwalt kann sich zudem im Rahmen seiner beruflichen Tätigkeit auf die Meinungsfreiheit (Art. 16 BV) berufen (vgl. Urteil 2C_737/2008 vom 8. April 2009 E. 3.2). Ob die Einleitung einer Betreibung unter den Schutzbereich der Meinungsfreiheit fällt, kann dahin gestellt bleiben, da Grundrechte ohnehin eingeschränkt werden können, sofern die Massnahme auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, sich durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter rechtfertigen lässt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV; vgl. auch BGE 130 II 87 E. 3 S. 92, mit Hinweisen).
6.2. Mit Art. 12 lit. a BGFA besteht vorliegend eine gesetzliche Grundlage für die Einschränkung der Grundrechte des Beschwerdeführers. Die in Art. 12 BGFA geregelten Berufspflichten der Anwälte beziehen sich, wie bereits festgehalten, auf die gesamte Tätigkeit des Rechtsanwalts und nicht nur auf den Monopolbereich (vgl. BGE 131 I 223 E. 3.4 S. 228; Urteil 2C_257/2010 vom 23. August 2010 E. 3.1). Damit beruhen allfällige Ungleichbehandlungen zwischen Rechtsanwälten und anderen Dienstleistern auf einer Grundlage in einem Bundesgesetz. Zudem besteht nach der Rechtsprechung mit Blick auf den Publikumsschutz und die Wahrung von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr ein öffentliches Interesse an einer sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung durch Rechtsanwälte (vgl. BGE 139 II 173 E. 5.1 S. 179, mit Hinweisen).
6.3. Mit Bezug auf die Verhältnismässigkeit ist festzuhalten, dass die Bestimmung der zu ergreifenden Disziplinarmassnahme vorab Sache der zuständigen Aufsichtsbehörde ist. Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit es um die auszufällende Massnahme geht, und greift nur ein, wenn die angefochtene Disziplinarsanktion den Rahmen des pflichtgemässen Ermessens sprengt und damit als klar unverhältnismässig und geradezu willkürlich erscheint (Urteile 2C_933/2018 vom 25. März 2019 E. 6; 2C_783/2008 vom 4. Mai 2009 E. 3.1; 2C_344/2007 vom 22. Mai 2008 E. 5).
Die Vorinstanz hat die durch den Beschwerdeführer begangene Berufsregelverletzung aufgrund der massiv überhöhten in Betreibung gesetzten Beträge und der zweimaligen Begehung als mittelschwer bezeichnet. Ferner hat sie festgehalten, dass der Beschwerdeführer wissentlich und willentlich gehandelt habe. Zu seinen Gunsten wurde der Umstand berücksichtigt, dass er unter dem Druck der kurz zuvor bei der Anwaltskammer deponierten Aufsichtsanzeige seine beiden Klienten veranlasst habe, die in Betreibung gesetzten Forderungen auf einen Betrag von 5 Millionen Franken zu reduzieren (vgl. E. 9.3 und 9.4 des angefochtenen Urteils).
Aufgrund der konkreten Umstände sprengt die ausgesprochene Sanktion den Rahmen des pflichtgemässen Ermessen der Aufsichtskommission nicht. Es ist weder klar unverhältnismässig noch willkürlich, im Fall des Beschwerdeführers von einem blossen Verweis, wie von ihm beantragt, abzusehen und stattdessen eine am unteren Rand des gesetzlichen Rahmens (Art. 17 Abs. 1 lit. c BGFA) angesiedelte Disziplinarbusse von Fr. 1'000.-- auszusprechen. Nichts zu seinen Gunsten kann der Beschwerdeführer schliesslich aus den von ihm zitierten Entscheiden (BGE 130 II 270 sowie Urteile 2C_379/2009 vom 7. Dezember 2009 und 2C_55/2015 vom 6. August 2015) ableiten, da in diesen Fällen eine Verletzung der Berufspflichten jeweils verneint wurde, so dass sich die Frage der Verhältnismässigkeit der Sanktionen infolge Gutheissung der Beschwerden nicht mehr stellte.
7.
Der Beschwerdeführer erachtet schliesslich die Höhe der ihm durch die Anwaltskammer auferlegten Verfahrenskosten von knapp Fr. 6'000.--. als unverhältnismässig und willkürlich. Er rügt in diesem Zusammenhang eine Verletzung des Äquivalenzprinzips, des Gleichbehandlungsgebots, der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK) und des Rechts auf wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK).
7.1. Die Höhe der Verfahrenskosten der Anwaltskammer bestimmt sich nach kantonalem Recht. Gemäss § 15 Abs. 2 des Anwaltsgesetzes vom 10. Mai 2000 des Kantons Solothurn (AnwG/SO; BGS 127.10) werden Verfahrenskosten und Entschädigungen nach Art. 416-432 der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO; SR 312.0) auferlegt oder zugesprochen. § 31 lit. b des Gebührentarifs des Kantons Solothurn vom 8. März 2016 (GT/SO; BGS 615.11) legt den Gebührenrahmen der Anwaltskammer zwischen Fr. 100.-- und Fr. 10'000.-- fest. Innerhalb des Gebührenrahmens sind die Gebühren nach dem Zeit- und Arbeitsaufwand, nach der Bedeutung des Geschäfts, nach dem Interesse an der Verrichtung sowie nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Gebührenpflichtigen zu bemessen (§ 3 Abs. 1 GT/SO). Gemäss § 17 GT/SO erlässt der Regierungsrat im Bereich der Verwaltung und das Obergericht im Bereich der Rechtsprechung die nötigen Weisungen für die einheitliche Anwendung des Gebührentarifs.
7.2. Verwaltungsgebühren sind Kausalabgaben, weshalb sie dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip genügen müssen. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und
7.3. Die Vorinstanz hat ausgeführt, die Höhe der Gebühr lasse sich vorliegend mit dem immensen Aufwand begründen, der den üblichen Rahmen eines Disziplinarverfahrens gesprengt habe (vgl. E. 11.1 des angefochtenen Urteils). Sodann hat sie unter Bezugnahme auf die Weisung des Regierungsrates vom 29. Juni 1993 über den Vollzug des Gebührentarifs ausgeführt, dass der pro Geschäft erhobene Zeit- und Arbeitsaufwand je Stunde mit den in Tarifstunden festgelegten durchschnittlich verrechenbaren Verwaltungskosten anhand der Lohnklasse des betreffenden Sachbearbeiters zu multiplizieren sei. Die Tarifstufen würden vom Finanzdepartement festgelegt. Ferner hat das Verwaltungsgericht festgehalten, die Mitglieder der Anwaltskammer würden nach den Ansätzen der Verordnung vom 23. September 2002 über die Sitzungsgelder und die Sitzungspauschalen (BGS 126.511.31) mit Sitzungsgeldern entschädigt, wobei die Kosten pro Sitzung ca. Fr. 1'400.-- betragen würden. Für den Sekretär sowie seinen Stellvertreter werde ein Stundenansatz angewendet, welcher gemäss den jeweiligen Lohnklassen einem Mischwert von Fr. 200.-- entspreche. Das Verwaltungsgericht ist sodann zum Schluss gekommen, dass ein Aufwand von 17 Stunden angesichts der zahlreichen Eingaben im Haupt- und Nebenverfahren und der für die Begründung der Verfügungen, die Redaktion von Vernehmlassungen und die Protokollierung der Einvernahme benötigten Zeit nicht als übertrieben erscheine (vgl. E. 11.2 des angefochtenen Urteils).
7.4. Vorliegend ist nachvollziehbar, dass das Disziplinarverfahren einen überdurchschnittlichen Aufwand verursachte. Zudem sprengt die strittige Gebühr von Fr. 6'269.70.-- den gesetzlichen Rahmen nicht, sondern liegt im mittleren Bereich (vgl. E. 7.1 hiervor). Die Höhe der auferlegten Gebühr wurde nach sachlichen Kriterien begründet. Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern sich eine Verpflichtung der Behörde, ihren Zeit- und Arbeitsaufwand in einem Leistungsverzeichnis auszuweisen, aus dem kantonalen Recht ergeben soll. Auch seine Behauptung, ein Stundenansatz von Fr. 200.-- sei überrissen und es sei stattdessen von einem Stundenansatz von Fr. 100.-- auszugehen, reicht nicht, um ein offensichtliches Missverhältnis zwischen der Höhe der Gebühr und dem objektiven Wert der Leistung zu begründen. Entgegen seinen Behauptungen erweist sich sodann die Berücksichtigung der durch die bundesgerichtlichen Verfahren verursachten Kosten nicht als willkürlich, zumal die Kosten gemäss Gebührentarif nach Zeit- und Arbeitsaufwand zu bemessen sind und der entsprechende Aufwand im Zusammenhang mit dem vorliegenden Disziplinarverfahren stand. Die Rüge der Verletzung des Äquivalenzprinzips erweist sich somit als unbegründet.
Soweit der Beschwerdeführer schliesslich eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV), der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK) und des Rechts auf wirksame Beschwerde (Art. 13 EMRK) rügt, sind seine Ausführungen nicht genügend substantiiert (vgl. E. 2.1 hiervor), so dass darauf nicht weiter einzugehen ist.
8.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der unterliegende Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Justiz BJ schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. November 2019
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Ivanov