25. Arrêt du 27 mars 1974 en la cause Stump c. Conseil d'Etat du canton de Vaud

A.- La loi vaudoise du 24 novembre 1941, modifiée par celle du 13 septembre 1967 sur la profession de maître de ski (LPMS), prescrit à son art. 1er al. 1 que celui qui veut exercer cette profession doit être au bénéfice d'une patente délivrée à certaines conditions (art. 11 ss.) par le Département de justice et police. Selon l'art. 5 LPMS, l'autorisation d'ouvrir une "Ecole de ski" en vue d'y donner un enseignement collectif est réservée aux maîtres de ski patentés. Une commission locale - constituée en association au sens des art. 60 ss. du code civil suisse et composée de cinq à neuf membres, dont un délégué par organe intéressé de la station - établit les conditions d'exploitation de l'école, nomme le directeur après avoir consulté les maîtres de ski attachés à l'école et fixe son statut par contrat (art. 7ter al. 1). Elle arbitre les litiges entre le directeur et les maîtres de ski. Elle peut obliger le directeur à renoncer aux services d'un maître de ski. Lorsqu'il y a plusieurs écoles, elle arbitre également les litiges entre les écoles (art. 7ter al. 2). Ses décisions peuvent faire l'objet d'un recours à la Commission cantonale de ski, qui statue définitivement (art. 7ter al. 3). L'art. 8 dispose que "le directeur d'une école de ski doit être porteur du brevet délivré par l'Association des écoles suisses de ski et qu'il devra se conformer aux prescriptions de la présente loi, de son règlement d'exécution et du règlement de l'Association des écoles suisses de ski" (AESS). L'art. 8bis al. 1 spécifie que "le directeur peut engager des auxiliaires s'il ne dispose pas de maîtres de ski en nombre suffisant".

B.- Jacques Stump, titulaire d'une patente de maître de ski, informa, le 2 novembre 1971, le Département de justice et police qu'il avait décidé d'ouvrir une école de ski privée et il l'invita à le faire inscrire au cours des directeurs d'écoles de ski de l'année en cours. Le 23 décembre 1971, ce département, constatant que le requérant n'était pas titulaire du brevet de directeur délivré par l'AESS, lui opposa une fin de non-recevoir.

Le 17 août 1972, Stump requit à nouveau du Département l'autorisation d'ouvrir une école de ski privée. Il alléguait qu'il avait suivi une partie du cours de directeur d'Ecole suisse de ski, mais qu'il avait dû le quitter, sa présence ayant été jugée indésirable par le comité de l'AESS. Il ne pouvait donc de ce fait remplir les conditions posées à cet égard par l'art. 8 LPMS. Il précisait, le 2 novembre 1972, que c'était à tort que le Département lui imposait l'obtention du brevet de directeur délivré par l'AESS, alors qu'il n'entendait ouvrir qu'une école de ski privée. Le 29 novembre de la même année, le Département avisa Stump que le président de l'AESS s'était déclaré d'accord de l'accepter au prochain cours de directeur, cours que Stump s'engagea à suivre.

Le 22 décembre 1972, le chef du Département de justice et police autorisa Stump à donner à titre privé un enseignement collectif, mais lui refusa le droit d'engager des maîtres de ski ou des auxiliaires, à l'exception de son fils Jacques Stump. Cette décision, délivrée à titre provisoire, devait être révoquée si Stump n'obtenait pas une attestation (valant brevet de directeur) de l'AESS certifiant qu'il avait suivi avec succès le cours de directeur organisé par cette association.

C.- Stump recourut au Conseil d'Etat, en demandant la modification de la décision attaquée dans la mesure où elle lui refusait l'autorisation d'engager les maîtres de ski ou auxiliaires dont il aurait besoin. Ce refus violait le principe constitutionnel de la liberté du commerce et de l'industrie.

Le Conseil d'Etat, en date du 28 septembre 1973, a admis partiellement le recours.

Le dispositif avait la teneur suivante:

"I. Le recours est partiellement admis.

II. La décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 22 décembre 1972:

- est modifiée en ce sens qu'une autorisation d'ouvrir une école de ski est accordée sans conditions à Jacques A. Stump,

- est précisée en ce sens que le recourant aura la faculté d'engager le nombre d'auxiliaires qu'il entend dès l'obtention de l'attestation délivrée par l'AESS et valant brevet de directeur et dès sa nomination par la commission locale à la direction de son école,

- est maintenue en ce sens que l'autorisation d'engager son fils à titre d'auxiliaire est accordée à titre provisoire au recourant et sous condition qu'il suive avec succès les cours de directeur de l'AESS et qu'il obtienne de cette dernière l'attestation correspondante."

Le Conseil d'Etat soulignait que si l'art. 31 Cst. s'opposait à ce que l'on interdise à un maître de ski d'ouvrir une école de ski dans une station où il en existe déjà une, il n'en demeurait pas moins que le maintien d'un système de surveillance étendu à toutes les écoles de ski s'imposait. Ce contrôle devait s'operer par le truchement de la Commission locale, notamment pour la nomination du directeur de l'école, respectivement de la Commission cantonale de ski en cas de recours.

D.- Stump a formé un recours de droit public contre la décision du Conseil d'Etat. Il demande au Tribunal fédéral de prononcer avec suite de frais et dépens:

"I. Que la loi vaudoise du 24 novembre 1941 sur la profession de maître de ski viole les dispositions constitutionnelles et doit par conséquent être mise hors de vigueur;

II. que les décisions prises l'une par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, service de la police administrative, en date du 22 décembre 1972, et l'autre par le Conseil d'Etat du canton de Vaud en date du 28 septembre 1973, doivent être:

a) maintenues en ce sens que le recourant Jacques Stump est autorisé à exploiter sans condition, à Villars-sur-Ollon, une école de ski;

b) modifiées en ce sens que le recourant est autorisé à engager pour son compte les maitres de ski et auxiliaires dont il aura besoin;

c) modifiées en ce sens que le recourant n'est pas soumis ni à une nomination ni à un contrôle quelconque de la part de la commission locale des écoles de ski instituée par l'article 7 de la loi vaudoise du 24 novembre 1941 sur la profession de maître de ski." Le recourant voit une violation du principe de la liberté du commerce et de l'industrie dans la nomination du directeur d'une école de ski par la Commission locale et dans l'exigence du brevet délivré par l'AESS. Il s'estime en outre victime d'une inégalité de traitement notamment par rapport au Club Méditerranée, qui exploiterait à Villars sa propre école de ski, avec ses propres moniteurs, lesquels ne seraient pas titulaires de la patente de maître de ski au sens de la loi vaudoise.

Le Conseil d'Etat conclut principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Considérant en droit:

1. Le recourant conteste la constitutionnalité de la loi cantonale du 24 novembre 1941 sur la profession de maître de ski.

Le justiciable qui entend se prévaloir de l'inconstitutionnalité d'une disposition de portée générale peut former un recours de droit public soit contre la disposition elle-même, dans le délai de trente jours dès sa promulgation, soit contre une décision appliquant cette disposition à un cas particulier, dans le délai de trente jours dès la notification de cette décision. Dans le premier cas, il peut demander l'annulation de la disposition générale elle-même et il a qualité. pour le faire, à condition d'être touché dans un intérêt personnel et juridique. Il suffit alors que ladite disposition puisse lui être applicable un jour. Dans le second cas, il ne peut plus demander l'annulation de la disposition générale elle-même, mais seulement celle de la décision qui l'applique à un cas particulier. La qualité pour recourir lui est alors reconnue s'il allègue que la décision attaquée le lèse directement dans un intérêt juridique actuel qui lui est propre et correspond au droit constitutionnel dont il invoque la violation (RO 99 Ia 354 consid. 2a, 97 I 911 et arrêts cités).

En l'espèce, le délai de recours contre la loi elle-même est expiré depuis longtemps, de sorte que le recourant ne peut pas en demander l'annulation et son recours doit être déclaré irrecevable sur ce point. En revanche, le grief d'inconstitutionnalité de la loi de 1941 peut encore être invoqué à titre préjudiciel contre la décision attaquée qui applique certaines dispositions de cette loi. Le moyen soulevé est donc recevable de ce chef.

2. a) Le recours de droit public ne peut tendre en principe qu'à l'annulation de la décision attaquée. Cependant, dans un recours contre un refus d'autorisation de police, l'intéressé peut demander au Tribunal fédéral d'inviter l'autorité cantonale à octroyer l'autorisation refusée à tort, si le dossier démontre que toutes les conditions d'octroi de l'autorisation sont réalisées (RO 99 Ia 373; 98 Ia 38 et les arrêts cités; 95 I 128, 208 et 343).

En l'espèce, dans ses conclusions formelles, le recourant demande la modification de la décision du 22 décembre 1972 du Département de justice et police et de la décision du Conseil d'Etat du 28 septembre 1973, en ce sens qu'il soit autorisé à engager pour son compte les maîtres de ski et auxiliaires dont il aura besoin et qu'il ne soit soumis ni à une nomination ni à un contrôle quelconque de la part de la Commission locale des écoles de ski. Il résulte de l'argumentation juridique du recourant qu'il demande, par ces conclusions, l'annulation de ces décisions dans la mesure où elles lui imposent les restrictions indiquées. Dans cette mesure, le recours est recevable.

b) En vertu de la jurisprudence du Tribunal fédéral, la décision de l'autorité cantonale de recours qui jouit d'un plein pouvoir d'examen remplace celle de l'autorité inférieure et peut seule être attaquée par la voie du recours de droit public (RO 99 Ia 346, 160).

Selon l'art. 19 de l'arrêté du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 15 septembre 1952 fixant la procédure pour les recours administratifs, soit la procédure des recours au Conseil d'Etat, le recours hiérarchique peut être formé tant pour inopportunité que pour illégalité. C'est dire que l'autorité de recours jouit à cet égard d'une cognition libre. C'est ce pouvoir d'exam n que le Conseil d'Etat a exercé en l'espèce; sa décision a donc remplacé celle du Département de justice et police. Dans la mesure où il est dirigé contre cette dernière décision, le recours de droit public est irrecevable.

3. a) L'art. 31 Cst. protège toute activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif. Il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité lucrative privée, sur un point quelconque du territoire suisse, la liberté du commerce et de l'industrie appartenant aussi bien aux employés ou salariés qu'aux indépendants. Il s'agit dès lors de la liberté commerciale dans un sens large (cf. AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Nos 1871, 1873, 1877; FAVRE, Droit constitutionnel suisse, p. 379; NEF, FJS No 616 p. 5).

Les cantons peuvent cependant apporter des restrictions à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie. L'art. 31 al. 2 Cst. réserve en effet "les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie ainsi que sur leur imposition", ces prescriptions ne pouvant toutefois "déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie à moins que la constitution fédérale n'en dispose autrement". Les restrictions que le droit cantonal peut apporter à la liberté constitutionnelle consistent notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public. Sont en revanche prohibées les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un certain plan (cf. RO 99 Ia 373 consid. 2).

Les prescriptions cantonales de police visent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter. Elles doivent se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation de ces tâches. Ainsi, les conditions mises par le droit cantonal à l'exercice d'une profession ne doivent pas aller au-delá de ce qu'exigerait la protection du public à l'égard de personnes incapables ou négligeant leurs devoirs professionnels et le maintien de la confiance que ce public témoigne généralement aux membres d'une profession donnée (RO 97 I 504/505; 94 I 226/227; 83 I 254).

La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît donc aux cantons le droit d'imposer le régime de la patente ou du certificat de capacité dans le choix de certaines activités, dont il importe de réserver l'exercice aux personnes qui en sont capables, la délivrance du certificat ou de la patente étant généralement subordonnée à la réussite d'un examen d'aptitude. Cette restriction ne saurait reposer sur des raisons économiques; elle ne peut se justifier que par des motifs de police.

Il s'agit notamment d'assurer la protection du public, lorsque l'activité présente des dangers que seule une personne professionnellement capable est à même d'écarter dans une mesure notable (RO 70 I 147; AUBERT, No 1885; FAVRE, p. 407; NEF, FJS 616 p. 9 et 618 p.11). Tel est bien le cas, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, des guides de montagne (RO 53 I 117/118), des maîtres de ski (RO 55 I 162/163), des colporteurs (RO 55 I 76/77), des sages-femmes (RO 59 I 183), des chiropraticiens (RO 80 I 15 ss.), des agents immobiliers (RO 65 I 75/76), des mécaniciens-dentistes (RO BO I 134), des chauffeurs de taxis (RO 79 I 339 340), des installateurs d'appareils électriques (RO 88 I 67).

b) En ce qui concerne plus particulièrement l'activité de professeur de ski, qui est en jeu dans le cas d'espèce, le Tribunal fédéral a souligné dans l'arrêt Testa c. Grisons, du 8 juillet 1943, qu'une telle activité est en principe protégée par la liberté du commerce et de l'industrie. Il a en outre spécifié que ce principe constitutionnel est violé par une disposition de droit cantonal qui prescrit qu'il ne peut y avoir qu'une seule école de ski par station, car une pareille restriction relève sans aucun doute de la politique économique et non de mesures de police.

La LPMS contenait. une disposition de cette nature (art. 5 al. 2), qui a été abrogée par la novelle de 1967. Le recourant, maître de ski patenté, est donc en droit d'ouvrir une école de ski à Villars, ce que l'autorité cantonale compétente ne conteste en principe pas. Elle se limite à subordonner l'autorisation d'ouvrir cette école à la réalisation des conditions fixées par la loi, laquelle délègue à la Commission locale la compétence de nommer le directeur d'une école (art. 7ter) et impose à celui-ci l'obligation d'être porteur du brevet de directeur délivré par l'AESS (art. 8). Le recourant soutient que ces conditions violent le principe de la liberté du commerce et de l'industrie et n'entend donc pas s'y soumettre.

4. a) Selon la jurisprudence et la doctrine rappelées cidessus, le législateur cantonal peut exiger de celui qui veut pratiquer l'enseignement du ski l'obtention préalable d'une patente délivrée après un examen d'aptitude. A plus forte raison doit-il pouvoir fixer des conditions plus strictes encore concernant les qualifications d'un maître de ski qui, comme le recourant, entend fonder et diriger une école de ski. Le directeur d'une telle école doit en effet posséder une connaissance accrue des techniques du ski et savoir les enseigner. Il doit de plus être à même de contrôler de manière précise l'enseignement de ses collaborateurs, leurs méthodes techniques et pédagogiques, ainsi que les mesures indispensables à prendre notamment lors de courses organisées en altitude pour les élèves de l'école. Il est dès lors parfaitement admissible d'imposer à celui qui requiert l'autorisation de diriger une école de ski des conditions plus rigoureuses que celles fixées pour l'obtention de la simple patente de maître de ski. Il est dans l'intérêt public d'assurer en l'occurrence un enseignement de qualité et une organisation de l'école alliant sécurité et efficacité. Le principe constitutionnel de la liberté du commerce et de l'industrie et le principe de la proportionnalité ne sont ainsi pas violés si l'on exige de celui qui entend diriger une école de ski qu'il participe avec succès à un cours de directeur.

En l'espèce, les cours de direction sont organisés par l'AESS, association de droit privé régie par les art. 60 ss. CC. Il est admis en règle générale que la loi peut déléguer à des associations de droit privé l'exécution de tâches d'intérêt public (IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 4e éd., 1971, n 514; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 156-158; RO 100 Ia 70, consid. 2 d). C'est précisément ce qu'a fait le législateur vaudois à l'art. 8 LPMS, en déléguant à l'AESS la tâche de délivrer aux directeurs des écoles de ski des stations vaudoises un brevet ou une attestation certifiant que le requérant a participé à un cours approprié suivi d'un examen. Cette obligation d'être porteur du brevet ou de l'attestation en question incombe à tous les directeurs des écoles de ski, que celles-ci soient admises ou non dans l'AESS. La novelle de 1967 ne fait à cet égard aucune distinction. Le recourant soutient il est vrai une opinion contraire, puisqu'il considère qu'une école de ski non affiliée à l'AESS n'est pas soumise à la règle de l'art. 8 LPMS. Ses conclusions reposent toutefois sur une interprétation manifestement insoutenable de la disposition précitée. Il est vrai que l'AESS ne reconnaît qu'une seule école de ski par station et refuse de délivrer un brevet de directeur à la personne qui veut ouvrir une école de ski dans une localité qui en est déjà pourvue. Elle admet cependant que cette personne a la possibilité de participer au cours de directeur et d'obtenir, non un brevet, mais une attestation confirmant qu'elle a suivi le cours avec succès, attestation que le Département de justice et police considère comme suffisante au regard des exigences posées par l'art. 8 LPMS.

Il faut d'ailleurs noter que, dès le moment où elle se charge d'une tâche d'intérêt public qui lui est dévolue par un canton, l'AESS se doit de s'en acquitter en conformité de la loi. De ce fait, comme le souligne à juste titre le Conseil d'Etat, elle est en particulier tenue d'admettre le recourant à son cours de directeur et, si celui-ci l'a suivi avec succès, de lui remettre pour le moins l'attestation correspondante, ce qui lui permettra de diriger une école de ski dans une station vaudoise. Un refus opposé à cet égard par l'AESS au recourant serait susceptible de recours au Conseil d'Etat. Ce dernier réserve en effet expressément cette possibilité de recours tant dans la décision attaquée que dans sa réponse au Tribunal fédéral. Il précise à ce sujet qu'il lui appartiendrait, dans l'hypothèse d'un refus injustifié de la part de l'AESS, de décider en dernier ressort de l'octroi ou du refus d'un brevet de directeur d'une école de ski. Il s'impose dès lors de reconnaître qu'avec ce contrôle de l'autorité étatique les droits du recourant paraissent suffisamment protégés. Il ne saurait encore soutenir que la mesure imposée - suivre avec succès le cours de directeur organisé par l'AESS - va au-delà de ce qui peut, en matière de direction d'une école de ski, être normalement exigé pour la protection du public et la sauvegarde de l'intérêt public. Cette prescription de police n'est donc pas contraire au principe de la liberté du commerce et de l'industrie et doit ainsi être considérée comme admissible.

b) L'art. 7ter LPMS dispose notamment que la Commission locale nomme le directeur après avoir consulté les maîtres de ski attachés à l'école. Cette disposition constitue une mesure de police que rien ne justifie. Elle apparaît marquée du sceau de l'ancien système de l'unicité d'école de ski par station consacré par l'art. 5 al. 2 LPMS, disposition abrogée en 1967. Si elle pouvait alors avoir une signification, elle a perdu tout sens juridique depuis la modification de la loi. On le constate en l'espèce, où il s'agit de la création d'une nouvelle école dont les maîtres ne sont pas encore engagés. Par ailleurs, on ne voit pas quel intérêt public une telle procédure devrait sauvegarder, d'autant plus que la loi ne précise en aucune manière les questions sur lesquelles la commission devrait se prononcer avant de procéder à la nomination. L'art. 31 Cst. ne met pas obstacle à ce que l'on exige d'un directeur d'une école de ski des qualités tant professionnelles que personnelles. A cet égard, la LPMS pose l'exigence d'un brevet ou d'une attestation délivrée par l'AESS. Par ailleurs, l'art. 11 ch. 3 LPMS dispose déjà que, pour obtenir la patente de maître de ski, patente dont le directeur d'une école de ski doit être titulaire, il faut jouir d'une bonne réputation et de ses droits civiques. Aucun intérêt public ne justifie ainsi la mesure de police incriminée, qui ne résiste pas au grief d'inconstitutionnalité. La décision attaquée doit donc être annulée sur ce point.

c) La Commission locale a également pour tâche de fixer les conditions d'exploitation de l'école, d'arbitrer les litiges entre le directeur et les maîtres de ski d'une part, entre les écoles de ski d'autre part. Le recourant conteste que l'école qu'il entend créer soit soumise à ce contrôle, en soutenant que seules les écoles organisées par l'AESS doivent s'y plier. Cette opinion ne saurait toutefois être retenue, car rien, dans le texte de l'art. 7ter LPMS, n'autorise une telle distinction. Il faut d'ailleurs remarquer que le principe d'un tel contrôle est admissible au regard de l'art. 31 Cst. pour des raisons tenant à la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics. Le recours sur ce point doit ainsi être rejeté, même si le système choisi par le législateur vaudois est discutable en ce qu'il confie ce contrôle à une commission dont l'objectivité peut être mise en doute en raison de sa composition. Le Tribunal fédéral n'a toutefois pas en l'espèce à se prononcer sur cette question, pas plus qu'il n'a à examiner les mérites d'un système qui confie à une telle commission le soin de régler des litiges entre employeur et employés ou entre écoles.

d) En définitive, pour être autorisé à créer et à diriger une école de ski à Villars, le recourant doit être titulaire d'une patente de maître de ski (art. 5 al. 1 de la novelle de 1967) et avoir suivi avec succès un cours de directeur organisé par l'AESS. Une fois ces conditions réalisées, le recourant a droit à une autorisation d'ouvrir et d'exploiter sa propre école de ski.

5. Le recourant évoque en dernier lieu le cas du Club Méditerranée qui aurait à Villars sa propre école de ski. Le Conseil d'Etat répond avec raison qu'il s'agit de professeurs étrangers au canton, qui ne dispensent leur enseignement qu'aux seuls membres d'un groupe constitué hors de la région et qui ne recrutent aucun élève sur place. Ils sont ainsi au bénéfice de l'exception prévue à l'art. 6 lettre c de la novelle de 1967 et peuvent dès lors, sans avoir de patente vaudoise; donner leur enseignement aux membres de ce groupe. La situation de ces professeurs est dès lors différente de celle du recourant et celui-ci n'est pas recevable, dans ces conditions, à se plaindre d'inégalité de traitement.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral:

Admet partiellement le recours et annule la décision attaquée dans la mesure où elle prévoit la nomination du recourant par la Commission locale à la direction de son école.