62. Arrêt du 29 mai 1974 dans la cause Andina et consorts contre Valais, Conseil d'Etat

En 1960, la commune de Riddes a décidé de construire, pour remplacer un chemin carrossable mais peu commode, une route reliant la plaine aux M ayens de Riddes, en vue d'y faciliter l'exploitation des biens-fonds et surtout d'y développer le tourisme. Elle a également décidé d'appeler les propriétaires fonciers à participer aux frais de l'entreprise par des contributions de plus-value, en application de l'art. 32 de la loi du 19 mai 1924 sur les constructions et des dispositions de la loi du 26 novembre 1900 additionnelle à la loi du 1er décembre 1887 concernant les expropriations pour cause d'utilité publique.

Elle a adressé à 503 propriétaires un premier appel à contribution le 21 janvier 1963, pour un tronçon qui représentait en gros le quart du coût total de la route prévue. Les recours formés par certains propriétaires auprès du Conseil d'Etat, puis du Tribunal fédéral, ont été rejetés.

Par circulaire du 13 décembre 1965, la commune a adressé aux propriétaires un nouvel appel à contribution pour le solde; dans une seconde circulaire du 28 décembre 1965, complétant la précédente, elle indiquait à quelle zone la parcelle était attribuée et comment avait été calculé le montant de la contribution, soit le solde (3/4) de la contribution due en raison de la surface de la parcelle - le premier quart ayant fait l'objet de l'appel du 21 janvier 1963 - et la totalité de la contribution due le cas échéant pour une construction érigée sur la parcelle depuis l'appel de janvier 1963 (10 ou 15% de la taxe de construction).

Après avoir vainement recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat, certains propriétaires ont recouru auprès du Tribunal fédéral qui, par arrêt du 9 février 1972, a cassé les décisions attaquées en tant qu'elles mettaient le solde de la contribution à la charge des propriétaires qui avaient acquis leur bien-fonds après le 21 janvier 1963, alors qu'il devait être mis à la charge des anciens propriétaires. Sur la question de la prise en considération des chalets construits entre le 21 janvier 1963 et la fin de l'année 1965, et sur celle d'irrégularités de procédure soulevée par certains recourants, le Tribunal fédéral a émis quelques considérations de nature à orienter le Conseil d'Etat quant aux nouvelles décisions qu'il aurait à rendre à la suite de l'arrêt du 9 février 1972 (RO 98 Ia 175).

Statuant à nouveau le 18 octobre 1972 sur le cas des recourants qui avaient acquis leur parcelle postérieurement au 21 janvier 1963 et qui y avaient ensuite construit un chalet, le Conseil d'Etat n'a mis à leur charge que la contribution due pour la nouvelle construction.

Agissant par la voie du recours de droit public, Pierre Andina et 22 autres propriétaires demandent au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 18 octobre 1972. Ils allèguent, sur le fond, la violation de l'art. 4 Cst. et se plaignent en outre de certaines irrégularités de procédure.

Le Tribunal fédéral a rejeté les recours.

Considérant en droit:

2. Dans son arrêt du 9 février 1972 (consid. 5b), le Tribunal fédéral a relevé que les contributions réclamées aux recourants par les circulaires de décembre 1965 se composaient de deux éléments: d'une taxe en fonction de la superficie de la parcelle, de 0 fr. 06 à 0 fr. 90 par m2, et d'une taxe de 10 à 15% de l'estimation fiscale du chalet construit sur la parcelle. Il n'a annulé les décisions attaquées que dans la mesure où elles mettaient à la charge des nouveaux propriétaires le solde de la contribution due en fonction de la superficie des terrains.

Quant à la contribution due en fonction des chalets, il n'a pas tranché ce point, du moment que le Conseil d'Etat n'avait pas abordé, dans les décisions attaquées, certaines questions y relatives. Il a cependant émis à ce propos des considérations qu'il ne peut que confirmer dans le présent arrêt: la prise en considération des chalets construits après l'appel de 1963 n'est pas exclue; elle n'est en tout cas pas arbitraire, à défaut de disposition expresse contraire. En effet, le bâtiment augmente de valeur à la suite de la construction de la route, indépendamment de la plus-value du terrain comme tel; plus exactement, les bâtiments construits entre 1963 et 1965 acquièrent d'emblée une valeur supérieure à celle qu'ils auraient eue si la route n'avait pas été construite; il n'y a pas de doute que le propriétaire tire un plus grand avantage de son chalet du fait qu'il est desservi par la nouvelle route. D'autre part, il serait inéquitable que seuls les propriétaires qui ont construit avant l'appel de 1963 doivent payer une contribution en fonction du bâtiment, alors que ceux qui ont construit postérieurement à cet appel tirent de l'existence de la route un avantage tout aussi grand, sinon même plus grand. Enfin, selon l'art. 8 de la loi additionnelle du 26 novembre 1900, les contributions peuvent être prélevées jusqu'à l'achèvement des travaux.

Les recourants ne critiquent pas les considérations émises à ce sujet dans l'arrêt du 9 février 1972. Ils ne contestent pas qu'en principe la contribution puisse être prélevée aussi en fonction de la valeur des bâtiments; ils reconnaissent même que les chalets - du moins ceux qui ont été construits avant l'appel de 1963 - ont pris de la valeur par la construction de la route. Ils ne contestent pas non plus que les propriétaires de ces derniers chalets ont été appelés à contribuer, par la circulaire du 21 janvier 1963, aussi en fonction du bâtiment et non seulement en fonction de la superficie de leur parcelle. Mais ils soutiennent essentiellement, à l'appui de leur recours, que la taxation de 1963 était définitive et qu'elle ne pouvait plus être remise en cause par l'introduction d'un élément nouveau: les chalets construits postérieurement.

Or la contribution en fonction de la surface reposait sur un élément qui était entièrement connu lors de l'appel de 1963, lequel ne réclamait qu'un acompte équivalant au quart de cette construction, tandis que la contribution réclamée aux recourants pour les chalets repose sur un élément qui n'existait pas et qui ne pouvait pas être connu en 1963. Comme les travaux de construction de la route n'étaient pas terminés en décembre 1965 - ce que les recourants ne contestent pas - la commune était encore à temps pour réclamer cette contribution; en tout cas, il n'était pas arbitraire qu'elle le fasse; on dira même que les exigences de l'équité et de l'égalité de traitement appelaient un tel prélèvement.

On peut ainsi, sans arbitraire, admettre que la circulaire du 28 décembre 1965 avait un double caractère: elle constituait d'une part le décompte du solde à payer en fonction de la surface (mais à réclamer, comme l'a jugé l'arrêt du 9 février 1972, à celui qui était propriétaire au moment de la taxation de cet élément en 1963), et d'autre part un appel pour la partie de la contribution due en fonction du bâtiment construit postérieurement. Un tel appel n'était pas non plus contraire au principe "non bis in idem", invoqué par les recourants, si tant est qu'ils puissent invoquer ici un tel principe; en effet, pour les immeubles qui appartiennent actuellement aux recourants, l'appel de 1963 n'a porté que sur la partie de la contribution due en fonction des terrains et non sur la partie due en fonction du chalet construit postérieurement et réclamée par les circulaires de décembre 1965. Par ailleurs, les contributions dues en raison des chalets construits postérieurement à 1963 ne font pas passer le total des contributions réclamées à l'ensemble des propriétaires à un montant supérieur à la part maximale de la dépense totale prévue par l'art. 6 de la loi additionnelle de 1900; du moins les recourants n'ont pas prétendu le contraire.

On peut donc admettre en conclusion que la commune pouvait, sans arbitraire, appeler les recourants en 1965 à payer une part de contribution en fonction de la valeur fiscale des chalets construits depuis l'appel de 1963. Il s'agit en revanche d'examiner encore si elle l'a fait dans les formes voulues, ce que les recourants contestent.

3. a) Pour que l'appel de décembre 1965 fût valable, il eût fallu, selon les recourants, qu'il ait été mis à l'enquête publique durant trente jours, avec possibilité de réclamation dans le même délai, puis notifié aux propriétaires, avec la possibilité de recourir au Conseil d'Etat dans les vingt jours. Mais la mise à l'enquête prévue par l'art. 2 de la loi additionnelle de 1900, cité par les recourants, ne vise que les plans d'extension, d'élargissement et de percée de rue ou de route, etc., énumérés à l'art. 1er de cette loi, tandis que pour les contributions à payer par les propriétaires, l'art. 8 de la même loi prévoit simplement que "la zone des immeubles intéressés et l'échelle de contribution sont, dans chaque cas particulier, fixées par le Conseil municipal au moment de l'exécution des travaux et communiquées aux propriétaires par lettres chargées". Quoi qu'il en soit, les différentes zones d'immeubles et l'échelle des contributions (10 à 15% pour les bâtiments) avaient été indiquées dans l'enquête qui a précédé l'appel de janvier 1963. Il suffisait donc que l'appel de 1965 se fasse par communication - aux recourants - des indications relatives à la zone et au calcul de la contribution qui leur était réclamée. L'avis chargé, prévu par la loi, peut même être considéré comme une simple prescription d'ordre destinée à faciliter la preuve de la communication, mais celle-ci pourrait aussi être prouvée par d'autres moyens.

Il est dès lors sans pertinence que, pour l'appel de 1969 relatif à la route Villy-La Tzoumaz, le tableau général d'appel à participation, ainsi que le plan de zones, aient été mis à l'enquête publique, car cette procédure s'est déroulée sous l'empire de la loi cantonale sur les routes du 3 septembre 1965, entrée en vigueur le 31 décembre 1965 (cf. ATF Crétenand et consorts c. Valais, du 4 mai 1966, consid. 2), qui contient sur ce point des dispositions différentes et plus détaillées que celles de la loi additionnelle du 26 novembre 1900, dont les art. 6 à 8 ont été abrogés par la loi du 3 septembre 1965 mais s'appliquaient encore à l'appel à contribution du 28 décembre 1965.

b) Certains recourants se plaignent de n'avoir reçu qu'une des deux circulaires de décembre 1965 ou de n'avoir reçu que des circulaires incomplètement remplies. L'arrêt du 9 février 1972 (consid. 3) a déjà tranché ce point et déclaré que "les vices, dont certains sont du reste mineurs, ont été corrigés dans la procédure ultérieure devant la commission désignée par le Conseil d'Etat, procédure au cours de laquelle les recourants ont été exactement renseignés et ont pu s'exprimer". Il n'y a donc pas lieu d'y revenir.

c) Enfin, certains recourants se plaignent de ce que les circulaires de décembre 1965 aient été adressées au mari seul, alors que dans sept cas l'immeuble est la copropriété des époux, dans deux cas la propriété de l'épouse seule et dans un cas la copropriété de l'épouse et de deux filles. Mais lesdits recourants ne semblent pas vouloir en tirer de conséquence juridique quant à la validité de l'appel à contribution.

Il est vrai que, dans son arrêt du 9 février 1972, le Tribunal fédéral a déclaré (consid. 4 al. 2) que "même si la commune avait été fondée à considérer les recourants comme représentants des propriétaires ou des copropriétaires, elle n'était pas dispensée d'adresser les avis, fût-ce par leur intermédiaire, aux véritables débiteurs des contributions". Il n'a cependant pas tranché ce point, le recours devant être admis pour d'autres motifs. Mais en faisant une telle remarque, le Tribunal fédéral n'a nullement entendu dire que cette lacune dans la notification des circulaires de décembre 1965 entraînait la nullité de l'appel à contribution pour les chalets. Il eût suffi, pour que la notification fût faite de façon convenable, que la commune précisât sur la circulaire "et pour l'épouse" ou "pour l'épouse" ou "pour l'épouse et les deux filles", suivant le cas. Ce serait faire preuve d'un formalisme excessif que d'inférer de l'absence d'une telle mention la nullité de l'appel à contribution pour l'épouse, respectivement l'épouse et les filles. Ce le serait d'autant plus que lesdits recourants n'ont pas prétendu que l'épouse propriétaire ou copropriétaire n'aurait pas eu connaissance de cet appel et n'aurait pas pu de ce fait assurer la sauvegarde de ses droits; ils n'ont pas non plus prétendu que le chef de famille aurait renvoyé à la commune les circulaires qui ne le concernaient pas ou ne le concerneraient qu'en partie, en faisant observer, dans les cas de copropriété des époux, qu'il ne devrait de toute façon qu'une partie de la contribution, correspondant à sa quote-part de copropriété, ni enfin que de précédents bordereaux de contributions publiques n'auraient pas été envoyés au chef de famille et payés par lui; quant au cas où l'immeuble appartient en copropriété à l'épouse et aux deux filles, le recourant intéressé n'a pas prétendu que ses filles fussent majeures et qu'il n'en fût pas le représentant légal.

On peut donc admettre sans arbitraire que l'irrégularité qui s'est produite dans l'expédition de certaines circulaires de décembre 1965 n'a pas entraîné la nullité de l'appel à contribution pour les chalets visés par ces circulaires.