80. Estratto della sentenza del 2 agosto 1974 nella causa Bucher contro Consiglio di Stato del Cantone Ticino.

Karl Bucher e Jacob Strebel conseguivano nel 1962 una licenza edilizia per la costruzione di una casa di vacanza sul terreno boscato da loro acquistato a Giubiasco (mappali n. 2096 e 2334). Essendo il terreno fuori della zona urbana, il Municipio di Giubiasco negava ai beneficiari il diritto di allac ciarsi all'acquedotto pubblico, ragione per cui essi procedevano a lavori di sondaggio, captavano una sorgente e costruivano in pari tempo una strada d'accesso. Nel frattempo la validità della licenza scadeva, nè veniva chiesto tempestivamente dagli interessati il suo rinnovo.

Una domanda di dissodamento a scopo edilizio sul mappale n. 2096 era respinta il 17 aprile 1968 dall'Ispettorato federale delle foreste. Una seconda domanda per il medesimo fine, concernente parte del mappale n. 2334, era respinta dal Consiglio di Stato del cantone Ticino con risoluzione 22 dicembre 1971, nella quale si ordinava altresi la demolizione delle opere già cominciate. In ambedue le decisioni si rilevavano il pregio del bosco, l'ubicazione discosta del luogo previsto per l'edificazione e la mancanza delle necessarie infrastrutture.

Nel 1973 Bucher, rimasto solo proprietario, dissodava, senza disporre di un permesso, una superficie di circa mq 150 di bosco, sulla quale costruiva un muro e un piazzale; faceva inoltre erigere un serbatoio per l'acqua e porre una fossa settica con relativo pozzo perdente. Sistemava quindi sul piazzale, ubicato sul mappale n. 2096, una cabina rimorchiabile di considerevoli dimensioni (m 10 x m 2.30).

Il 5 luglio 1973 il Dipartimento cantonale delle pubbliche costruzioni ordinava a Bucher di ripristinare entro un mese il terreno nello stato precedente mediante la rimozione della cabina rimorchiabile, con la comminatoria dell'esecuzione d'ufficio a spese dell'obbligato.

Il Consiglio di Stato respingeva il 4 ottobre 1973 il ricorso proposto da Bucher avverso la decisione dipartimentale. Esso osservava che l'autorizzazione necessaria per la sistemazione della cabina era da rifiutare sia che nella cabina fosse ravvisabile una costruzione in foresta che non persegue scopi forestali e soggetta quindi al divieto di massima stabilito dall'art. 28 cpv. 1 OVPF, sia che fosse applicabile il cpv. 3 dello stesso articolo, che subordina la sistemazione fissa di cabine rimorchiabili ad un'autorizzazione; il diniego di quest'ultima era infatti implicitamente contenuto nell'ordine di rimozione.

Con ricorso di diritto amministrativo Bucher chiede l'annullamento della decisione del Consiglio di Stato e il rilascio dell'autorizzazione per la sistemazione fissa della cabina rimorchiabile sul terreno in questione.

Il Tribunale federale ha respinto il gravame.

Considerando in diritto:

1. (Ammissibilità del ricorso.)

2. Ai sensi dell'art. 28 cpv. 1 OVPF, le costruzioni in foresta, che non perseguono scopi forestali, sono di massima vietate. Per la sistemazione fissa in foresta di cabine rimorchiabili il cpv. 3 dello stesso articolo dispone che deve essere chiesta l'autorizzazione ai servizi cantonali competenti. Bucher non era in possesso d'alcuna autorizzazione, nè di una che permettesse di derogare al divieto di massima delle costruzioni in foresta, nè, ove si ritenesse che, malgrado le notevoli dimensioni, la sua cabina rimorchiabile non sia una costruzione a cui si applichi l'art. 28 cpv. 1 OVPF, di una che consentisse la sua sistemazione conformemente al cpv. 3. In linea di principio, la cabina rimorchiabile dovrebbe quindi essere rimossa.

Tuttavia, qualora risultasse che il ricorrente aveva diritto al rilascio dell'autorizzazione a lui necessaria, l'ordine di rimozione, in quanto fondato esclusivamente sul fatto che egli ne era sprovvisto, costituirebbe un provvedimento eccessivo. Il Consiglio di Stato ha dichiarato nella decisione impugnata che l'ordine di rimozione implicava il rifiuto di autorizzare la sistemazione fissa della cabina rimorchiabile. È quindi d'uopo esaminare se quest'ultima sia una costruzione ai sensi dell'art. 28 cpv. 1 OVPF, e, in caso negativo, se l'autorizzazione di sistemare in modo fisso detta cabina rimorchiabile sia stata negata legittimamente.

3. a) Il ricorrente non contesta la conformità degli art. 25 e 28 OVPF alla LVPF. Quale organo della giustizia amministrativa, il Tribunale federale è nondimeno tenuto ad esaminare d'ufficio la questione se un'ordinanza sia conforme alla legge alla cui attuazione essa è destinata. Il Tribunale federale deve accertare se una norma d'esecuzione sia coperta da una delegazione del legislatore e se nel quadro del mandato conferitogli da quest'ultimo l'autorità delegata abbia osservato i principi dell'uguaglianza dinnanzi alla legge e della proporzionalità, nonchè altri eventuali diritti garantiti dalla Costituzione (RU 99 Ib 165 consid. 1a).

b) L'art. 31 cpv. 1 LVPF dispone. che l'area boschiva della Svizzera non può essere diminuita. I dissodamenti possono quindi avvenire soltanto se autorizzati dalle autorità competenti. L'art. 50 cpv. 1 LVPF delega il Consiglio federale a emanare le disposizioni necessarie per l'attuazione della legge. Il Consiglio federale è, in virtù dell'art. 50 cpv. 2, ultima frase, espressamente incaricato di emanare direttive speciali sul modo di trattare le domande di dissodamento.

Il mandato del legislatore è stato adempiuto dal Consiglio federale mediante l'OVPF; quivi sono contenute, tra l'altro, norme concernenti le costruzioni in foresta. Secondo l'art. 28 cpv. 1 OVPF sono di massima vietate le costruzioni in foresta che non perseguano scopi forestali. Perchè tale norma sia applicabile non occorre che la costruzione presupponga un dissodamento nell'accezione usuale di tale termine. Il dissodamento sarà di regola necessario perchè possa procedersi ad una edificazione, ma sono concepibili casi in cui la costruzione può prescinderne, ad esempio ove ci si possa valere di una radura. Ai sensi dell'art. 25 cpv. 1 ultima frase OVPF, il quale considera dissodamento qualsiasi impiego del suolo boschivo che abbia a provocare un mutamento durevole o temporaneo della sua finalità, anche una tale utilizzazione d'uno spazio privo di piante ma sito nel bosco soggiace alla disciplina prevista per i dissodamenti in senso stretto, ossia per l'eliminazione radicale della vegetazione silvestre.

c) Il divieto di diminuire l'area boschiva della Svizzera quale sancito dall'art. 31 cpv. 1 LVPF va inteso nel senso che la conservazione di tale area si riferisce tanto alla sua estensione, quanto alla sua distribuzione regionale (art. 24 cpv. 1 OVPF). Non può, quindi, in linea di principio, essere diminuita l'area di un bosco concretamente esistente. Ma il precetto della conservazione del bosco non implica soltanto il mantenimento della superficie e dell'aspetto esteriore del bosco, bensi anche della sua funzione, ossia dei suoi scopi sociali e di ristoro, che comportano, tra l'altro, l'esigenza della sua libera accessibilità. Per tale ragione la norma contenuta nell'art. 25 cpv. 1 ultima frase OVPF corrisponde al principio enunciato nell'art. 31 cpv. 1 LVPF.

Le costruzioni effettuate nel bosco, che non siano indispensabili per la salvaguardia di quest'ultimo, pregiudicano manifestamente le sue funzioni. Ne discende che il precetto della conservazione del bosco può essere ossequiato soltanto se si vietano di massima dette costruzioni. Altrimenti l'area boschiva verrebbe ad essere sottratta alla sua destinazione, quale voluta dal legislatore, ossia a quella di garantire alla collettività i vantaggi diretti e indiretti propri del bosco. L'art. 28 cpv. 1 OVPF è di conseguenza conforme al mandato conferito dal legislatore al Consiglio federale, di provvedere a che sia mantenuta l'area boschiva della Svizzera.

4. Il divieto di costruire nel bosco non è peraltro assoluto. I capoversi 2, 3 e 4 dell'art. 28 OVPF precisano la portata delle eccezioni possibili. Cosi nel cpv. 2 si prevedono le condizioni alle quali è ammessa la costruzione di capanne forestali. Il cpv. 3 enuncia la regola per cui l'attuazione di altri piccoli impianti provvisori è subordinata al rilascio di un'autorizzazione da parte dei servizi cantonali competenti e al consenso del proprietario fondiario. Il senso della prima frase del capoverso in questione è tuttavia diverso, secondo se si faccia capo al testo tedesco o italiano, oppure al testo francese. Il testo tedesco ("Für die Errichtung von andern nichtständigen Kleinbauten wie Jagdhütten und Bienenhäuschen oder das feste Aufstellen von Wohnwagen...") non comprende negli impianti provvisori la sistemazione fissa di cabine rimorchiabili, ma soltanto equipara la disciplina valevole per essa a quella che si applica ai piccoli impianti provvisori. Lo stesso è a dirsi per il testo italiano ("Per l'attuazione di altri piccoli impianti provvisori, come capanni da caccia e apiari, o la sistemazione fissa di cabine rimorchiabili..."), in cui la virgola successiva alla parola "apiari" lascia chiaramente a divedere che si equipara la "sistemazione fissa di cabine rimorchiabili" alla "attuazione di piccoli impianti provvisori", ma non la si considera come un caso concreto d'attuazione di tali impianti. Diverso è il testo francese ("L'autorisation est nécessaire pour l'implantation d'autres petites constructions temporaires, telles que refuges de chasse, ruchers ou roulottes"), in cui si sussume chiaramente la sistemazione delle cabine rimorchiabili nei piccoli impianti provvisori.

Più apparente che reale può ritenersi invece la divergenza esistente in ordine al carattere provvisorio dei piccoli impianti comparato con quello fisso della sistemazione delle cabine rimorchiabili, quale risulta nei testi tedesco e italiano (ove si parla, rispettivamente, di "nichtständige Kleinbauten" e "festes Aufstellen von Wohnwagen", e di "impianti provvisori" e "sistemazione fissa di cabine rimorchiabili"), da un lato, e, dall'altro, la contrapposizione che figura nel testo francese, in cui, se si par la di "constructions temporaires", nulla si dice invece specialmente di un carattere fisso richiesto per assoggettare ad autorizzazione la sistemazione delle "roulottes". Come rilevato dall'Ispettorato federale delle foreste, consultato al proposito, l'esigenza che, ai fini dell'applicazione del regime autorizzativo, la sistemazione delle cabine rimorchiabili sia "fissa" può dedursi nel testo francese dal termine "implantation", usato sia per i piccoli impianti in genere, sia per le cabine rimorchiabili (la cui sistemazione, come s'è visto, è in tale testo considerato come una forma di piccolo impianto); il termine d'"implantation" implica invero una collocazione fissa.

È a questo punto necessario decidere se, nella questione di sapere se la sistemazione fissa di cabine rimorchiabili entri o no nel novero dei "piccoli impianti provvisori", debba prevalere il testo tedesco e italiano, oppure quello francese. La questione ha una certa importanza pratica: se dovesse prevalere il testo tedesco e italiano, qualsiasi sistemazione fissa di cabine rimorchiabili cadrebbe sotto la disciplina dell'art. 28 cpv. 3 OVPF, ossia potrebbe essere autorizzata dai competenti organi cantonali; ove invece prevalesse il testo francese, la sistemazione fissa di cabine rimorchiabili cadrebbe sotto tale disciplina soltanto in quanto si tratti dell'attuazione di piccoli impianti provvisori, negli altri casi soggiacendo invece al divieto di massima stabilito al cpv. 1 dello stesso articolo. La questione è rilevante precisamente in casi come quello del ricorrente, in cui si è in presenza di una cabina rimorchiabile di notevoli dimensioni, la natura provvisoria della cui sistemazione è già per questo fatto più che dubbia, dato che siffatte cabine sono spesso tali soltanto di nome e servono invece a sostituire una vera e propria casa, sia pure di modesta grandezza.

Dalla genesi dell'art. 28 cpv. 3 OVPF, quale esposta dall'Ispettorato federale delle foreste consultato al proposto dal Tribunale federale, appare che tale disposizione è stata redatta originalmente in tedesco. Questa circostanza non è peraltro determinante ai fini interpretativi, perchè laddove il senso di una norma diverga nelle singole lingue ufficiali (di pari gerarchia, ai sensi dell'art. 116 cpv. 2 CF), determinante è solo il testo che meglio corrisponde alla funzione che è chiamata ad adempire la norma stessa. Nella fattispecie, tale testo è quello francese, anche se, storicamente, si tratta di un testo tradotto da un originario testo tedesco. Esso deve infatti ritenersi meglio aderente allo scopo e allo spirito che risulta dall'art. 28 OVPF; questi intende stabilire il divieto di massima di costruzioni non temporanee, e la possibilità di rilasciare, con cautele inferiori a quelle che devono valere per i permessi di dissodamento, autorizzazioni per piccoli impianti provvisori, solitamente meno pregiudizievoli per il bosco degli impianti permanenti. La precisazione contenuta nell'ultima frase dell'art. 28 cpv. 3 OVPF, per cui "l'autorizzazione è limitata nel tempo e può essere vincolata a determinate condizioni" - precisazione che si riferisce soltanto a quanto costituisce oggetto del cpv. 3 - può d'altronde riferirsi ai soli impianti provvisori.

A favore della summenzionata interpretazione può addursi inoltre, sia pure solamente a titolo abbondanziale, che, all'espoca in cui l'art. 28 cpv. 3 è stato varato (la disposizione è entrata in vigore il 1o ottobre 1965), le cabine rimorchiabili di grandi dimensioni, assimilabili a vere e proprie case in pratica assai difficilmente spostabili perchè richiedenti generalmente l'ausilio di un trattore e di speciali accorgimenti tecnici, pur essendo già note, non avevano ancora raggiunto una diffusione notevole. In quel tempo le cabine rimorchiabili usuali erano quasi esclusivamente quelle trainate da normali autovetture turistiche. Assoggettare la sistemazione fissa delle cabine rimorchiabili all'autorizzazione di cui all'art. 28 cpv. 3 solamente in quanto essa abbia il carattere di un piccolo impianto provvisorio significa quindi anche tener conto della evoluzione tecnica e delle mutate circostanze che ne derivano. Il carattere provvisorio o permanente della sistemazione di una cabina rimorchiabile va determinato, da un lato, dalle sue peculiarità oggettive (dimensioni), e, dall'altro, dalle circostanze concrete che l'accompagnano (intensità del contatto con il suolo, durata prevista o prevedibile della sistemazione, ecc.). Al proposito conviene osservare che sistemazione "fissa" non significa sistemazione "permanente". Il criterio della natura fissa della sistemazione significa soltanto che deve esistere, perchè sia applicabile il regime autorizzativo, uno stretto collegamento con il terreno su cui la cabina rimorchiabile viene a trovarsi, senza che ciò implichi tuttavia necessariamente la sua amovibilità o difficoltà di rimozione. Tale stretto contatto è pertanto realizzato, ad esempio, ove la cabina poggi direttamente sul suolo, oppure ove esistano allacciamenti con quest'ultimo (ad es. condutture per l'acqua, l'elettricità o l'eliminazione delle acque luride), ecc.

La legislazione forestale federale è silente sui presupposti che devono essere adempiuti perchè le competenti autorità cantonali possano autorizzare piccoli impianti provvisori e quindi, come s'è visto, la sistemazione fissa di cabine rimorchiabili avente il carattere di piccolo impianto provvisorio. Dette autorità godono al riguardo di un potere d'apprezzamento relativamente ampio, giustificato dal fatto che la sistemazione di tali cabine nel bosco concerne generalmente una superficie limitata di quest'ultimo, che trattasi di autorizzazioni di durata limitata, come prevede espressamento l'ultima frase del cpv. 3 dell'art. 28 OVPF, e che la conoscenza delle condizioni locali appare di particolare importanza. L'art. 28 cpv. 3 OVPF riconosce alle autorità cantonali la competenza di vincolare l'autorizzazione a determinate condizioni, ciò che consente loro di tener meglio conto delle circostanze concrete, spesso assai diverse. Benchè i criteri espressi nell'art. 26 OVPF, concernenti in particolare la ponderazione degli interessi, non siano direttamente applicabili al caso dell'attuazione dei piccoli impianti provvisori, le autorità competenti potranno, con gli opportuni temperamenti dettati dalle diverse circostanze, utilmente ispirarsene nella loro prassi, in particolare ove detta attuazione esiga un dissodamento in senso stretto, ossia uno sradicamento di piante silvestri, come pure laddove l'impianto, pur non integrandone ancora i presupposti, si avvicina ad essere una costruzione soggetta come tale al divieto di massima.

Dall'art. 28 cpv. 3 OVPF risulta altresi "a contrario" che la sistemazione non fissa e di breve durata di cabine rimorchiabili aventi le caratteristiche di piccolo impianto provvisorio non è soggetta ad autorizzazione.

Il requisito del collegamento fisso è stato d'altronde aggiunto in sede di elaborazione dell'OVPF soltanto in un secondo momento, non volendosi sottoporre ad autorizzazione qualsiasi sistemazione di cabine rimorchiabili. Tale eccezione è scevra di rischi, dato che una sosta prolungata di queste cabine rimorchiabili fa venir meno il loro carattere provvisorio; questo carattere, come già è stato illustrato, non va infatti esaminato solo astrattamente o secondo criteri puramente obiettivi (per es. sotto il profilo della maggiore o minore idoneità della cabina a servire da alloggio per un periodo prolungato), bensi anche tenendo conto della durata effettiva o prevedibile della sosta, di guisa che colui il quale, a ciò non autorizzato espressamente, sistema nel bosco, sia pure non in modo fisso, la sua cabina rimorchiabile per un periodo eccedente quello delle normali soste previste per questo tipo di veicolo, usato normalmente per consentire l'alloggio durante viaggi o per periodi relativamente brevi di vacanze, non può prevalersi del carattere apparentemente precario del suo piccolo impianto.

5. Il sopralluogo ha dimostrato che la cabina rimorchiabile del ricorrente è destinata ad adempiere le stesse funzioni di una costruzione permanente. Essa è stata sistemata lungi dalla zona edificabile del Comune di Giubiasco, in un punto panoramico. Per ricavare il posto necessario s'è dovuto manifestamente togliere un certo numero di piante. La cabina rimorchiabile del ricorrente è, alla stregua delle sue dimensioni e del suo arredamento, idonea a sostituire una piccola casa d'abitazione senza pretese. Le installazioni fisse per l'approvvigionamento idrico e per l'eliminazione delle acque luride provano che la cabina è chiamata a servire in modo permanente al ricorrente. Questi, non potendo più costruire nella radura, ha evidentemente inteso supplire alla casa progettata, mediante la sistemazione sul terreno di sua proprietà di una grande cabina rimorchiabile. Le caratteristiche di quest'ultima, che la distinguono chiaramente dalle cabine che i turisti sogliono effettivamente rimorchiare e trasferire da un luogo all'altro, come pure lo scopo del soggiorno prolungato a cui risulta destinata, impediscono di considerare la sistemazione effettuata dal ricorrente quale "piccolo impianto provvisorio" ai sensi dell'art. 28 cpv. 3 OVPF; dovendole essere disconosciuti i requisiti della piccolezza e della provvisorietà, essa va considerata quale costruzione nel bosco ai sensi dell'art. 28 cpv. 1 OVPF. Il fatto che la cabina non sia collegata in modo inscindibile con il suolo e che possa essere, sia pure a prezzo di notevoli difficoltà, rimossa, non è determinante (RU 99 Ia 119 consid. 3).

6. Quale costruzione nel bosco ai sensi dell'art. 28 cpv. 1 OVPF, la cabina del richiedente soggiace al divieto di massima ivi stabilito. Non esiste alcuna ragione che possa giustificare nella fattispecie una deroga a tale divieto. Non è dato in alcuna misura il presupposto dell'ubicazione vincolata, richiesto dall'art. 26 cpv. 3 OVPF, e l'interesse al dissodamento è di natura puramente privata, e più precisamente finanziaria; non sorretto da alcun interesse pubblico concomitante, esso non può dar luogo ad un permesso di dissodamento, come risulta espressamente dal testo dell'art. 26 cpv. 3 OVPF.

D'altronde, tale costruzione non potrebbe essere ammessa neppure prescindendo dall'ostacolo frapposto dalla legislazione forestale. Infatti, essa si trova fuori della zona edificabile di Giubiasco, e già ai sensi della legislazione sulla protezione delle acque una licenza edilizia per una costruzione in tale sito non potrebbe presumibilmente essere accordata. Non v'è quindi alcun motivo che possa indurre a tollerare la presenza della cabina rimorchiabile del ricorrente, in quanto considerata quale costruzione.

La rimozione della cabina del ricorrente si imporrebbe persino nel caso in cui nella sistemazione fissa di detta cabina non fosse ravvisabile una costruzione ai sensi dell'art. 28 cpv. 1 OVPF, bensi un piccolo impianto provvisorio ai sensi dell'art. 28 cpv. 3, consentito ove siano dati i presupposti per il rilascio della relativa autorizzazione da parte dell'organo cantonale competente. Preliminarmente è da osservarsi che, dovendo l'eventuale autorizzazione essere comunque limitata nel tempo, secondo quanto prescrive espressamente l'ultima frase dell'art. 28 cpv. 3 OVPF, essa a poco gioverebbe al ricorrente, il quale intende servirsi della sua cabina come d'una casa. Quanto alla presenza nella fattispecie dei presupposti necessari per la concessione di un'autorizzazione fondata sull'art. 28 cpv. 3 OVPF, essa dovrebbe essere negata, anche facendo astrazione dell'ampio potere d'apprezzamento spettante, come s'è visto, all'autorità cantonale, la quale s'è recisamente opposta nel caso concreto alla sistemazione a qualsiasi titolo della cabina del ricorrente. Lo scopo del ricorrente essendo quello di ovviare con la sistemazione della sua cabina all'impossibilità di costruire una casa di vacanza, non esiste alcun interesse degno di tutela che compensi la sottrazione, sia pure provvisoria, ma eventualmente con effetti di lunga durata, del terreno boschivo alla sua destinazione naturale. Decidere altrimenti significherebbe, nella fattispecie, permettere che la legislazione forestale sia elusa.

7. Secondo le regole stabilite dalla giurisprudenza del Tribunale federale, un permesso di dissodamento può essere eccezionalmente accordato anche ove facciano difetto i presupposti stabiliti dalla legislazione forestale, allorchè il rilascio sia giustificato dalla tutela della buona fede, determinante anche nell'ambito del diritto amministrativo (RU 99 Ib 101 consid. 4, 98 Ib 504). In quanto sussistano le condizioni per ammettere nella fattispecie il principio della tutela della buona fede, anche il ricorrente potrebbe pretendere la concessione del permesso di dissodamento per la sistemazione della sua cabina rimorchiabile, considerata quale costruzione nel bosco. Il ricorrente non può tuttavia nel caso in esame giovarsi di detto principio. Il Comune di Giubiasco ha sì accordato a lui ed a Strebel nel 1962 una licenza edilizia, ma questa è scaduta dopo il decorso infruttuoso di un anno. Inoltre, il ricorrente non ha mai ottenuto un permesso di dissodamento, nè gli è mai stato assicurato che avrebbe potuto sistemare la sua cabina rimorchiabile nel bosco. Se è vero che all'epoca in cui egli e Strebel acquistarono il terreno non vigeva cancora l'OVPF del 1o ottobre 1965 ed era invece ancora determinante l'ordinanza del 13 marzo 1903, la quale non vietava ancora espressamente le costruzioni nel bosco, è vero nondimeno che già in quell'espoca tali costruzioni erano subordinate al rilascio di un permesso di dissodamento. Orbene, è pacifico che la concessione di un siffatto permesso non è mai stata garantita al ricorrente.

8. Dovendo la sistemazione della cabina rimorchiabile del ricorrente essere ritenuta come una costruzione vietata nel bosco, vietate perchè contrarie alle norme di legge sono pure le opere che egli ha costruito per rendere abitabile in modo permanente la cabina stessa. Insieme con la cabina, devono quindi anch'esse essere rimosse, in quanto pregiudichino il bosco e non possano essere utilizzate a fini forestali - ciò che è il caso della stradina d'accesso - o per altra destinazione legittima dell'area boschiva. Ne segue che, nella misura in cui ha avuto luogo un dissodamento non autorizzato, dev'essere provveduto al rimboschimento sul posto stesso.