Urteilskopf
106 Ib 260
38. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 26. September 1980 i.S. X. gegen Staatsanwaltschaft und Überweisungsbehörde des Kantons Basel-Stadt (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste
Europäisches Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen vom 20. April 1959.
1. Ohne Bewilligung im Sinne von Art. 271 Ziff. 1 StGB dürfen ausländische Beamte an einer Hausdurchsuchung oder Beschlagnahme zwar teilnehmen, deren Durchführung aber nicht selber vornehmen (E. 2).
2. Anforderungen an das Rechtshilfeersuchen (E. 3).
3. Die Vertragsstaaten gewähren grundsätzlich auch dann Rechtshilfe, wenn die verlangten Beweiserhebungen sowohl der Aufklärung fiskalischer als auch gemeinrechtlicher Delikte dienen können (E. 4).
Die Gebrüder X., welche als Schweizerbürger seit 1976 in der Schweiz wohnen, standen an der Spitze einer Gruppe von ungefähr 20 Gesellschaften in Frankreich. Im Anschluss an
BGE 106 Ib 260 S. 261
erhebliche finanzielle Schwierigkeiten mehrerer dieser Gesellschaften wurde gegen die Gebrüder X. vor dem Untersuchungsrichter des Tribunal de grande instance von Mulhouse eine Strafuntersuchung eröffnet. Der zuständige Untersuchungsrichter stellte in der Folge vier Rechtshilfeersuchen an die Schweiz. Dem ersten Gesuch konnte, im Gegensatz zum zweiten und dritten, entsprochen werden. Das vierte Gesuch enthält das Begehren, es sei bei den Gebrüdern X. unter Beizug der zuständigen französischen Beamten eine Hausdurchsuchung (perquisition) vorzunehmen. Im weiteren werden im Ersuchen die den Gebrüdern X. gehörenden Gesellschaften aufgezählt und ebenso die Delikte, welche den Angeschuldigten vorgeworfen werden, aufgeführt. Ein Doppel des Ersuchens wurde von den französischen Behörden auf diplomatischem Wege dem Eidg. Justiz- und Polizeidepartement überbracht, welches das Gesuch seinerseits "mit der Bitte um Durchführung von Ermittlungen in Basel, wenn möglich in Anwesenheit der beauftragten französischen Polizeibeamten", der Staatsanwaltschaft Basel-Stadt übersandte. Am 22. Oktober 1979 beschlagnahmte die Staatsanwaltschaft bei X. unter Beiziehung französischer Beamter zahlreiche Unterlagen. Auf die Ankündigung des Anwalts der Gebrüder X., dass gegen die Beschlagnahme und gegen die Beiziehung französischer Beamter bei der Sichtung der Dokumente Rekurs erhoben werde, wurden alle beschlagnahmten Unterlagen ungesichtet versiegelt. Mit Eingabe vom 6. November 1979 erhob X. beim Ersten Staatsanwalt Einspruch gegen die verfügte Beschlagnahme und gegen die beabsichtigte Beiziehung französischer Beamter bei der Sichtung. Dieser wies die Einsprache ab und führte in seinem Entscheid insbesondere aus, dass die beschlagnahmten Unterlagen vor einer allfälligen Herausgabe von den zuständigen französischen Sachbearbeitern unter Aufsicht von Beamten der Staatsanwaltschaft Basel-Stadt noch zu sichten seien. Der von X. an die Überweisungsbehörde des Kantons Basel-Stadt erhobene Rekurs blieb ohne Erfolg. Gegen diesen Entscheid richtet sich die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde. Das Bundesgericht heisst sie im Sinne der Erwägungen gut.Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, Art. 4 Satz 2 des europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe
BGE 106 Ib 260 S. 262
in Strafsachen vom 20. April 1959 (EUeR) sei verletzt, weil französische Beamte ohne genügende Bewilligung seitens der zuständigen Behörde an der Beschlagnahme mitgewirkt hätten. Zumindest sinngemäss macht er in diesem Zusammenhang auch geltend, der Entscheid der Staatsanwaltschaft verletze den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 UebBest. BV), indem Art. 300 StPO, so wie er von der Staatsanwaltschaft ausgelegt worden sei, gegen Art. 271 StGB verstosse. Diese Fragen prüft das Bundesgericht frei.Art. 4 EUeR lautet:
" Auf ausdrückliches Verlangen des ersuchenden Staates unterrichtet ihn der ersuchte Staat von Zeit und Ort der Erledigung des Rechtshilfeersuchens. Die beteiligten Behörden und Personen können bei der Erledigung vertreten sein, wenn der ersuchte Staat zustimmt."
Art. 271 Ziff. 1 StGB lautet:
"Wer auf schweizerischem Gebiet ohne Bewilligung für einen fremden Staat Handlungen vornimmt, die einer Behörde oder einem Beamten zukommen, wer solche Handlungen für eine ausländische Partei oder eine andere Organisation des Auslandes vornimmt,
wer solchen Handlungen Vorschub leistet, wird mit Gefängnis, in schweren Fällen mit Zuchthaus bestraft."
Gemäss dem BRB vom 7. Juli 1971 über die Ermächtigung der Departemente und der Bundeskanzlei zum selbständigen Entscheid über Bewilligungen nach Art. 271 Ziff. 1 StGB (SR 172.012) ist das EJPD für die Erteilung der Bewilligung zuständig. Dieses kann die Befugnis an die Bundesämter oder das Sekretariat übertragen.
Vorliegend hat das Bundesamt für Polizeiwesen das Rechtshilfeersuchen an die kantonale Behörde weitergeleitet mit der Bitte, die nachgesuchten Vorkehren "wenn möglich in Anwesenheit der beauftragten französischen Polizeibeamten" zu treffen. Diese Formulierung stimmt sinngemäss mit Art. 4 EUeR überein, der es zulässt, dass ausländische Behörden bei der Erledigung "vertreten" sind, dem Vollzug der Rechtshilfe also "beiwohnen" können (BGE 103 Ia 215). Das Bundesamt für Polizeiwesen hat demnach keine über den Art. 4 EUeR hinausgehende Bewilligung erteilt, so dass die französischen Beamten bloss "anwesend" sein dürfen, die Amtshandlungen aber nicht selbständig im Sinne von Art. 271 StGB "vornehmen" dürfen. Diese Beschränkung der Bewilligung wird auch
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von der herrschenden Lehre geteilt (MARKEES, Auslieferung und internationale Rechtshilfe in Strafsachen, in: "Kriminalistik" 13/1959 S. 214; HAUSER/HAUSER, Kommentar zum Zürcher GVG § 125 N. 6 S. 432). Die Staatsanwaltschaft konnte den ausländischen Beamten keine weitergehende Bewilligung erteilen. Die Staatsanwaltschaft muss also die Beschlagnahme in Anwendung des kantonalen Prozessrechts selber vornehmen und dabei den Anforderungen des EUeR und des Bundesrechts Rechnung tragen (BGE 105 Ib 213). Die einschlägigen Vorschriften verbieten nicht, dass sich die zuständige kantonale Behörde anlässlich der Beschlagnahme von der ersuchenden Behörde oder deren Vertreter sowie von den Parteien Informationen geben lässt, welche ihr die Arbeit erleichtern können. Es ist in diesem Sinne zulässig, dass die ersuchende Behörde an der Erledigung "teilnimmt" (vgl. BGE 103 Ia 215). Die massgebliche Erwägung im erstinstanzlichen Entscheid zu diesem Punkt geht indessen weiter und entspricht der geltenden Ordnung nicht. Dort wurde ausgeführt:"Im übrigen ist es seit jeher üblich, dass bei derartigen Rechtshilfemassnahmen in Basel auswärtige Beamte - und entsprechend auswärts Basler Beamte - beigezogen werden. Gerade in der Sache X. wäre es für die hiesige Strafverfolgungsbehörde absolut unmöglich, ohne die ausländischen Sachbearbeiter zu entscheiden, was für das Verfahren bedeutsam ist und was nicht."
Gerade auch das Eingeständnis der Unmöglichkeit, die Beschlagnahme selber durchzuführen, weist im übrigen darauf hin, dass das Rechtshilfebegehren ungenügend substanziert ist (unten E. 3). Soweit der Einspracheentscheid der Staatsanwaltschaft eine weitergehende Bewilligung vorsieht, als die blosse Anwesenheit im eben umschriebenen Sinn, muss er aufgehoben werden.
3. Der Beschwerdeführer wirft den kantonalen Behörden zudem eine Verletzung von Art. 14 EUeR vor, weil diese auf ein ungenügend begründetes Rechtshilfebegehren eingetreten seien.
a) Gemäss Art. 14 EUeR müssen Rechtshilfeersuchen unter anderem den Gegenstand und den Grund des Gesuches enthalten (Ziff. 1 lit. b). Die in den Art. 3, 4 und 5 erwähnten Rechtshilfeersuchen haben ausserdem die strafbare Handlung zu bezeichnen und eine kurze Darstellung des Sachverhalts zu enthalten (Ziff. 2). Nach der Rechtsprechung müssen die Bezeichnung der Straftat und die kurze Darstellung des Sachverhaltes so beschaffen sein, dass die ersuchte Behörde beurteilen kann,
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ob und allenfalls in welchem Umfang dem Rechtshilfegesuch entsprochen werden muss oder wenigstens darf (BGE 103 Ia 210). Gemäss Art. 1 Ziff. 2 und Das Bundesgericht hat allerdings wiederholt anerkannt, dass die Anforderungen an die Angaben im Gesuch weniger streng sind, wenn es vor oder zu Beginn einer ordentlichen und vertieften Untersuchung des Straffalles gestellt wird (BGE 103 Ia 211; 101 Ia 64 E. 3 und 421 E. 2; 57 I 294). Die Rechtsprechung lässt auch zu, dass ein unvollständiges Gesuch an Hand des Dossiers und anderer Unterlagen durch die schweizerischen
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Behörden ergänzt werden darf, wenn das Gesuch gemeinsam mit den weiteren Dokumenten die Beurteilung zulässt. Entspricht das Gesuch diesen Anforderungen nicht, so ist die Rechtshilfe vorläufig zu verweigern und die ersuchende Behörde aufzufordern, jene Angaben zu machen, die zur Beurteilung notwendig sind. Doch steht auch in diesem Fall nichts entgegen, dass die zuständige Behörde die erforderlichen vorsorglichen Massnahmen zur Beweissicherung sofort trifft, sofern eine vorläufige Prüfung ergibt, dass strafbare Handlungen untersucht werden, für die bei richtiger Einreichung des Gesuches Rechtshilfe gewährt werden kann (BGE 103 Ia 213).b) aa) Die Überweisungsbehörde hat zu Recht festgestellt, dass das Gesuch in verschiedener Hinsicht ungenügend abgefasst ist.
Man kann sich fragen, wie weit das (4.) Rechtshilfeersuchen mit den früheren Begehren ergänzt werden darf, da diese den Stand der Untersuchung im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht mehr zuverlässig wiedergeben. Die Frage braucht nicht entschieden zu werden, weil der Gegenstand der Strafuntersuchung und des Rechtshilfebegehrens in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auch dann nicht mit genügender Klarheit festgestellt werden können, wenn sämtliche Gesuche und das Dossier berücksichtigt werden. Die schweizerische Behörde darf daher im gegenwärtigen Zeitpunkt gestützt auf das eingereichte Gesuch keine Zwangsmassnahmen ergreifen. Vielmehr ist die ersuchende Behörde einzuladen, das Rechtshilfeersuchen zu ergänzen, um der schweizerischen Behörde zu ermöglichen, in genügender Kenntnis der Sachlage zu entscheiden.
Wie der Beschwerdeführer zu Recht beanstandet, ist bereits der Gegenstand der beantragten Massnahmen unklar. Auch wenn es wahrscheinlich erscheint, dass die ersuchende Behörde mit der Hausdurchsuchung (perquisition) auch die Beschlagnahme der allenfalls aufgefundenen Dokumente erwartet, hat sie das Gesuch nicht ausdrücklich in diesem Sinn gestellt, so dass diesbezüglich eine Präzisierung wünschbar ist. Zudem sind die allenfalls zu beschlagnahmenden Dokumente wenig präzis umschrieben. Zwar ist eine allgemeine Umschreibung oftmals unvermeidlich; dies ist dann nicht zu beanstanden, wenn die ersuchte Behörde beim Vollzug der Massnahme beurteilen kann, welche Dokumente von Interesse sind und beschlagnahmt werden müssen. Vorliegend ist das nicht der Fall, denn
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es ist nicht erkennbar, welche Unterlagen gemeint sind mit "tous (les) documents relatifs aux faits pour lesquels ils (die Gebrüder X.) sont poursuivis en France", wenn nicht hinreichend bekannt ist, für welche Handlungen sie in Frankreich verfolgt werden. Die ersuchende Behörde weist darauf hin, dass "un certain nombre de documents, notamment comptables (...) n'ont pas été retrouvés au cours des perquisitions qui ont été effectuées en France". Sie bezieht sich offenbar auf bestimmte, ihr bekannte Dokumente; es wäre daher zu erwarten, dass sie diese näher umschreibt.Der Grundsatz der doppelten Strafbarkeit, der sowohl im Rechtshilfe- wie im Auslieferungsverfahren zu beachten ist, verlangt, dass die den Angeschuldigten zur Last gelegten Handlungen in beiden Staaten strafbar sind. Die Behörden des ersuchten Staates müssen daher auf Grund des Rechtshilfeersuchens in der Lage sein, diese Frage zu beurteilen. Insbesondere müssen sie die Handlungen im einzelnen kennen, welche den Angeschuldigten vorgeworfen werden sowie die gesetzlichen Tatbestände des französischen Rechts, welche mit diesen Handlungen erfüllt werden. Zwar hat die ersuchende Behörde im kantonalen Beschwerdeverfahren "les textes réprimant les faits... reprochés" wie folgt angegeben:
"- la présentation de bilans inexacts et l'abus de biens sociaux (art. 437 al. 2 et 3 de la loi du 24 juillet 1966);
- les délits assimilés à la banqueroute simple et frauduleuse, pour avoir:
- omis de tenir une comptabilité régulière et de déposer le bilan dans les délais légaux;
- détourné ou dissimulé une partie de l'actif (art. 131 al. 5 et 6 et 133 al. 2 de la loi du 13 juillet 1967 et art. 402 du Code pénal)."
Doch ist nicht erkennbar, welche genauen Handlungen den Angeschuldigten vorgeworfen werden. Was den Tatbestand des "abus de biens sociaux" anbelangt, gibt das Ersuchen zwar die geschädigten Gesellschaften an, nicht aber die rechtserheblichen Tatsachen, welche diesen Vorwurf rechtfertigen. Insbesondere ist nicht erkennbar, in welchem Zeitpunkt der Tatbestand erfüllt worden ist. Die Einzelheiten, die im ersten Rechtshilfeersuchen angegeben worden sind, genügen den Anforderungen nicht, weil der Untersuchungsrichter bereits damals darauf hinwies, dass bestimmte Delikte verjährt waren, und es ist anzunehmen, dass sich die Sach- und Rechtslage seither
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noch verändert hat. Was den Vorwurf der ungenauen Bilanz (bilans inexacts) betrifft, ist unbekannt, in welcher Zeit, in welcher Gesellschaft und inwiefern diese strafbaren Handlungen begangen worden sind. Dasselbe gilt für die Konkursdelikte (délits assimilés à la banqueroute).Die Handlungen, die den Gebrüdern X. vorgeworfen werden, müssten den schweizerischen Behörden zudem bekannt sein, damit sie beurteilen können, ob diese nach schweizerischem Recht strafbar sind. Eine vorläufige Prüfung ergibt, dass bezüglich der Handlungen gegen die Gesellschaften die
Das schweizerische Verfassungsrecht gestattet Zwangsmassnahmen nur, wenn sie dem Gebot der Verhältnismässigkeit entsprechen. Die ersuchte Behörde muss daher gestützt auf die
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ihr zur Verfügung gestellten Informationen beurteilen können, ob die nachgesuchte Massnahme erforderlich sei. Dabei kann der ersuchten Behörde wegen der besonderen Natur des Rechtshilfeverfahrens nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zukommen, und sie muss sich bis zu einem gewissen Grade auf die Bewertung der ersuchenden Behörde, welche die Massnahme verlangt und damit auch als erforderlich erachtet, verlassen. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit ist im vorliegenden Fall besonders wichtig, da eine sehr allgemein umschriebene Massnahme in Frage steht, welche in vielfältiger, zum voraus wenig überblickbarer Weise allenfalls recht tief in die Rechtssphäre der Betroffenen eingreifen kann.bb) Die von der Überweisungsbehörde angeführten Gründe, welche es ihr erlaubten, trotz der Unvollständigkeit des Ersuchens die Rechtshilfe zu gewähren, sind dagegen nicht massgebend.
Die Erwägung, dass die Anforderungen an das Rechtshilfeersuchen vor oder zu Beginn der Strafuntersuchung weniger hoch anzusetzen sind, als im späteren Verlauf des Verfahrens, bedeutet nicht, dass die ersuchte Behörde in diesem Fall auf die Prüfung der Voraussetzungen verzichten könnte. Eine solche Auslegung widerspräche den geltenden Vorschriften, abgesehen davon, dass die Untersuchung bereits mehrere Jahre dauert.
Die Erklärung des Untersuchungsrichters in Mulhouse, dass die Strafverfolgung keine Steuerdelikte zum Gegenstand habe, entbindet die ersuchte Behörde nicht von der Prüfung, ob die Voraussetzungen für die Rechtshilfe erfüllt seien.
Schliesslich darf auch der von der Staatsanwaltschaft vorgebrachte Hinweis auf die Komplexität der Angelegenheit nicht dazu führen, dass die Rechtshilfe gewährt wird, auch wenn deren Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Es geht nicht an, dass in tatsächlich und rechtlich einfacheren Fällen die Rechtshilfe unter strengeren Voraussetzungen gewährt wird, als in den schwierigen Fällen, welche häufig auch eine grössere Tragweite aufweisen.
4. Der Beschwerdeführer verlangt, dass die Rechtshilfe vollständig verweigert werde, weil er befürchtet, dass die Informationen und Dokumente auch im Fiskalverfahren Verwendung finden könnten. Indem die Vertragsstaaten das EUeR unterzeichnet haben, haben sie sich mit den im Vertrag vorgesehenen
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Einschränkungen gegenseitig die Rechtshilfe zugesagt (Art. 1 EUeR). Können bestimmte Beweismittel, welche auf dem Rechtshilfeweg verlangt werden, sowohl der Aufklärung fiskalischer als auch gemeinrechtlicher Delikte dienen, dann gewährt die Schweiz grundsätzlich die Rechtshilfe, sie behält sich dagegen gemäss Bundesbeschluss vom 27. September 1966 über die Genehmigung von sechs Abkommen des Europarates (AS 1967 S. 809) das Recht vor, "in besonderen Fällen Rechtshilfe auf Grund dieser Übereinkommen nur unter der ausdrücklichen Bedingung zu leisten, dass die Ergebnisse der in der Schweiz durchgeführten Erhebungen und die in herausgegebenen Akten oder Schriftstücken enthaltenen Auskünfte ausschliesslich für die Aufklärung und Beurteilung derjenigen strafbaren Handlungen verwendet werden dürfen, für die Rechtshilfe bewilligt wird". Das bedeutet nicht, dass diese Bedingung in jedem Fall ausdrücklich zu stellen wäre, denn mit der Unterzeichnung des EUeR schenkt jeder Staat dem Vertragspartner das Vertrauen, er werde den Vertrag einhalten, das heisst, er werde den Grundsatz der Spezialität, soweit er im Vertrag verankert ist, strikte beachten (BGE 104 Ia 58). Dabei kann darauf hingewiesen werden, dass der Grundsatz der Spezialität nur im Verhältnis zu politischen, militärischen oder fiskalischen Delikten zur Anwendung gelangt. Gewöhnlich können Beweismittel, welche der ersuchende Staat auf dem Rechtshilfeweg für ein bestimmtes Delikt erhalten hat, ebenfalls als Beweismittel im Rahmen einer Strafverfolgung wegen anderer gemeinrechtlicher strafbarer Handlungen verwendet werden. Die kantonalen Behörden haben daher die Rechtshilfe zu Recht nicht verweigert, weil zu befürchten wäre, dass die Dokumente auch im Fiskalverfahren Verwendung finden könnten. Die Überweisungsbehörde hat vielmehr in Übereinstimmung mit dem EUeR ausgeführt, der übliche Vorbehalt werde allenfalls anlässlich der Zustellung der beschlagnahmten Dokumente angebracht.