71. Arrêt de la IIe Cour de droit public du 17 décembre 1982 dans la cause Cremo S.A. contre l'Union centrale des producteurs suisses de lait (recours de droit administratif)

Par lettre du 30 novembre 1979, Cremo S.A. a demandé à l'Union centrale des producteurs suisses de lait de l'autoriser à entreprendre la fabrication de fromage Mozzarella. Conformément à l'art. 11 al. 2 de l'ordonnance concernant l'utilisation du lait commercial du 30 avril 1957 (RO 1957 p. 367 ss ancienne ordonnance; l'art. 11 nouvelle teneur selon l'ordonnance du 24 juin 1981 - RS 916.353.1 - n'est pas applicable en l'espèce), l'Union centrale des producteurs suisses de lait (UCPL) est compétente pour édicter, avec l'assentiment de l'Office fédéral de l'agriculture, des instructions et prescriptions réglant la fabrication de diverses sortes de fromage.

Par décision du 30 mars 1981, l'UCPL, avec l'assentiment de l'Office fédéral, a rejeté la demande de Cremo S.A.

Cremo S.A. a déposé un recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre la décision de l'UCPL du 30 mars 1981. Elle demande principalement l'annulation de la décision entreprise et l'autorisation de produire du fromage Mozzarella, éventuellement le renvoi de l'affaire à l'UCPL pour nouvelle décision au sens des considérants et, subéventuellement, l'annulation du chiffre 2 de la décision attaquée concernant le recours direct au Tribunal fédéral.

Le Tribunal fédéral déclare le recours irrecevable pour les motifs suivants.

Considérant en droit:

1. La recourante, se conformant au ch. 2 de la décision entreprise, a déposé directement un recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre la décision de l'UCPL. L'autorité intimée motive le ch. 2 de sa décision et indique à la recourante la voie directe du recours de droit administratif au Tribunal fédéral en se référant à l'art. 23 de l'ordonnance de 1957 concernant l'utilisation du lait commercial (RS 916.353.1) ainsi qu'à l'art. 47 al. 2 PA. Elle soutient ainsi qu'en principe l'Office fédéral est l'autorité compétente pour statuer sur les recours dirigés contre les décisions de l'UCPL (art. 23 de l'ordonnance concernant l'utilisation commerciale du lait), mais qu'en l'espèce, l'Office ayant "fortement pesé sur la décision de l'UCPL", il ne pourrait être autorité de recours, de sorte qu'il appartient au Tribunal fédéral de statuer en vertu de l'art. 47 al. 2 PA.

2. La question est de savoir si l'application conjuguée des art. 47 al. 2 et 3 PA et 98 lettre b OJ conduit à la conclusion tirée par l'autorité intimée, que le Tribunal fédéral devrait être saisi directement d'un recours dirigé contre une décision de l'UCPL, lorsque l'Office fédéral, normalement compétent pour statuer sur recours, a influencé d'une manière importante la décision attaquée.

a) Le Tribunal fédéral peut se borner à déterminer en l'espèce s'il devrait être considéré comme autorité de recours immédiatement supérieure au sens de l'art. 47 al. 3 PA. Il n'y a ainsi pas lieu d'examiner, dans le cas particulier, si les conditions de l'art. 47 al. 2 PA sont remplies, et notamment si l'Office fédéral a prescrit à l'autorité intimée "de prendre une décision ou lui a donné des instructions sur le contenu de cette décision", de sorte que "celle-ci doit être déférée directement à l'autorité de recours immédiatement supérieure" (art. 47 al. 2 PA).

b) Quand il s'agit de la dévolution d'un recours au Tribunal fédéral, la portée de la règle posée à l'art. 47 al. 2 et 3 PA doit être interprétée au regard des dispositions de la loi fédérale d'organisation judiciaire, notamment de l'art. 98 lettres b et c OJ. On constate ainsi qu'en principe la voie hiérarchique des recours internes à l'Administration doit être suivie dans ce sens que seules les décisions des départements du Conseil fédéral peuvent être déférées au Tribunal fédéral, sous réserve des cas où deux instances inférieures ont préalablement décidé.

L'intelligence de l'art. 47 al. 2 auquel l'art. 47 al. 3 se réfère expressément, considéré à la lumière de l'art. 98 OJ, implique que l'on admettra la voie du recours direct au Tribunal fédéral, non pas chaque fois qu'une autorité de recours - dont la décision de recours pourrait être déférée au Tribunal fédéral - a prescrit à l'autorité inférieure de prendre une décision ou lui a donné des instructions sur le contenu de cette dernière, mais uniquement lorsque cette autorité de recours, écartée en vertu de l'art. 47 PA, constitue l'ultime autorité hiérarchique. Dans ce dernier cas, il est logique, d'une part, que cette autorité de recours supérieure, par hypothèse un département, ne statue pas en tant que telle sur un recours dirigé contre une décision à laquelle elle a participé et, d'autre part, que la voie du recours direct au Tribunal fédéral soit ouverte conformément à l'art. 47 al. 2 PA.

Dans la mesure où l'on admet que l'autorité de recours, en l'espèce l'Office fédéral, aurait influé sur la décision d'une autorité inférieure, ici l'UCPL, et qu'ainsi, selon l'art. 47 al. 2 PA, elle ne saurait être saisie comme autorité de recours en vertu de l'art. 23 de l'ordonnance concernant l'utilisation du lait commercial, cela ne signifie nullement que le recours hiérarchique au département est exclu, et l'art. 23 de l'ordonnance précitée ne s'oppose d'ailleurs point à un tel recours. Au contraire, avant de pouvoir saisir le Tribunal fédéral, le recourant est tenu d'agir devant le département compétent (art. 98 lettre b OJ).

Appliqué au présent litige, l'ordre normal des recours impose que la décision entreprise, si elle est soustraite au recours devant l'Office fédéral de l'agriculture, soit portée devant le Département fédéral de l'économie publique avant d'être soumise éventuellement à l'examen du Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif fondé sur l'art. 98 lettre b OJ.

Le présent recours est dès lors irrecevable.

3. Conformément à l'art. 107 OJ appliqué par analogie, le Tribunal fédéral transmet le recours à l'autorité compétente, soit le Département fédéral de l'économie publique, pour qu'il statue sur le recours de Cremo S.A. dans la mesure où il considère que les conditions de l'art. 47 al. 2 PA sont remplies.