61. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 7. November 1986 i.S. Werner Kiefer gegen Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)

In der Baubewilligung für den Um- und Ausbau eines Bauernhauses mit Scheune in ein Wohnhaus wurde Werner Kiefer auf der Grundlage des Bundesgesetzes über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz (Schutzbautengesetz (BMG); SR 520.2) verpflichtet, einen Ersatzbeitrag an die Erstellung öffentlicher Zivilschutzbauten zu leisten.

In einer Beschwerde an die Baudirektion und anschliessend an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft wandte sich Werner Kiefer erfolglos dagegen, dass seine nicht mit einem unterirdischen Kellergeschoss versehene Liegenschaft der Schutzraumbaupflicht bzw. der Ersatzbeitragspflicht unterstellt worden war.

Eine gegen den Regierungsratsentscheid gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde heisst das Bundesgericht gut.

Aus den Erwägungen:

3. Nach Art. 2 Abs. 1 BMG hat der Hauseigentümer beim Umbau einer bestehenden Liegenschaft einen Schutzraum zu erstellen bzw. einen entsprechenden Ersatzbeitrag an eine öffentliche Zivilschutzbaute zu leisten (Art. 2 Abs. 3 BMG), wenn der Umbau ein Gebäude mit einem Kellergeschoss betrifft und das Umbauvorhaben im Verhältnis zum bestehenden Gebäude wesentlich ist.

Der Beschwerdeführer bestreitet die vom Regierungsrat in seinem Entscheid festgestellte Pflicht zur Erstellung eines Schutzraumes. Obwohl der Architekt in den Bauplänen drei ebenerdige Räume als Keller bezeichnet habe, handle es sich dabei nicht um ein Kellergeschoss im Sinne von Art. 2 Abs. 1 BMG. Während der Beschwerdeführer für die Beurteilung der Schutzraumbaupflicht auf eine bautechnische Definition des Kellergeschosses abstellen will, stützt sich der regierungsrätliche Entscheid aus Gründen der Rechtsgleichheit sowie entsprechend der Zwecksetzung des Zivilschutzes auf eine funktionale Definition. Danach umfasse ein Kellergeschoss Räume, die nicht zu Wohnzwecken verwendet würden, sondern die als Abstellräume, Bastelräume, Waschküchen etc. oder eben gemeinhin als "Keller" Verwendung fänden. Immerhin verlange auch diese Definition, dass die Räume zumindest teilweise im Erdreich lägen. Massgebend sei jedoch der Umstand, dass es sich um Räume handle, die für andere Zwecke als das Wohnen benützt würden.

4. a) Sowohl der basellandschaftliche Regierungsrat in seinem Entscheid als auch das Bundesamt für Zivilschutz in seiner Vernehmlassung gehen zu Recht davon aus, dass sich die in Art. 2 Abs. 1 BMG enthaltene Formulierung "üblicherweise mit Kellergeschossen versehen" nur auf Neubauten und nicht auch auf Umbauten bezieht. Bei den wesentlichen Umbauten soll nach dem Wortlaut des Gesetzes eine Pflicht zur Erstellung eines Schutzraumes nur bestehen, wenn das fragliche Gebäude tatsächlich mit Kellergeschossen versehen ist. Weder das Schutzbautengesetz noch die Schutzbautenverordnung enthalten nähere Bestimmungen darüber, ob bei der Beurteilung des Kellergeschosses in einer bestehenden Liegenschaft auf eine funktionale oder auf eine bautechnische Definition abzustellen ist.

d) Der Einbau eines Schutzraumes kann - wie auch der basellandschaftliche Regierungsrat in seinem Entscheid erwähnt - nur dort als sinnvoll angesehen werden, wo unterirdische Räume zur Verfügung stehen. Ist bei einem bestehenden Gebäude kein zumindest grösstenteils unter der Erde liegendes Geschoss vorhanden, so erscheint der Einbau eines Schutzraumes, wenn nicht schon technisch als undurchführbar, so doch regelmässig als mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden. Der Hauseigentümer wäre praktisch verpflichtet, unter dem bestehenden Gebäude ein Kellergeschoss anzulegen. Dies wollte der Gesetzgeber jedoch gerade vermeiden, indem er bei einem bestehenden Gebäude - im Gegensatz zu einem Neubau - eine Schutzraumbaupflicht nur entstehen lassen wollte, wo der Einbau (mit einem verhältnismässigen Aufwand) in einem vorhandenen unterirdischen Geschoss tatsächlich möglich ist. Der Gesetzgeber hatte nicht die Absicht, zeitgemässe Verbesserungen oder auch die Schaffung von mehr Wohnraum in einem bestehenden Gebäude durch die Schutzraumbaupflicht unverhältnismässig zu erschweren.

Der Begriff des Kellergeschosses in Art. 2 Abs. 1 BMG ist folglich dahingehend zu verstehen, dass bei einem wesentlichen Umbau eine Schutzraumbaupflicht nicht schon eintritt, wenn oberirdische, funktional als Keller genutzte Räume vorhanden sind. Die vom basellandschaftlichen Regierungsrat und vom Bundesamt für Zivilschutz vertretene Auffassung würde den vom Gesetzgeber unter dem Blickwinkel des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit angestellten Überlegungen geradezu zuwiderlaufen. Insbesondere kann bei der Beurteilung der Zumutbarkeit des Schutzraumeinbaus keine Rolle spielen, ob grösstenteils oberirdische Räume funktional als Keller oder zu irgendeinem anderen Zweck genutzt werden. So oder so wäre der Hauseigentümer - mangels eines unterirdischen Geschosses - verpflichtet, unter dem bestehenden Gebäude ein weiteres Geschoss anzulegen. Zudem würde die von der Vorinstanz angestrebte Lösung die vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollte Unterscheidung zwischen Neubauten und wesentlichen Umbauten weitgehend zunichte machen, denn überall dort, wo ein Gebäude entsprechend seiner Nutzung als üblicherweise mit einem Kellergeschoss versehen zu gelten hat, sind wohl ausnahmslos unter- oder oberirdische Räume vorhanden, die funktional als Keller genutzt werden.

e) Die vom Regierungsrat und vom Bundesamt für Zivilschutz in diesem Zusammenhang geltend gemachten Abgrenzungsprobleme bei Hanglagen und die daraus sich ergebenden angeblichen Rechtsungleichheiten vermögen nichts daran zu ändern, dass die Schutzraumbaupflicht bei einem Umbau nur besteht, wenn ein unterirdisches Kellergeschoss vorhanden ist.

Grundlage für die Erhebung des Ersatzbeitrages ist - wie bereits dargelegt - nicht der Umbau eines Gebäudes für sich alleine, sondern die sich aus Art. 2 Abs. 1 BMG ergebende Pflicht, einen Schutzraum zu erstellen. Wenn die gesetzlichen Vorschriften eine Schutzraumbaupflicht nur beim Umbau eines Gebäudes mit (unterirdischem) Kellergeschoss anordnen, kann der Hauseigentümer, dessen Liegenschaft nur oberirdische Kellerräume aufweist, nicht über den Grundsatz der Rechtsgleichheit zum Geldersatz für eine Pflicht herangezogen werden, die ihm nach den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen in natura nicht obliegt.

Solange der Gesetzgeber im Schutzbautengesetz den Schutzraumbau als Regel und die Abgeltung in Form eines Ersatzbeitrages auch bei Umbauten als Ausnahme formuliert belässt, sind die rechtsanwendenden Behörden im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verpflichtet, eine Liegenschaft mit einem unterirdischen Kellergeschoss im Rahmen des Schutzbautengesetzes anders zu behandeln als eine Liegenschaft mit oberirdisch angelegten Kellerräumen.