Urteilskopf
118 Ib 590
72. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 19. Oktober 1992 i.S. X. und Y. gegen Evangelisch-reformierte Kirchgemeinde Wallisellen, Gemeinderat Wallisellen, Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Zürich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
Regeste
Umweltschutzgesetz - Lärmschutz, Bau- und Planungsrecht, Vorsorgeprinzip; Baubewilligung für ein Holzfass im Garten eines Jugendtreffs.
- Begriff der Anlage (Art. 7 Abs. 7 USG). Anwendbarkeit von
- Betriebseinschränkungen nach Art. 12 Abs. 1 USG zur Begrenzung der Lärmemissionen. Verhältnis zum kantonalen Recht (E. 3c, d).
- Die im Rahmen der Vorsorge angeordneten Betriebsbeschränkungen genügen den bundesrechtlichen Anforderungen (E. 4a). Vorgehen für eine allfällige Verschärfung der Emissionsbegrenzungen (Art. 11 Abs. 3 USG) offengelassen (E. 4b).
Im früheren evangelischen Pfarrhaus von Wallisellen, das sich nach der geltenden Nutzungsordnung in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen befindet, betreibt ein von öffentlichen Körperschaften (Politische Gemeinde, Schulgemeinde, Kirchgemeinden) getragener Verein einen Jugendtreff. Auf dem Umschwung befinden sich zwei Gartensitzplätze mit fest montierten Tischen und Bänken sowie eine Feuerstelle. Am 19. Dezember 1989 erteilte der Gemeinderat Wallisellen der Evangelisch-reformierten Kirchgemeinde als Grundeigentümerin die nachträgliche Baubewilligung für ein im Garten erstelltes Holzfass, das den Jugendlichen als Aufenthaltsraum dienen soll. Die dem ehemaligen Pfarrhaus zugewandte Seite des Fasses soll mit einer abschliessbaren Tür und einem Fenster versehen werden. Die Baubewilligung enthielt in den Nebenbestimmungen gewisse Einschränkungen bezüglich Ausstattung, Gestaltung und Nutzung des Holzfasses.
Gegen diese Baubewilligung gelangten mehrere Nachbarn an die Baurekurskommission I des Kantons Zürich, weil der Jugendtreff seit seiner Eröffnung immer wieder Ruhestörungen verursacht habe und das Fass diesen Zustand noch verschlimmern werde. Am 28. September 1990 hiess die Baurekurskommission I den Rekurs teilweise gut und präzisierte die in der Baubewilligung enthaltenen Auflagen in dem Sinne, dass die Benutzung des Fasses ausserhalb der vom Trägerverein erlassenen Öffnungszeiten vorbehältlich besonderer Bewilligungen untersagt sei. Im übrigen wies sie den Rekurs ab. Das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wies eine Beschwerde der erwähnten Nachbarn am 3. Oktober 1991 ab, soweit es darauf eintrat (auszugsweise publiziert in Umweltrecht in der Praxis [URP] 1992, 170 ff.). Das Verwaltungsgericht hielt das Fass als mit dem Zweck der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen vereinbar und entschied, die mit der Benutzung des Fasses zu erwartenden Immissionen wirkten sich auf die der Wohnzone W3/70 angehörenden Grundstücke in der Nachbarschaft nicht in zonenwidriger Weise aus. Während die Baurekurskommission I das Jugendzentrum als Anlage im Sinne des Art. 7 Abs. 1 und 7 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
BGE 118 Ib 590 S. 592
(USG; SR 814.01) i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung des Bundes vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) und das Fass als Änderung dieser Anlage gewürdigt (Art. 8 Abs. 1 LSV) und die davon ausgehenden Lärmimmissionen gestützt auf das Bundesumweltschutzrecht beurteilt hatte, hielt das Verwaltungsgericht das Umweltschutzgesetz und seine Ausführungserlasse nicht für anwendbar. Es nahm an, die Lärmschutz-Verordnung des Bundes sei primär auf den von technischen Anlagen erzeugten Lärm, indessen nicht auf denjenigen menschlicher oder tierischer Stimmen wie er im Alltagsleben ständig auftrete, ausgerichtet. Menschlicher Lärm könne nur nach Massgabe der Lärmschutz-Verordnung behandelt werden, wenn er in Verbindung mit einer Anlage mit erheblichem Personenaufkommen und entsprechendem Lärmpegel auftrete (etwa öffentliche Freiluftbäder, Sportstaden etc.), nicht aber bei Wohnhäusern.Zwei Nachbarn führen Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragen im wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. Oktober 1991 sei aufzuheben. Sie erachten es als bundesrechtswidrig, auf den fraglichen Jugendtreff und insbesondere das Fass nicht Bundesumweltschutzrecht anzuwenden. Sie führen aus, die Umweltschutzgesetzgebung des Bundes erfasse allen Lärm, der in Anlagen erzeugt werde, auch den Schall menschlicher oder tierischer Stimmen, wenn er durch den Bestand oder Betrieb einer Anlage entstehe. Gestützt auf diese Überlegung rügen die Beschwerdeführer, dass die zuständigen Behörden die mit der Anlage verbundenen Lärmauswirkungen nicht hinreichend ermittelt und geprüft hätten (
BGE 118 Ib 590 S. 593
diese sei gestützt auf Aus den Erwägungen:
2. a) Das Bundesgesetz über den Umweltschutz soll u.a. Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen. Im Sinne der Vorsorge sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig zu begrenzen (Art. 1 USG). Zu diesen Einwirkungen gehört der Lärm, d.h. der unerwünschte Schall, der durch den Betrieb von Anlagen (ortsfeste Einrichtungen wie Bauten und Verkehrswege oder diesen gleichgestellte Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge [Art. 7 Abs. 7 USG]) erzeugt wird (Art. 7 Abs. 1 USG; vgl. CH. ZÄCH in Kommentar USG, N. 8 f. zu Art. 15). Im vorliegenden Fall ist umstritten, ob Lärm aus einer Anlage im Sinne von Art. 7 USG vorliegt und ob allfällige Massnahmen zu dessen Beschränkung gestützt auf das Umweltschutzrecht des Bundes in Frage kommen (vgl. BGE 115 Ib 462 ff.).
b) Unbestritten ist, dass es sich beim Holzfass um eine Baute im baurechtlichen Sinn handelt und dass der bestimmungsgemässe Gebrauch dieser Baute im Garten des Jugendzentrums einen gewissen Aussenlärm zur Folge hat. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Entscheid aus, aus dem Bestand einer Anlage im baurechtlichen Sinn dürfe nicht ohne weiteres der Schluss gezogen werden, es liege auch immer eine Anlage nach Art. 7 Abs. 7 USG vor. Es komme in diesem Zusammenhang vielmehr entscheidend auf die Bewerbungsart (= Nutzungsart) der baurechtlichen Anlagen an. Beim hier umstrittenen Holzfass entstehe Lärm, der etwa mit den von einem grösseren Spielplatz ausgehenden Immissionen vergleichbar sei. Auf solche Fälle sei die Lärmschutz-Verordnung des Bundes nicht zugeschnitten. Die rechtlichen Grenzen solchen Lärms fänden sich im kantonalen und kommunalen Polizeirecht; für das Zürcher Recht sei insbesondere auf § 226 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu verweisen.
c) Das Verwaltungsgericht stellt somit bei der Beurteilung der Frage, ob eine Anlage im Sinne des Umweltschutzrechts des Bundes vorliege, entscheidend darauf ab, dass sich das Instrumentarium der Lärmschutz-Verordnung des Bundes zur Erfassung des hier umstrittenen Lärms nicht eigne. Die Anwendung des Art. 15 USG, der
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Vorschriften über die Festsetzung der Immissionsgrenzwerte enthalte, setze in bezug auf die Beurteilung menschlicher Lautäusserungen Bauten mit einem erheblichen Personenaufkommen und einem entsprechenden Lärmpegel voraus, wie dies etwa bei öffentlichen Freiluftbädern, Sportstadien etc. zutreffe. Diese Argumentation lässt ausser Betracht, dass das Umweltschutzrecht des Bundes die Einwirkungen nicht nur durch die Einhaltung der massgebenden Belastungsgrenzwerte am Immissionspunkt, sondern im Sinne der Vorsorge im Interesse der zumutbaren Verhinderung von Umweltbelastung primär an der Quelle einschränken will. Dies ergibt sich insbesondere aus den d) Aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt sich, dass in bezug auf die vorliegende Angelegenheit nicht gesagt werden kann, das Umweltschutzgesetz enthalte keine Vorschriften zur Begrenzung der hier umstrittenen Lärmemissionen. Mit den praktischen Schwierigkeiten, die sich beim Versuch einer immissionsseitigen Erfassung des Lärms in einem konkreten Fall ergeben, kann die Anwendung jedenfalls der
e) Für die weitere Prüfung ist somit davon auszugehen, dass es sich beim umstrittenen Holzfass um eine ortsfeste Anlage (Baute)
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im Sinne der Art. 7 Abs. 7 USG sowie Art. 2 Abs. 1 LSV handelt. Indessen kann hier offenbleiben, ob der umweltschutzrechtliche Begriff der Anlage mit dem baurechtlichen Begriff der Baute oder Anlage in jedem Fall identisch ist oder inwieweit hinsichtlich bestimmter Anlagen Unterschiede bestehen.
3. Das Verwaltungsgericht stützte sich im angefochtenen Entscheid auf § 226 PBG. Nach dieser Bestimmung ist jedermann verpflichtet, bei der Eigentums- und Besitzausübung alle zumutbaren baulichen und betrieblichen Massnahmen zu treffen, um Einwirkungen auf die Umgebung möglichst gering zu halten; diese Vorkehren sind in zeitlich und sachlich angemessener Weise der technischen Entwicklung anzupassen (Abs. 1). Weiter darf bei der Benützung von Bauten, Anlagen, Ausstattungen, Ausrüstungen und Betriebsflächen nicht in einer nach den Umständen übermässigen Weise auf die Umwelt eingewirkt werden (§ 226 Abs. 2 PBG).
a) Mit Inkrafttreten der Bundesgesetzgebung über den Umweltschutz hat das kantonale Recht betreffend den direkten Schutz vor Immissionen seine selbständige Bedeutung verloren, soweit sich sein materieller Gehalt mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht als dieses; es hat sie dort behalten, wo es die bundesrechtlichen Normen ergänzt oder - soweit erlaubt - verschärft (vgl. Art. 65 USG; BGE 118 Ia 114 E. 1b, BGE 116 Ia 492 E. 1a, Ib 179 f. E. 1b/bb). Indessen haben städtebauliche Nutzungsvorschriften des kantonalen und kommunalen Rechts weiterhin selbständigen Gehalt, soweit sie die Frage regeln, ob eine Baute oder Anlage nach den raumplanerischen Grundlagen am vorgesehenen Ort erstellt und ihrer Zweckbestimmung übergeben werden darf. Dies gilt auch, wenn die für den Charakter eines Quartiers wesentlichen Nutzungsvorschriften mittelbar dem Schutz der Nachbarn vor Übelständen verschiedenster Art dienen (BGE 118 Ia 115, BGE 117 Ib 153, BGE 116 Ia 492 f., je mit Hinweisen). In der vorliegenden Angelegenheit ist die Zonenkonformität der Anlage nicht ernsthaft umstritten; das Verwaltungsgericht hat das Holzfass als zonenkonform anerkannt, was die Beschwerdeführer nicht grundsätzlich in Frage stellen, sondern einzig unter dem Gesichtspunkt der Lärmbelästigung sinngemäss kritisieren.
b) Mit dem Umweltschutzrecht des Bundes werden Einwirkungen einerseits an der Quelle, d.h. am Emissionsort beschränkt; andererseits werden die am Empfangsort vorhandenen Immissionen bekämpft. Dabei steht die Verhinderung von Einwirkungen an der Quelle mittels Emissionsbegrenzungen im Vordergrund (
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die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In einem zweiten Schritt sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG; vgl. BGE 118 Ib 238 E. 2a, BGE 117 Ib 34 E. 6a, BGE 116 Ib 168 E. 7, 438 E. 5a, BGE 115 Ib 462 f. E. 3a und b). Für die Beurteilung dessen, was als schädlich oder lästig gilt, ist von den Grenzwerten auszugehen, die der Bundesrat durch Verordnung festlegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Für den Lärm sind die Belastungsgrenzwerte (Planungs-, Immissionsgrenz- und Alarmwerte) der Lärmschutz-Verordnung massgebend. Darin wird die zulässige Lärmbelastung nach verschiedenen Emissionsquellen und vier verschiedenen Empfindlichkeitsstufen differenziert festgelegt (BGE 118 Ib 238 E. 2a, BGE 115 Ib 462 ff.). Soweit für eine bestimmte Lärmart keine Belastungsgrenzwerte festgelegt sind oder diese das fragliche Problem nicht abdecken, haben die Vollzugsbehörden anhand der gemäss Art. 13 Abs. 2 und c) Zunächst ist zu untersuchen, ob die hier zur Diskussion stehenden Lärmprobleme gestützt auf die in Art. 11 Abs. 2 USG enthaltene Vorschrift, welche in den Art. 7 Abs. 1 lit. a und 8 Abs. 1 LSV wiederholt wird, gelöst werden können. Die Baurekurskommission I hat in ihrem Entscheid vom 28. September 1990 ausgeführt, der Jugendtreff sei aufgrund eines Beschlusses des Trägervereins jeweils am Mittwoch von 15.00 bis 22.00 Uhr, am Donnerstag von 19.00 bis 21.00 Uhr, am Freitag von 15.00 bis 23.00 Uhr, am Samstag von 15.00 bis 18.00 Uhr und am Sonntag von 15.00 bis 21.00 Uhr geöffnet. Die zulässige Benützung des Fasses, das maximal sechs Personen Platz biete, sei auf diese Betriebszeiten zu beschränken. Die Baubehörde habe im Fass die Installation von elektrischen und sanitären Anlagen untersagt, "Fassadenöffnungen" gegen die Nachbarschaft hin verboten und allgemein auf § 226 PBG hingewiesen. Dieser allgemeine Hinweis auf § 226 PBG begründe jedoch keine konkrete Verpflichtung, weshalb die Baubewilligung durch die folgende Bestimmung zu ergänzen sei:
"Die Benützung des Jugendtreffs inklusive Fass ausserhalb der vom
Trägerverein erlassenen Öffnungszeiten - unter Vorbehalt allenfalls
erteilter spezieller Bewilligungen - ist untersagt."
Diese in die baurechtliche Bewilligung aufgenommene Bestimmung hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid bestätigt
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und sie als genügenden Immissionsschutz im Sinne von § 226 Abs. 1 PBG bezeichnet. Diese Auffassung ist nicht zu beanstanden. Zu beachten ist allerdings, dass es sich bei den beschriebenen Anordnungen, soweit sie im Interesse des bundesrechtlich geregelten Lärmschutzes ergangen sind, um Betriebsvorschriften im Sinne von Emissionsbegrenzungsmassnahmen nach Art. 12 Abs. 1 lit. c USG handelt. Diese richten sich an die Betreiber der Anlage, d.h. im vorliegenden Fall an die Trägerschaft des Jugendtreffs und nicht an die einzelnen Benützer des Fasses. Die Massnahmen durften unabhängig von der bestehenden Lärmbelastung direkt in Anwendung der d) Für die von den Beschwerdeführern zu Recht verlangte Befolgung der in der Baubewilligung enthaltenen Betriebsvorschriften hat zunächst die Trägerschaft des Jugendtreffs, die die Baubewilligung eingeholt hat, zu sorgen. Staatliche Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung der Betriebsvorschriften können - soweit erforderlich - von den zuständigen Behörden gegenüber der Trägerschaft nach Art. 12 USG und § 226 PBG sowie den entsprechenden Vollzugsbestimmungen ergriffen werden. Zudem können Einzelpersonen oder Personengruppen, welche durch rücksichtsloses Benehmen übermässige Ruhestörungen verursachen, direkt gestützt auf kommunale und kantonale Polizeivorschriften ins Recht gefasst werden. Insoweit hat sich die Rechtslage auch durch das Inkrafttreten der Umweltschutzgesetzgebung des Bundes nicht geändert. Somit ist für die Beurteilung der Übermässigkeit von Ruhestörungen durch solche Einzelereignisse, die nicht dem bestimmungsgemässen Gebrauch einer Anlage entsprechen und auch nicht vom Anlagebetreiber zu verantworten sind, weiterhin das kommunale und kantonale Polizeirecht massgebend. Bei der Anwendung solcher Polizeivorschriften ist auf die nach den geltenden Zonenvorschriften zulässige Störungsintensität abzustellen.
4. Weiter stellt sich die Frage, ob die angeordneten Massnahmen zur Emissionsbegrenzung den bundesrechtlichen Anforderungen
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genügen, oder ob weitergehende Betriebsbeschränkungen bzw. die Verweigerung der Baubewilligung für das Holzfass erforderlich sind, wie dies die Beschwerdeführer fordern.a) Aus den Akten des vorliegenden Verfahrens ergibt sich, dass mit den festgelegten Öffnungszeiten des Jugendzentrums, auf welche auch die zulässige Benützung des Holzfasses beschränkt ist, alles vorgekehrt wurde, was im Rahmen der Vorsorge zumutbar und nötig ist. Es ist Aufgabe der zuständigen Behörden, die Einhaltung der Betriebszeiten durchzusetzen. Eine weitergehende Verschärfung der Emissionsbegrenzungen sieht das Bundesrecht nur vor, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung dessen, was als schädlich oder lästig gilt, ist wie erwähnt (E. 3b) grundsätzlich auf die Immissionsgrenzwerte abzustellen (
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gemäss Art. 11 Abs. 3 USG ausser Betracht. Auf die von den Beschwerdeführern beantragte Ermittlung des vom umstrittenen Holzfass ausgehenden Lärms kann unter den im vorliegenden Fall gegebenen Umständen verzichtet werden.b) Falls eine Verschärfung der Emissionsbegrenzungsmassnahmen erforderlich wäre, so dürfte mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen sein, dass die Vollzugsbehörde Belastungsgrenzwerte nur dann im Einzelfall festlegen muss, wenn die Art des konkreten Lärms sich für eine Beurteilung nach Belastungsgrenzwerten eignet. Menschliche Lautäusserungen können dabei mit den spezifischen Instrumenten des bundesrechtlichen Lärmschutzes (Art. 19 ff. USG sowie der Lärmschutz-Verordnung) nur dann erfasst werden, wenn sie mit der Nutzung von Bauten und Anlagen mit erheblichem Personenaufkommen zusammenhängen, da wohl nur in solchen Fällen ein entsprechender relevanter Lärmpegel entsteht (z.B. öffentliche Freiluftbäder, Sportstadien). Wie es sich diesbezüglich bei einem Jugendtreff verhält, braucht hier nicht weiter erörtert zu werden, da die verfügten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen im vorliegenden Fall bereits einen ausreichenden Lärmschutz gewährleisten.
5. Es ergibt sich zusammenfassend, dass die im angefochtenen Entscheid bestätigten Massnahmen zur Lärmbekämpfung als Emissionsbeschränkungen nach Art. 12 Abs. 1 lit. c USG den bundesrechtlichen Anforderungen genügen. Vorbehältlich spezieller Bewilligungen ist die Benützung des Holzfasses auf die vom Trägerverein des Jugendtreffs festgelegten Öffnungszeiten beschränkt. Diese Auflage ist nach dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts Bestandteil der baurechtlichen Bewilligung, so dass eine generelle Änderung der Öffnungszeiten eine Änderung dieser Bewilligung voraussetzt.