Urteilskopf
132 II 209
19. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A. und Mitb. gegen Einwohnergemeinde Gelterfingen sowie Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion sowie Verwaltungsgericht des Kantons Bern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
1A.140/2005 vom 4. April 2006
Regeste
Zulässigkeit umweltrechtlicher und planungsrechtlicher Rügen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Nutzungsplan bei engem Sachzusammenhang zwischen Umweltrecht und Raumplanungsrecht (Zusammenfassung der Rechtsprechung; E. 2).
Am 19. Juni 2003 beschloss die Einwohnergemeinde Gelterfingen einen Zonenplan und ein Baureglement. Damit wurde unter anderem
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das bisher in der Landwirtschaftszone gelegene Gebiet "Houene" gemäss Zonenplan Nr. 1a der Wohnzone W2 zugewiesen.Mit Verfügung vom 25. November 2003 genehmigte das kantonale Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) die Ortsplanungsrevision und wies mehrere Einsprachen ab. Als Auflage fügte das AGR unter anderem bei, die Gemeinde habe dafür zu sorgen, dass während des Herbstschiessens eine mobile Lärmschutzwand, wie im Gutachten der HSR Ingenieure skizziert, erstellt werde.
Dagegen erhoben die Einsprecher Beschwerde an die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) mit dem Antrag, die Genehmigungsverfügung des AGR sei teilweise aufzuheben und das Gebiet "Houene" sei nicht einzuzonen bzw. in der heutigen Zone zu belassen. Nachdem die JGK mehrere Unterlagen beigezogen hatte, wies sie die Beschwerde am 18. November 2004 ab.
Eine dagegen eingereichte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Bern teilweise gut, indem es den angefochtenen Entscheid in Bezug auf bestimmte Grundstücksteile aufhob und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die JGK zurückwies. Im Übrigen wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Soweit das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht eintrat, begründete es seinen Entscheid im Wesentlichen damit, dass die Beschwerdeführer durch die Einzonung eines Teils der einem Dritten gehörenden Parzelle Nr. 344 nicht in ihren zivilen Rechten im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berührt seien, weshalb sich insoweit die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht aus Art. 61a Abs. 3 Bst. a des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG) ergebe. Zudem erachtete es die Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch nicht als zulässig, soweit die Beschwerdeführer rügten, die angefochtene Einzonung verstosse gegen Raumplanungsziele, sei überdimensioniert, unangemessen und planerisch verfehlt, verletze den regionalen Landschaftsrichtplan, das kommunale Landschaftsentwicklungskonzept und die kantonale Richtplanung, sei durch den öffentlichen Verkehr schlecht erschlossen und diene in Wirklichkeit bloss der Finanzierung der Wasserversorgung.
Hiergegen führen die unterlegenen Parteien Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die das Bundesgericht gutheisst, soweit das Verwaltungsgericht auf die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eintrat.
BGE 132 II 209 S. 211
Aus den Erwägungen:
2. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist unter Vorbehalt der Ausnahmen gemäss
2.1 Der Zonenplan Nr. 1a, der für das Gebiet "Houene" eine Wohnzone W2 festlegt, bildet zusammen mit dem Zonenplan Nr. 1 und dem kommunalen Baureglement die baurechtliche Grundordnung der Einwohnergemeinde Gelterfingen. Von der Einzonung in der "Houene" werden die bereits überbauten Parzellen Nrn. 118, 497, 512, 513, 504 und 541 sowie ein Teil der grossen und noch nicht überbauten Parzelle Nr. 344 erfasst. Die Gesamtfläche des eingezonten Gebiets beläuft sich damit auf 1.83 ha, wovon 0.73 ha auf bereits überbaute Grundstücke fallen. Zusätzlich zur Nutzungsplanfestsetzung weist der Zonenplan im westlichen Bereich eine schraffierte Fläche auf; sie kennzeichnet das durch den Schiessplatz mit Lärm vorbelastete Gebiet, für welches die Bestimmungen der Lärmempfindlichkeitsstufe III gelten. Für die übrige eingezonte Fläche wurde die Lärmempfindlichkeitsstufe II festgelegt (vgl. Art. 33 Abs. 3 des Baureglements vom August 2003).
BGE 132 II 209 S. 212
2.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht auf ihre Rügen betreffend Verletzung der Raumplanungsziele (Art. 1 RPG), der Raumplanungsgrundsätze (Art. 3 RPG), des Richtplans des Kantons Bern, des Landschaftsrichtplans Region Gürbethal und des kommunalen Landschaftsentwicklungskonzepts (LEK) nicht eingetreten.
Das Verwaltungsgericht erwog, die streitige Einzonung sei keine Überbauungsordnung im Sinne von Art. 61a Abs. 3 Bst. c des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG), sondern ein reiner Zonenplan. Die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde könne sich daher einzig aus Art. 61a Abs. 3 Bst. a (Art. 6 EMRK) oder b (eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde) BauG ergeben. Nach Art. 61a Abs. 3 Bst. b BauG steht die (kantonale) Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide der JGK offen, soweit gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht möglich ist. Der Rechtsweg an das Verwaltungsgericht ist somit von denselben Voraussetzungen abhängig wie die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Das Verwaltungsgericht stützte sich bei der Prüfung der Frage, welche Einwände gegen den Entscheid der JGK bei ihm erhoben werden können, ausser auf die eigene Praxis denn auch auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Dabei gelangte es zum Schluss, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei zulässig, soweit die Beschwerdeführer eine Umgehung von Art. 24 RPG und die Verletzung von Art. 24 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) rügten. Hingegen stehe dieses Rechtsmittel nicht zur Verfügung, soweit raumplanerische Rügen erhoben würden. Dasselbe gelte sodann auch hinsichtlich der weiteren Einwände betreffend die Finanzierung der Wasserversorgung, die Schule Gelterfingen und die angeblich schlechte Erschliessung des einzuzonenden Gebiets durch den öffentlichen Verkehr. Diese Rügen hätten keinen engen Zusammenhang mit bundesumweltrechtlichen Fragestellungen. Sie beträfen zudem weitgehend Ermessensfragen oder rein politische Fragestellungen, die ohnehin ausserhalb der Kognition des Verwaltungsgerichts lägen. Insoweit trat das Verwaltungsgericht daher auf die Beschwerde nicht ein.
2.2.1 Soweit die Beschwerdeführer eine Umgehung von Art. 24 RPG und eine Verletzung von Art. 24 USG gerügt haben, ist das
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Verwaltungsgericht zu Recht darauf eingetreten (vgl. E. 2 hiervor und BGE 123 II 289 E. 1b S. 291; BGE 117 Ib 9 E. 2b S. 12; Urteile des Bundesgerichts 1A.169/2004 vom 18. Oktober 2004, E. 1.1; 1A.256/ 1999 vom 12. April 2000, E. 1b). Zu prüfen ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht somit einzig, ob sein Nichteintretensentscheid in Bezug auf die planungsrechtlichen Rügen haltbar ist. Das Verwaltungsgericht begründete seine Auffassung zunächst unter Hinweis auf seine bisherige Praxis zu Art. 61a Abs. 3 Bst. b BauG und fuhr fort, Gegenteiliges ergebe sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch nicht aus BGE 121 II 72 E. 3. Das Bundesgericht habe dort ausgeführt, das kantonale Verwaltungsgericht müsse kraft Sachzusammenhangs auch allfällige Planungsrügen mitbeurteilen, wenn es für Umweltfragen zuständig sei. Dies habe sich einerseits nicht auf einen gewöhnlichen Zonenplan, sondern auf einen projektbezogenen Sondernutzungsplan bezogen, und andererseits auf Raumplanungsrügen, die einen augenfälligen umweltrechtlichen Bezug aufgewiesen hätten und deshalb nicht isoliert hätten betrachtet werden können. Dies bedeute aber nicht, dass sämtliche Planungsfragen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüft werden müssten, auch solche, die keinen engen Sachzusammenhang zu umweltrechtlichen Fragen aufweisen würden. Eine solche Auffassung wäre mit Art. 34 Abs. 3 RPG unvereinbar. Das Bundesgericht habe denn auch in späteren Fällen bei Beschwerden gegen Planungen unterschieden nach Fragen, die im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen seien, und solchen, die nur mit staatsrechtlicher Beschwerde vorgebracht werden könnten. Demzufolge verlange auch Art. 61a Abs. 3 Bst. b BauG bzw. Art. 98a OG nicht, dass in Bezug auf solche Rügen die kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig wäre. Darauf einzutreten würde dem Gesetz widersprechen, welches die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur soweit zulasse, als dies bundesrechtlich verlangt werde.
2.2.2 Dem Verwaltungsgericht ist insoweit beizupflichten, als nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Planungsrügen mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur vorgebracht werden können, wenn sie einen engen Sachzusammenhang mit Bundesverwaltungsrecht, insbesondere dem Umweltschutzrecht, aufweisen. Soweit es jedoch die Auffassung vertritt, die Frage eines derartigen Zusammenhangs stelle sich nur, wenn ein projektbezogener Nutzungsplan zur Beurteilung stehe, ist ihm nicht zu folgen. Das Verwaltungsgericht lässt hierbei unberücksichtigt, dass das Bundesgericht den
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Anwendungsbereich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei der Anfechtung von Raumplänen im Verlauf seiner Rechtsprechung schrittweise ausgedehnt hat:Schon sehr früh konnte mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Nutzungsplan geltend gemacht werden, mit der Planfestsetzung werde Art. 24 RPG umgangen (BGE 123 II 289 E. 1b S. 291; BGE 117 Ib 9 E. 2b S. 12 mit weiteren Hinweisen). Im Laufe der weiteren Rechtsprechung nahm das Bundesgericht eine Aufteilung des Raumplans in einen planungsrechtlichen Teil, dem kantonalrechtliche Natur beigemessen wurde, und in einen verfügungsrechtlichen Teil, der - soweit er sich auf Bundesverwaltungsrecht (ausserhalb des Raumplanungsrechts) stützte - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar war. Entscheidend war dabei, ob der Verfügungsteil, wenn er unabhängig vom Plan erlassen worden wäre, eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG darstellte und so ein Anfechtungsobjekt der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bilden würde. Mit diesem Rechtsmittel anfechtbar waren danach in erster Linie detaillierte Regelungen von Sondernutzungsplänen, daneben aber auch Zonenfeststellungen in Rahmennutzungsplänen, soweit sie konkrete Regelungen für ein bestimmtes Projekt trafen. Massgebend war somit stets, ob sich die Festsetzungen gestützt auf Bundesverwaltungsrecht auf detaillierte Planinhalte bezogen und ihnen dadurch Verfügungscharakter zukam. War dies der Fall, konnte der auf Bundesverwaltungsrecht beruhende Teil mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden. Für die richterliche Überprüfung der raumplanerischen Normen stand indessen nach Art. 34 RPG einzig die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (vgl. BGE 118 Ib 11 E. 2c S. 14, BGE 118 Ib 66 E. 1c/ca S. 71).
In BGE 120 Ib 292 E. 3 nahm das Bundesgericht sodann eine Erweiterung seiner bisherigen Praxis vor, indem es auch die Zuordnung von Empfindlichkeitsstufen in einem Nutzungsplan im Verfahren nach Art. 44 Abs. 1 und 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) - genau wie im Einzelfall (Art. 44 Abs. 3 LSV) - als mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar erklärte. Diesem Entscheid lag die Überlegung zu Grunde, dass die Zuordnung einer Empfindlichkeitsstufe durch einen Plan vom Rechtsschutz her angesichts ihrer Tragweite als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG betrachtet werden müsse (BGE 120 Ib 287 E. 3c/dd S. 297 [= Pra 84/1995 Nr. 67 S. 221]; BGE 121 II 235 E. 1 S. 237 mit Hinweisen). Damit wurde auf die bis anhin
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vorausgesetzte verfügungsähnliche Bestimmtheit des fraglichen Planinhalts verzichtet. Das Bundesgericht unterzog seither auch andere nicht verfügungsgleiche Planinhalte, die vom Bundesverwaltungsrecht (ausserhalb des Raumplanungsrechts) mitbestimmt wurden, der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, wie etwa die Festlegung von Gewässerschutzzonen (BGE 121 II 39 E. 2b S. 42 f.) oder die Ausscheidung einer Zone zum Schutz eines Moorgebiets (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.42/1994 vom 29. November 1994, publ. in: ZBl 97/1996 S. 123 f., E. 1a).Eine weitere Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Verwaltungsgerichtsbeschwerde leitete das Bundesgericht schliesslich mit BGE 121 II 72 ff. ein. Danach sind in diesem Rechtsmittel neu auch planungsrechtliche Rügen zulässig, soweit das Planungsrecht sachnotwendig mit dem Umweltrecht (oder anderem Bundesverwaltungsrecht) zusammenhängt. Das Verwaltungsgericht stellte zutreffend fest, dass damals ein projektbezogener Sondernutzungsplan zu beurteilen war. Hingegen ist ihm nicht zu folgen, soweit es daraus schliesst, "gewöhnliche" Zonenpläne seien demnach zum vornherein nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar. Das Verwaltungsgericht übergeht damit die im erwähnten Entscheid des Bundesgerichts dargelegten Grundsätze, nach welchen es in gewissen Fällen gegen Zonenpläne (Grund- bzw. Rahmennutzungspläne) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als zulässig bezeichnet hat (vgl. BGE 123 II 88 E. 1a/cc S. 92; BGE 121 II 72 E. 1b S. 75). In der Lehre wurde zu Recht ausgeführt, dass somit sämtliche Rügen gegen Nutzungspläne, welche umweltrechtliche oder sonstige bundesverwaltungsrechtliche Aspekte sowie damit in einem engen Sachzusammenhang stehende planungsrechtliche Fragen beträfen, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorzubringen seien. Da fast alle planerischen Belange - etwa die Zuweisung eines Grundstücks zu einer bestimmten Nutzungszone, die Bestimmung der zulässigen Ausnützung oder die Erschliessung - einen Bezug zum Umweltschutz aufweisen würden, könnten demnach Nutzungsplanungen durch die Anrufung umweltrechtlicher Gesichtspunkte zu einem grossen Teil der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterzogen werden (so PETER KARLEN, Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Raumpläne, in: recht 15/1997 S. 132 f.; vgl. dazu auch: WALTER HALLER/ PETER KARLEN, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, S. 28 ff., Rz. 1021a-f; PIERRE TSCHANNEN, Energierecht und Umweltrecht, Bemerkungen in: AJP 1996 S. 81 f.; PETER HÄNNI,
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Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 532 f., Fn. 184 S. 534; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 910 S. 323 f.).
2.2.3 An dieser Praxis hat das Bundesgericht bis heute festgehalten (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1A.283/2004 vom 5. August 2005, E. 1.2 nicht publ. in BGE 131 II 616 und 1A.171/2003 vom 8. Juni 2004, E. 2 nicht publ. in BGE 130 II 313, je mit Hinweisen). Werden somit - wie vorliegend - in einem Nutzungsplan Empfindlichkeitsstufen festgesetzt, können mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch planungsrechtliche Rügen erhoben werden, sofern sie in einem engen Sachzusammenhang mit Belangen des Lärmschutzes stehen. Damit stellt sich hier einzig die Frage, ob ein derartiger Zusammenhang zu bejahen ist.
Das Gebiet "Houene" liegt vom Schiessstand aus betrachtet in direkter Schussrichtung und in relativ kurzer Distanz zum Scheibenstand. Aus den Akten geht hervor, dass die vom Schiessstand ausgehenden Lärmimmissionen im Zusammenhang mit der Ortsplanungsrevision zwischen den Gemeindebehörden, der Schützengesellschaft Gelterfingen und den kantonalen Behörden während Jahren intensiv diskutiert wurden. Allein schon daraus ergibt sich, dass zwischen der vorliegend umstrittenen Nutzungsplanung und den hierbei getroffenen umweltschutzrechtlichen Anordnungen ein enger Sachzusammenhang besteht. Dies betrifft vor allem die gerügte Einzonung bzw. Eignung zur Überbauung des Plangebiets "Houene" wegen der vom Schiessstand ausgehenden Lärmimmissionen. Etwas weniger deutlich zeigt sich der umweltrechtliche Bezug hinsichtlich der Rügen, die Einzonungen seien überdimensioniert, vermöchten dem Kriterium der geschlossenen Siedlung nicht zu genügen, verstiessen gegen das Konzentrationsprinzip und verletzten das Gebot der haushälterischen Nutzung des Bodens. Ebenso verhält es sich, soweit geltend gemacht wird, das Planungsgebiet "Houene" sei durch den öffentlichen Verkehr schlecht erschlossen und seine Einzonung missachte den gesetzlichen Schutz von Fruchtfolgeflächen. Diese mehr raumplanungsrechtlich gefärbten Vorbringen lassen sich indessen bei der Überprüfung des umstrittenen Nutzungsplans nicht isoliert betrachten. Wie das Bundesgericht in BGE 121 II 72 E. 3 S. 79 f. erwog, machen es gerade solche Planungen nötig, raumplanerische und umweltrechtliche Aspekte gemeinsam zu prüfen und widerstreitende Interessen umfassend gegeneinander abzuwägen (s.
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auch BGE 123 II 88 E. 2a S. 93 f.). Die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist demzufolge vorliegend auch hinsichtlich der von den Beschwerdeführern erhobenen planungsrechtlichen Rügen zulässig.
2.3 Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführer 1-3 sind Eigentümer von Grundstücken im Gebiet "Houene", das durch die Ortsplanungsrevision eingezont wird. Sie sind daher durch diesen Plan und die darin festgelegten Empfindlichkeitsstufen stärker als jedermann betroffen. Dasselbe gilt auch für den Beschwerdeführer 4 als Mieter in dem auf Parzelle Nr. 513 gelegenen Wohnhaus, da er durch die Einzonung in ähnlicher Weise berührt wird wie ein Grundeigentümer (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.137/2002 vom 25. September 2003, E. 1.2 mit Hinweis). Die Beschwerdelegitimation ist somit bei allen vier Beschwerdeführern zu bejahen.
Auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist somit unter Vorbehalt der nachstehenden Erwägung einzutreten.
2.4 Wie in E. 2.2.3 hiervor aufgezeigt, ist das Verwaltungsgericht zu Unrecht davon ausgegangen, dass umweltschutzrechtliche Anordnungen nur mit eidgenössischer Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar seien, wenn sie sich auf einen projektbezogenen Nutzungsplan beziehen. Des Weiteren ist ihm auch nicht zu folgen, soweit es vorliegend einen engen Sachzusammenhang zwischen den Lärmschutzanordnungen und den raumplanerischen Massnahmen verneint hat. Ist die eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorliegend aus den dargelegten Gründen auch hinsichtlich der planungsrechtlichen Rügen der Beschwerdeführer zulässig, verletzt der insoweit gefällte Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts sowohl Bundesrecht (Art. 97 ff. OG) als auch kantonales Verfahrensrecht (Art. 61a Abs. 3 Bst. b BauG). Liegt diesbezüglich kein letztinstanzlicher kantonaler Entscheid vor, kann auf den Hauptantrag der Beschwerdeführer, mit dem sie die Aufhebung der Einzonung des Gebiets "Houene" beantragen, nicht eingetreten werden. Hingegen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen der fehlenden Behandlung der Planungsrügen gutzuheissen und die Sache entsprechend dem Eventualantrag an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen (vgl. BGE 121 II 72 E. 3 S. 80). Wegen des
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Sachzusammenhangs zwischen den planungsrechtlichen und den umweltschutzrechtlichen Rügen muss das Verwaltungsgericht die Rügen der Beschwerdeführer gleichzeitig und widerspruchsfrei beurteilen (Koordinationspflicht; Art. 25a Abs. 2 lit. d sowie Abs. 3 und 4 RPG). Dabei wird es sich auch mit den von den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang beanstandeten Sachverhaltsfeststellungen zu befassen haben.