BGE 137 V 1
 
1. Auszug aus dem Urteil der I. sozialrechtlichen Abteilung i.S. M. gegen IV-Stelle des Kantons Zürich (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten)
 
8C_303/2009 vom 14. Dezember 2010
 
Art. 14a Abs. 1 und 2 IVG; Art. 4quater Abs. 1 und 2 IVV; Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung, sozialberufliche Rehabilitation.
 
Art. 14a Abs. 1 und 2 IVG; Art. 6 ATSG; Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung, Arbeitsunfähigkeit.
 
Sachverhalt

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A. Der 1959 geborene M. war seit 9. September 1988 für die Bauunternehmung X. AG als Bauarbeiter tätig und in dieser Eigenschaft bei der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) gegen
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die Folgen von Unfällen versichert. Am 28. November 2000 stürzte er mit dem Fahrrad und zog sich eine unwesentlich dislozierte Abrissfraktur des Tuberculum majus links sowie eine Partialruptur der Supraspinatussehne links zu. Er nahm seine Beschäftigung am 4. September 2001 wieder auf. Die X. AG kündigte das Arbeitsverhältnis per 31. August 2002. Seither geht M. keiner Erwerbstätigkeit mehr nach. Mit Verfügung vom 31. Oktober 2002 sprach ihm die SUVA ab 1. November 2002 eine Invalidenrente, basierend auf einer Erwerbsunfähigkeit von 12 %, zu. Am 5. November 2004 erlitt M. bei einem weiteren Sturz mit dem Fahrrad eine nicht dislozierte Radiusköpfchenfraktur am linken Arm. Die SUVA stellte die Taggeldleistungen für dieses zweite Unfallereignis mit Verfügung vom 3. April 2008 auf den 30. September 2007 ein und hielt fest, dass die bisherige, einer Erwerbsunfähigkeit von 12 % entsprechende Rente unverändert bleibe.
Am 14. September 2005 meldete sich M. zum Bezug von Leistungen der Invalidenversicherung (Umschulung auf eine neue Tätigkeit, Arbeitsvermittlung, Rente) an. Mit Schreiben vom 11. Dezember 2007 ersuchte er zudem um Einleitung von Integrationsmassnahmen ab Anfang des Jahres 2008. Nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens verneinte die IV-Stelle des Kantons Zürich (nachfolgend: IV-Stelle) einen Anspruch auf Integrationsmassnahmen, wies aber darauf hin, dass eine Unterstützung bei der Arbeitsvermittlung möglich sei, sofern M. mit der Einschätzung der Restarbeitsfähigkeit (100 % in einer behinderungsadaptierten Verweistätigkeit) einverstanden sei (Verfügung vom 26. Mai 2008).
B. Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich lehnte die dagegen erhobene Beschwerde ab und auferlegte M. die Gerichtskosten in der Höhe von Fr. 1'000.- (Entscheid vom 27. Februar 2009).
C. M. lässt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten führen mit dem Antrag, es seien ihm Integrationsmassnahmen zuzusprechen und die Gerichtskosten im kantonalen Verfahren seien auf einen Betrag von maximal Fr. 577.- zu reduzieren.
Die IV-Stelle und das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
D. Die I. und II. sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts haben am 18. November 2010 eine gemeinsame Sitzung gemäss Art. 23 BGG abgehalten.

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E. Am 14. Dezember 2010 hat die I. sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts eine öffentliche Beratung durchgeführt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
 
Aus den Erwägungen:
3. Am 1. Januar 2008 sind die Änderungen vom 6. Oktober 2006 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) und (neben weiteren) des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) in Kraft getreten (5. IV-Revision, AS 2007 5129 ff.). Es stehen Integrationsmassnahmen für die Zeit ab Anfang des Jahres 2008 im Streit und die dazu ergangene massgebende Verfügung datiert vom 26. Mai 2008, so dass im vorliegenden Fall die ab 1. Januar 2008 geltenden Bestimmungen zur Anwendung gelangen (vgl. BGE 132 V 215 E. 3.1.1 S. 220 mit Hinweisen; ERWIN MURER, Invalidenversicherung: Prävention, Früherfassung und Integration, 2009, N. 27 zu Art. 3a-c IVG; Urteil 8C_419/2009 vom 3. November 2009 E. 3.1; vgl. auch Rundschreiben des BSV Nr. 253 vom 12. Dezember 2007 [5. IV-Revision und Intertemporalrecht]).
3.2 Der Gesetzgeber hat gezielte, auf die berufliche Eingliederung gerichtete Massnahmen zur sozialberuflichen Rehabilitation (Gewöhnung an den Arbeitsprozess, Förderung der Arbeitsmotivation, Stabilisierung der Persönlichkeit, Einüben sozialer Grundfähigkeiten) und Beschäftigungsmassnahmen (Aufrechterhaltung einer Tagesstruktur für die Zeit bis zum Beginn von Massnahmen beruflicher Art oder bis zu einem Stellenantritt auf dem freien Arbeitsmarkt) in den gesetzlichen Leistungskatalog aufgenommen (Art. 14a Abs. 2 IVG; Art. 4quinquies IVV [SR 831.201]; Botschaft vom 22. Juni 2005
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zur Änderung des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung [5. Revision], BBl 2005 4523 und 4564; Kreisschreiben des BSV über die Integrationsmassnahmen [KSIM], gültig ab 1. Januar 2008, Rz. 9 ff. sowie Anhang 1 [www.bsv.admin.ch/vollzug]; BIGOVIC-BALZARDI/FREI/WAYLAND BIGLER, Die 5. IV-Revision vor der Differenzbereinigung, Soziale Sicherheit [CHSS] 2006 S. 209 ff.). Die Integrationsmassnahmen sollen die Lücke schliessen zwischen sozialer und beruflicher Integration (Rz. 1 KSIM; MURER, a.a.O., N. 5 zu Art. 14a IVG). Nach Art. 14a Abs. 1 IVG haben Versicherte, die seit mindestens sechs Monaten zu mindestens 50 % arbeitsunfähig (Art. 6 ATSG) sind, Anspruch auf Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung, sofern dadurch die Voraussetzungen für die Durchführung von Massnahmen beruflicher Art geschaffen werden können. Der Anspruch setzt ausserdem die Fähigkeit der Versicherten voraus, eine Präsenzzeit von mindestens zwei Stunden täglich während mindestens vier Tagen pro Woche zu absolvieren (Art. 4quater Abs. 1 IVV). Anspruch auf Massnahmen zur sozialberuflichen Rehabilitation haben Versicherte, die in Bezug auf Massnahmen beruflicher Art noch nicht eingliederungsfähig sind (Art. 4quater Abs. 2 IVV).
 
Erwägung 4
4.2 Das kantonale Gericht ist der Auffassung, aus der Entstehungsgeschichte wie auch aus dem Sinn und Zweck der Einführung von Integrationsmassnahmen (im Rahmen der 5. IV-Revision) ergebe sich eindeutig, dass ein diesbezüglicher Anspruch auf versicherte Personen abziele, deren Arbeitsfähigkeit psychisch bedingt reduziert sei. Auch wenn der Anspruch nicht ausdrücklich auf diese Zielgruppe beschränkt worden sei, sei klar ersichtlich, dass nicht alle Personen, welche die Voraussetzungen des Art. 14a Abs. 1 IVG und des Art. 4quater Abs. 1 IVV erfüllen, in den Genuss von Integrationsmassnahmen kommen sollen. Psychisch in ihrer Arbeitsfähigkeit nicht eingeschränkte Personen, bei welchen die Zumutbarkeit einer Verweistätigkeit medizinisch ausgewiesen sei, müssten grundsätzlich als eingliederungsfähig gelten. Fest stehe jedenfalls, dass
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Integrationsmassnahmen (für diese Personengruppe) nur in Ausnahmefällen durchzuführen seien und die direkte Eingliederung den Regelfall bilde. Im vorliegenden Fall gebe es gemäss Beurteilung des Dr. med. W., Regionaler Ärztlicher Dienst (RAD), keine Anhaltspunkte für eine psychische Erkrankung invalidisierenden Ausmasses. Dieser Einschätzung sei ohne weiteres zu folgen, womit der Versicherte eingliederungsfähig sei. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer zuerst das Vertrauen aufbauen müsse, den linken Arm entsprechend der objektiven (ärztlichen) Beurteilung einzusetzen, beschlage die objektiv-medizinische Frage der Zumutbarkeit und keinen sozialberuflichen Aspekt.
 
Erwägung 5
5.1 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom
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Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen. Die Gesetzesmaterialien können beigezogen werden, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben (BGE 135 III 112 E. 3.3.2 S. 116; BGE 135 V 50 E. 5.1 S. 53, BGE 135 V 232 E. 2.2 S. 234; BGE 134 II 308 E. 5.2 S. 311).
5.2 Das kantonale Gericht weist zu Recht darauf hin, dass der Anspruch auf Integrationsmassnahmen durch Art. 14a Abs. 1 IVG und Art. 4quater Abs. 1 IVV - ausgehend vom Wortlaut der Bestimmungen - nicht auf versicherte Personen beschränkt ist, deren Arbeitsfähigkeit infolge psychischer Beschwerden herabgesetzt ist. Es nimmt aber dennoch an, dass nicht alle Personen, welche die Anspruchsvoraussetzungen erfüllen, in den Genuss von Integrationsmassnahmen kommen sollen. Nach Ansicht der Vorinstanz muss bei aus psychischen Gründen in ihrer Arbeitsfähigkeit eingeschränkten Versicherten die fehlende Eingliederungsfähigkeit vermutet werden, während umgekehrt die übrigen versicherten Personen grundsätzlich als eingliederungsfähig gelten sollen. Solches lässt sich allerdings weder aus der ratio legis noch aus den im angefochtenen Gerichtsentscheid angeführten Quellen ableiten, wie sich nachfolgend zeigt.
5.2.1 Laut Botschaft zielen die Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung und die mit der 5. IV-Revision erfolgte Ausweitung bestehender Massnahmen beruflicher Art nicht nur auf die - stark zunehmende - Gruppe von psychisch kranken Personen ab, sondern sollen namentlich auch beruflich unqualifizierten Versicherten dienen, welche in einer behinderungsangepassten leichten Hilfstätigkeit voll arbeitsfähig sind (BBl 2005 4521 f.). Es ist in diesem Zusammenhang nirgends von einer (wie auch immer ausgestalteten) Vorrangstellung von psychisch kranken Versicherten die Rede. Vielmehr wird wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass die Optimierung der Instrumente für die berufliche Eingliederung sowohl für beruflich unqualifizierte Hilfskräfte als auch für psychisch kranke Personen von grosser Bedeutung sei (BBl 2005 4521 und 4522).

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5.2.2 Als Zielgruppe der Integrationsmassnahmen werden in der parlamentarischen Beratung zum neuen Art. 14a IVG "insbesondere" (Kommissionssprecherin Forster-Vannini, AB 2006 S 603), in den Erläuterungen des BSV zu den (im Rahmen der 5. IV-Revision notwendigen) IVV-Änderungen vom 28. September 2007 sogar einzig Versicherte erwähnt, welche aufgrund einer psychischen Beeinträchtigung in ihrer Arbeitsfähigkeit eingeschränkt sind. Das BSV merkt zu Art. 4quater Abs. 1 IVV an, gerade für die Durchführung der Massnahmen zur sozialberuflichen Rehabilitation, die auf Versicherte mit psychischen Problemen ausgerichtet seien, sei es sehr wichtig, eine regelmässige Anwesenheit vorzusehen (S. 4 der Erläuterungen; vgl. auch MURER, a.a.O., N. 4 zu Art. 14a IVG).
Die Annahme der Vorinstanz, dass bei den Vorarbeiten zu den Integrationsmassnahmen psychisch beeinträchtigte Personen im Fokus der gesetzgeberischen Bemühungen standen, mag daher zutreffen. Daraus eine generelle Vermutung abzuleiten, psychisch gesunde, aber aus körperlicher Sicht eingeschränkte Versicherte seien eingliederungsfähig, ist jedoch gleichwohl nicht zulässig. Auch das BSV geht in seiner im vorliegenden Verfahren letztinstanzlich eingereichten Vernehmlassung davon aus, dass Integrationsmassnahmen nicht allein mit der Begründung abgelehnt werden könnten, die versicherte Person sei nicht in ihrer psychischen Gesundheit beeinträchtigt, falls alle anderen Anspruchsvoraussetzungen gegeben seien.
Tatsächlich weist das Kreisschreiben verschiedentlich darauf hin, dass Integrationsmassnahmen "hauptsächlich" das Erreichen der Eingliederungsfähigkeit bei Personen zum Ziel haben, welche "insbesondere" aus psychischen Gründen zu weniger als 50 % arbeitsfähig sind (Rz. 1, 2 und 5 KSIM). Diese Formulierung schliesst aber nicht aus, dass daneben auch Personen Anspruch auf Integrationsmassnahmen haben können, welche aus anderen als aus psychischen Gründen in der Arbeitsfähigkeit eingeschränkt sind. Konkretisierungen in Verwaltungsweisungen richten sich grundsätzlich nur an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Indes berücksichtigt das Gericht die Kreisschreiben insbesondere dann und weicht nicht ohne triftigen Grund davon ab, wenn sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende
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Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen und eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben enthalten. Dadurch trägt es dem Bestreben der Verwaltung Rechnung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten. Auf dem Weg von Verwaltungsweisungen dürfen aber keine über Gesetz und Verordnung hinausgehenden Einschränkungen eines materiellen Rechtsanspruchs eingeführt werden (BGE 132 V 121 E. 4.4 S. 125 mit Hinweisen). Soweit im vorliegend angefochtenen Gerichtsentscheid demzufolge aus dem KSIM in Bezug auf Integrationsmassnahmen eine Vorzugsstellung psychisch behinderter Personen (im Vergleich zu körperlich eingeschränkten Versicherten) abgeleitet wird, kann der Vorinstanz nicht gefolgt werden, da diese Interpretation eine Verschlechterung der Rechtsstellung von aus physischen Gründen in ihrer Arbeitsfähigkeit eingeschränkten Personen hinsichtlich ihres Anspruchs auf Integrationsmassnahmen zur Folge hätte, welche in den anwendbaren Bestimmungen nicht vorgesehen ist.
 
Erwägung 7
7.1 Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer in seiner angestammten Tätigkeit als Bauarbeiter seit Jahren zu 100 % arbeitsunfähig ist. Die IV-Stelle nimmt an, dass in einer dem
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Gesundheitszustand angepassten Beschäftigung ein ganztägiger Einsatz möglich sei. Das kantonale Gericht bestätigt gestützt auf die Akten, eine Verweistätigkeit sei vollumfänglich zumutbar. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was diese Feststellung als bundesrechtswidrig erscheinen liesse; sie wird nicht einmal ausdrücklich bestritten. Sie beruht auf dem überzeugenden kreisärztlichen Abschlussuntersuchungsbericht vom 20. Juni 2007 (mit Ergänzung vom 24. Juli 2007), wonach eine den Einschränkungen am linken Arm Rechnung tragende Beschäftigung ganztags ausgeübt werden könne, und der RAD-Stellungnahme vom 20. Dezember 2007, in welcher bei fehlenden Hinweisen auf eine eigenständige psychische Erkrankung eine 100%ige Arbeitsfähigkeit in einer angepassten Tätigkeit angegeben wird. Die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz kann unter diesen Umständen jedenfalls nicht als offensichtlich unrichtig bezeichnet werden, weshalb sie für das Bundesgericht verbindlich ist (Art. 105 BGG; nicht publ. E. 1).
7.2 Art. 14a Abs. 1 IVG verweist für den Begriff der Arbeitsunfä-higkeit auf Art. 6 ATSG. Arbeitsunfähigkeit ist gemäss dieser Bestimmung die durch eine Beeinträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit bedingte, volle oder teilweise Unfähigkeit, im bisherigen Beruf oder Aufgabenbereich zumutbare Arbeit zu leisten (Art. 6 Satz 1 ATSG). Bei langer Dauer wird auch die zumutbare Tätigkeit in einem anderen Beruf oder Aufgabenbereich berücksichtigt (Art. 6 Satz 2 ATSG; zur langen Dauer: ULRICH MEYER-BLASER, Der Rechtsbegriff der Arbeitsunfähigkeit und seine Bedeutung in der Sozialversicherung namentlich für den Einkommensvergleich in der Invaliditätsbemessung, in: Schmerz und Arbeitsunfähigkeit, 2003, S. 39 ff.; UELI KIESER, ATSG-Kommentar, 2. Aufl. 2009, N. 17 ff. zu Art. 6 ATSG).
Nach dem Wortlaut des Art. 14a Abs. 1 IVG (E. 3.2 hiervor) betrifft der Verweis auf Art. 6 ATSG die ganze Norm, nicht nur Art. 6 Satz 1 ATSG.

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7.2.2 Art. 14a IVG wurde in der 5. IV-Revision ins Gesetz eingefügt. Er befand sich mitsamt dem Klammerhinweis auf Art. 6 ATSG bereits im bundesrätlichen Entwurf (BBl 2005 4609) und wurde in der Botschaft folgendermassen kommentiert (BBl 2005 4563 f.):
    "Art. 14a (neu)
    Mit diesem Artikel werden die neuen Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung im IVG eingeführt.
    Absatz 1 regelt die besonderen Anspruchsvoraussetzungen. Diese Massnahmen sollen Versicherten zugesprochen werden, deren massgebender Gesundheitsschaden eine Art und Schwere erreicht, welche die bisherige Arbeitstätigkeit in einem Umfang von mindestens 50 Prozent einschränkt und dies seit mindestens 6 Monaten. Diese Anspruchsvoraussetzungen lassen sich ziemlich rasch und genau abklären.
    Die Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung sind darauf gerichtet, dass die Voraussetzungen geschaffen werden, um Massnahmen beruflicher Art durchzuführen. So muss auch eine Notwendigkeit der entsprechenden Massnahme ausgewiesen sein, was bedeutet, dass eine Integrationsmassnahme zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung nur dann in Betracht fällt, wenn ohne sie eine berufliche Eingliederung gar nicht möglich wäre."
Der zweite Absatz dieser Begründung lässt darauf schliessen, dass nur die Einschränkung in der bisherigen Arbeitstätigkeit gemeint ist (ebenso: BBl 2005 4523). Aus dem dritten Absatz folgt aber das Gegenteil: Besteht nämlich eine uneingeschränkte Arbeitsfähigkeit in einer zumutbaren anderen Tätigkeit im Sinne von Art. 6 Satz 2 ATSG, so ist eine berufliche Eingliederung (in eine andere Tätigkeit) ohne weiteres möglich; Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung sind gar nicht nötig und fallen demzufolge ausser Betracht. In der Bundesversammlung wurde nur über die erforderliche Dauer (zwei oder sechs Monate) diskutiert (AB 2006 N 352 ff.), nicht aber über die Art der Arbeitsunfähigkeit.
7.2.3 In wörtlicher Auslegung des Gesetzes haben versicherte Personen, welche in einer angepassten Beschäftigung arbeitsfähig sind, direkt Anspruch auf die (mit der 5. IV-Revision ausgeweiteten) beruflichen Eingliederungsmassnahmen und bedürfen vorgängig keiner Integrationsmassnahme. Hätte der Gesetzgeber nur die Arbeitsunfähigkeit im bisherigen Beruf oder Aufgabenbereich gemeint, so hätte er wohl ausdrücklich nur auf Satz 1 des Art. 6 ATSG, welcher klarerweise zwei Sätze mit unterschiedlicher Bedeutung enthält, verwiesen. Dieses Ergebnis, welches sich auf den Wortlaut der Norm stützt, entspricht auch der Systematik und der ratio legis: Art. 14a
BGE 137 V 1 (12):
Abs. 1 IVG ist im Zusammenhang mit Art. 14a Abs. 2 IVG zu sehen, wonach als Integrationsmassnahmen gezielte, auf die berufliche Eingliederung gerichtete Massnahmen zur sozialberuflichen Rehabilitation (lit. a) und Beschäftigungsmassnahmen (lit. b) gelten. Es geht darum, bei denjenigen Versicherten, die aktuell nicht eingliederungsfähig sind oder deren Eingliederungsfähigkeit verloren zu gehen droht, die Eingliederungsfähigkeit herzustellen oder zu erhalten (BBl 2005 4521 ff., 4564; MURER, a.a.O., N. 4 und 31 zu Art. 14a IVG; SILVIA BUCHER,Die Integrationsmassnahmen zur Vorbereitung auf die berufliche Eingliederung nach Art. 14a IVG, in: Soziale Sicherheit - Soziale Unsicherheit, Festschrift für Erwin Murer zum 65. Geburtstag, 2010, S. 111). Ist aber jemand in einer anderen zumutbaren Tätigkeit arbeitsfähig, so ist er (in dieser anderen Tätigkeit) bereits eingliederungsfähig; er braucht keine Integrationsmassnahmen mehr, um die Eingliederungsfähigkeit herzustellen (anderer Meinung: BUCHER, a.a.O., S. 104). Es gibt keinen Grund, Massnahmen zur Ermöglichung einer beruflichen Eingliederung durchzuführen, wenn auch ohne solche Massnahmen eine berufliche Eingliederung bereits umgesetzt werden kann.