Der Diplomingenieur W. B ... war bis zum 31. August 1959 mit der Amtsbezeichnung "Baurat im technischen Schuldienst und Abteilungsleiter" als Lehrkraft an der Bau- und Ingenieurschule in Bremen – einer höheren Fachschule – tätig. Er erhielt Bezüge nach der Besoldungsgruppe 13 a der Besoldungsordnung A des Bremischen Besoldungsgesetzes vom 8. Mai 1956 in der Fassung vom 13. Mai 1959 (GBl. S. 59) – im folgenden: bremisches Besoldungsgesetz – zuzüglich einer ruhegehaltsfähigen Zulage von monatlich 35 DM. Sein Ruhegehalt für die Zeit ab 1. September 1959 wurde durch Bescheid der Senatskommission für das Personalwesen vom 7. August 1959 auf der Grundlage der zuletzt bezogenen Besoldung auf monatlich 1111 DM festgesetzt.

Nach Zurückweisung seines Widerspruchs gegen diesen Bescheid hat der Beamte bei dem Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen Anfechtungsklage erhoben mit dem Antrag, den Festsetzungsbescheid vom 7. August 1959 und den Widerspruchsbescheid aufzuheben.

Zur Begründung hat er vorgetragen: Das bremische Besoldungsgesetz verstoße, indem es die "Bauräte im technischen Schuldienst und Abteilungsleiter" niedriger als die "Oberstudienräte als Fachgruppenleiter" an einer höheren Lehranstalt einstufe, nämlich die einen in die Besoldungsgruppe A 13 a mit einer Zulage von monatlich 35 DM, die anderen in die Besoldungsgruppe A 14, gegen den Gleichheitssatz; diese Differenzierung im Gesetz sei willkürlich und deshalb nichtig. Die Tätigkeitsmerkmale, die Verantwortung und die Leistung der beiden Berufstätigkeiten seien gleich. Der angegriffene Bescheid beruhe also auf einer nichtigen gesetzlichen Regelung.

Das Verwaltungsgericht Bremen hält die Besoldungsordnung A des bremischen Besoldungsgesetzes insoweit mit Art. 3 GG für unvereinbar, als darin die "Bauräte im technischen Schuldienst und Abteilungsleiter" in die Besoldungsgruppe A 13 a mit Zulage, die "Oberstudienräte als Fachgruppenleiter" jedoch in die Besoldungsgruppe A 14 eingestuft worden sind. Dafür lasse sich ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt schlechterdings nicht finden. Sei diese Auffassung zutreffend, dann müsse die Anfechtungsklage Erfolg haben; sei sie dagegen unzutreffend, die besoldungsrechtliche Regelung also mit Art. 3 GG vereinbar, dann müsse die Klage abgewiesen werden. Die Verfassungswidrigkeit der hier entscheidungserheblichen landesgesetzlichen Regelung könne gemäß Art. 100 Abs. 1 GG nur das Bundesverfassungsgericht feststellen. Deshalb hat das Verwaltungsgericht mit Beschluß vom 23. November 1960 sein Verfahren ausgesetzt und die verfassungsrechtliche Frage dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorgelegt.

Das bremische Besoldungsgesetz hat die Lehrkräfte an der Bau- und Ingenieurschule einerseits und die Lehrkräfte an den höheren Lehranstalten (Gymnasien) andererseits wie folgt eingestuft:

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen hat sich zur Vorlage des Verwaltungsgerichts wie folgt geäußert: Es müsse zunächst bezweifelt werden, ob sich der Beamte überhaupt auf die Verletzung des Gleichheitssatzes berufen könne; Voraussetzung der erstrebten besseren Besoldung sei jedenfalls die Beförderung zum "Oberbaurat"; der bereits pensionierte Beamte könne aber nach geltendem Beamtenrecht nicht mehr befördert werden. Davon abgesehen, müsse bei der Regelung der Besoldung der Beamten dem Gesetzgeber mehr noch als bei der Regelung anderer Sachbereiche ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt werden. Bei der Aufstellung einer Besoldungsordnung könne es insbesondere nicht allein auf einen Vergleich der Tätigkeitsmerkmale des Beamten mit denen eines Beamten einer anderen beruflichen Laufbahn ankommen. Der Gesetzgeber müsse auch darauf Bedacht nehmen, welche Folgen die Einstufung eines Amtes auf eine Vielzahl anderer Ämter verschiedener beruflicher Laufbahnen innerhalb der gesamten Besoldungsordnung habe und wie ein Amt in die Besoldungsordnung der anderen Länder eingeordnet worden sei. Überdies habe sich das Land an das "Gerüst" zu halten, daß § 53 BBesG für die Länder verbindlich gemacht habe. Schließlich treffe es auch in der Sache nicht zu, daß sich die Tätigkeit der "Bauräte im technischen Schuldienst und Abteilungsleiter" in nichts von der Tätigkeit der "Oberstudienräte als Fachgruppenleiter" unterscheide; immerhin sei der eine an einer höheren Fachschule, der andere an einer höheren Lehranstalt tätig und dem "Oberstudienrat als Fachgruppenleiter" obliege die Ausbildung der Studienreferendare, also des Nachwuchses an Lehrkräften für die höheren Lehranstalten; eine entsprechende Aufgabe gehöre nicht zu dem Kreis der Dienstobliegenheiten eines "Baurats im technischen Schuldienst und Abteilungsleiters".

Die Vorlage ist zulässig. Das Verwaltungsgericht geht, wie sich sowohl aus der im Vorlagebeschluß formulierten Frage als auch aus der Begründung ergibt, davon aus, daß der von ihm anzuwendende Rechtssatz nicht einfach laute: "Bauräte des technischen Schuldienstes und Abteilungsleiter werden in die Besoldungsgruppe A 13 a + Zulage eingestuft" und richtig, d.h. um dem Art. 3 GG zu genügen, lauten müßte: "Bauräte ... werden in die Besoldungsgruppe A 14 eingestuft", sondern in dem für seine Entscheidung erheblichen Zusammenhang so zu fassen sei: "Bauräte ... werden in die Besoldungsgruppe A 13 a mit Zulage und Oberstudienräte ... in die Besoldungsgruppe A 14 eingestuft" (d.h. "Bauräte werden niedriger als Oberstudienräte" oder "Oberstudienräte werden höher als Bauräte" eingestuft). Diesen der bremischen Besoldungsordnung entnommenen Rechtssatz hält es für unvereinbar mit dem Gleichheitssatz. Dabei bleibt offen, in welcher Weise der Gesetzgeber den behaupteten Verstoß gegen Art. 3 GG beseitigt, ob durch Einstufung der beiden miteinander verglichenen Beamten in die Besoldungsgruppe A 13 a oder in die Besoldungsgruppe A 14 oder in eine neue Besoldungsgruppe.

Die Begründung des Vorlagebeschlusses läßt erkennen, daß das Verwaltungsgericht aus anderen Gründen als dem der Unvereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz die beanstandete Besoldungsregelung nicht in Frage stellen will; solche andere Gründe sind auch nicht ersichtlich.

Im Vorlagebeschluß ist weiterhin ausreichend zum Ausdruck gebracht, daß das Verwaltungsgericht bei Gültigkeit der Besoldungsregelung die Klage abweisen, bei Nichtigkeit der Regelung dagegen die angegriffenen Bescheide der Verwaltung mangels einer ausreichenden Rechtsgrundlage aufheben will. Die zu diesem Ergebnis führende Erwägung des vorlegenden Gerichts ist offenbar: Der angegriffene Bescheid über die Festsetzung des Ruhegehalts beruht insofern auf jenem – vom Gericht für nichtig gehaltenen – Rechtssatz, als die Versorgungsbezüge zwar auf der Grundlage des zuletzt erdienten Gehalts zu berechnen sind, das vom Beamten zuletzt bezogene Gehalt aber mangels einer gültigen Regelung im Besoldungsgesetz nicht zugrunde gelegt werden darf.

Dies alles ist als eine mindestens vertretbare Rechtsauffassung vom Bundesverfassungsgericht nach seiner ständigen Rechtsprechung hinzunehmen.

Die Folge der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist nicht etwa, daß der Beamte bis zu einer dem Gleichheitssatz genügenden Neufassung der für ihn maßgeblichen Besoldungsregelung keinen Anspruch auf Besoldung und Versorgung hätte; vielmehr wäre der Dienstherr in einem solchen Falle aus dem Beamtenverhältnis heraus gehalten, ihm bis dahin angemessene Unterhaltsbezüge zu gewähren; den Übergang in einer den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, dem Gleichheitssatz und dem Rechtsstaatsprinzip entsprechenden Weise zu regeln, wäre Sache des Gesetzgebers.

Das Bedenken des Senats der Freien Hansestadt Bremen, die Vorlage sei unzulässig, weil der Beamte als pensionierter Baurat nicht mehr zum Oberbaurat befördert werden und deshalb auf keinen Fall in den Genuß höherer Bezüge kommen könne, greift nicht durch. Im Verwaltungsprozeß geht es nicht um die Zuerkennung höherer Bezüge, sondern um die Rechtmäßigkeit des Bescheides über die Festsetzung der Versorgungsbezüge. Es ist auch nicht richtig, daß die anderweite – möglicherweise höhere – Festsetzung am Ende daran scheitern müßte, daß der pensionierte Beamte nicht mehr zum "Oberbaurat" befördert werden kann. Denn die Rechtsfrage ist gerade, ob der Beamte ohne Beförderung schon als "Baurat und Abteilungsleiter" ebenso wie ein "Oberstudienrat als Fachgruppenleiter" hätte besoldet und versorgt werden müssen.

Die angegriffene Regelung in der Besoldungsordnung A des bremischen Besoldungsgesetzes ist mit dem Gleichheitssatz vereinbar.

1. Auszugehen ist von dem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts feststehenden Grundsatz, daß das Gericht dem Gesetzgeber gegenüber Zurückhaltung zu üben hat und nur die Verletzung äußerster Grenzen der gesetzgeberischen Freiheit feststellen kann. Eine gesetzliche Regelung ist nur dann mit dem Gleichheitssatz unvereinbar, wenn sich für die Regelung schlechterdings ein vernünftiger, sachgerechter Grund nicht erkennen läßt und sie deshalb unverträglich ist mit dem Gedanken der Gerechtigkeit. Das muß ganz besonders in Fragen der Besoldungsregelung gelten. Die Abgrenzung der verschiedenen Laufbahnen voneinander, die Gestaltung des Beförderungskegels, die Bewertung von Dienstposten usw., all dies läßt sich nicht immer zwingend begründen. Dabei mögen Hergebrachtes, Ausgewogenheit des Gesamtbildes der Besoldungsordnung, Eigentümlichkeiten und Besonderheiten, aber auch Ähnlichkeiten und Gemeinsamkeiten von Laufbahn- und Beamtengruppen und Nachwuchssorgen berücksichtigt werden; innerhalb der Gruppe der Lehrkräfte im reichverzweigten und vielgestaltigen deutschen Schulwesen kommt u. a. auch die verschiedene Bewertung der Bedeutung der einzelnen Schularten in Betracht. Hier muß der Freiheit des Gesetzgebers weites Feld gelassen werden. Auch eine dem Gleichheitssatz und dem Gedanken der Gerechtigkeit genügende Besoldungsordnung wird nie alle zufriedenstellen.

2. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen hat sich zu Unrecht unter Bezugnahme auf § 53 BBesG darauf berufen, daß der Beamte als Baurat – wie alle Räte – nur in die Besoldungsgruppe A 13, nicht aber in die Besoldungsgruppe A 14 eingereiht werden könne. In Wahrheit setzt jenes Schema des § 53 voraus, daß der Beamte die ihm nach seiner Funktion zukommende, zutreffende Amtsbezeichnung erhalten hat. Es könnte also eine gleichheitswidrige Einstufung u. U. auch dadurch herbeigeführt werden, daß dem Beamten eine "falsche" Amtsbezeichnung verliehen wird, die ihrerseits Grund für die unrichtige Einstufung geworden ist. Mit dem bloßen Hinweis auf die Amtsbezeichnung "Baurat im technischen Schuldienst" läßt sich deshalb das Bedenken aus Art. 3 GG nicht ausräumen.

3. Entscheidend ist, ob der Vergleich, den das vorlegende Gericht zwischen den "Bauräten im technischen Schuldienst und Abteilungsleitern" und den "Oberstudienräten als Fachgruppenleitern" zieht, (a) überhaupt statthaft ist, (b) ob er richtig gewürdigt ist und (c) ob er allein ausreicht, um die Folgerung ziehen zu können, daß der Gleichheitssatz verletzt ist.

a) Das bremische Besoldungssystem basiert, wie alle deutschen Besoldungsgesetze, zunächst auf der Gliederung des öffentlichen Dienstes in den einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienst. Innerhalb dieser "Laufbahngruppen" (vgl. § 2 Abs. 2 Bundeslaufbahnverordnung) kennt es die verschiedenen Laufbahnen je nach Fachrichtung, innerhalb derer ein Aufstieg im Wege der Beförderung vorgesehen ist. Dazu treten schließlich – als Ausnahme von der Regel – Dienstposten (Ämter), die sich einer Laufbahn mit Beförderungsmöglichkeiten nicht ohne weiteres zuordnen lassen.

In den Fällen, in denen ein Beamter ein Amt innerhalb einer bestimmten Laufbahn bekleidet, die Beförderungen vorsieht, kann der Beamte seine besoldungsrechtliche Einstufung nicht unmittelbar mit der Einstufung eines Beamten, der einer anderen Laufbahn angehört, vergleichen. In einem solchen Fall können vielmehr nur die verschiedenen Laufbahnen miteinander verglichen werden; der Beamte kann außerdem höchstens seine Stellung mit der eines anderen Beamten innerhalb der eigenen Laufbahn vergleichen. Denn indem der Gesetzgeber sich bei der Ausgestaltung der Besoldungsordnung dafür entschieden hat, daß die Inhaber bestimmter Ämter nicht in einer Laufbahn zusammengefaßt werden, sondern zwei verschiedenen Laufbahnen zugewiesen werden, hat er auf Merkmale abgehoben, in denen sich die Angehörigen der einen Laufbahn von den Angehörigen der anderen Laufbahn unterscheiden und zwar so unterscheiden, daß die Stufung in Besoldungsgruppen innerhalb der beiden Laufbahnen differenziert werden darf. Für den Zweck der Besoldungsordnung wäre es offenbar sinnlos, zwei selbständige Laufbahnen vorzusehen, wenn der Rechtszwang bestünde, sie dann in sich völlig kongruent in Besoldungsgruppen aufzubauen. Der Gleichheitssatz kann also – abgesehen von dem hier nicht in Betracht kommenden Fall, daß eine Laufbahn unter Verletzung des Art. 3 GG in eine der vier Laufbahngruppen unrichtig eingereiht worden ist – nur dadurch verletzt werden, daß der Gesetzgeber willkürlich, d.h. ohne sachlich vertretbaren Grund in seiner Besoldungsordnung statt von einer einheitlichen Laufbahn auszugehen, zwei Laufbahnen vorsieht oder die eine ohne sachlich vertretbaren Grund gegenüber der anderen im Gesamtaufbau benachteiligt. Sind diese Entscheidungen des Gesetzgebers mit Art. 3 GG vereinbar, dann bleibt nur noch die Möglichkeit, daß eine Beamtengruppe, die einer dieser beiden Laufbahnen angehört, innerhalb ihrer Laufbahn willkürlich, d.h. ohne zureichenden Grund im Verhältnis zu einer anderen Beamtengruppe dieser Laufbahn benachteiligt worden ist und die Regelung deshalb mit Art. 3 GG unvereinbar ist.

Die Auffassung des vorlegenden Gerichts (und des klagenden Beamten) mißachtet übrigens nicht nur ein allgemeines Aufbau- und Ordnungsprinzip des bremischen Besoldungsrechts; sie würde auch, wenn sie zuträfe, zu zahllosen Vergleichsmöglichkeiten herausfordern; der Berufung auf Gleichheitsverletzungen wäre keine Grenze mehr gesetzt. Bei dem meist fließenden Übergang von einer Besoldungsgruppe zur nächsten könnte nicht mehr einleuchtend begründet werden, warum die vom Gesetzgeber gefundene Differenzierung in der Einstufung zwischen zwei Beamten verschiedener Laufbahnen vertretbar oder nicht vertretbar ist.

Im bremischen Besoldungsgesetz ist die Laufbahn des "technischen Schuldienstes", dem der klagende Beamte angehört, von der Laufbahn des Schuldienstes an höheren Lehranstalten (Gymnasien) geschieden. Die Einrichtung dieser gesonderten Laufbahnen, die beide dem höheren Dienst zugerechnet sind, ist mindestens vertretbar: Im einen Fall ist es der Dienst an einer höheren Fachschule technischen Charakters, im anderen Fall ist es der Dienst an einer allgemein bildenden höheren Lehranstalt; diese Verschiedenheit in der Sache gestattet, eine verschiedene Laufbahn der hier und dort wirkenden Lehrkräfte aufrechtzuerhalten. In sich beginnt jede mit der Eingangsstelle nach A 13 und endet jede mit einer Stelle nach A 15; jede ist entsprechend ihren Eigentümlichkeiten in sich ohne eine erkennbare Verzerrung gestuft. Eine Benachteiligung der einen Laufbahn gegenüber der anderen läßt sich also unter diesem Gesichtspunkt nicht nachweisen.

b) Zu welchen Schwierigkeiten die Zulassung eines Vergleichs unmittelbar zwischen zwei Beamten verschiedener Laufbahnen führen würde, zeigt der vorliegende Fall mit besonderer Deutlichkeit:

Es lassen sich gewiß, wie es das vorlegende Gericht getan hat, viele Einzelheiten anführen, in denen die Tätigkeiten der beiden verglichenen Beamten übereinstimmen: sie unterrichten, sie arbeiten an der Aufstellung der Lehrpläne mit, sie beaufsichtigen den Unterricht anderer Lehrkräfte, sie beraten die Schulverwaltung, sie nehmen Prüfungen ab usw. Der "Oberstudienrat als Fachgruppenleiter" hat allerdings auch die Studienreferendare, also den Nachwuchs an Lehrkräften des höheren Dienstes auszubilden; eine entsprechende Aufgabe hat der "Baurat im technischen Schuldienst und Abteilungsleiter" nicht. Außerdem bleibt der Unterschied, daß der eine an der höheren technischen Fachschule, der andere an einer allgemein bildenden höheren Lehranstalt tätig ist.

Der vom vorlegenden Gericht angestellte Vergleich ist aber auch deshalb problematisch, weil die Regelung der bremischen Besoldungsordnung teilweise unbeachtet geblieben ist: Sie kennt nicht nur Oberstudienräte in Besoldungsgruppe A 14, sondern – als Regel – Oberstudienräte in Besoldungsgruppe A 13 a mit einer unwiderruflichen und ruhegehaltsfähigen Zulage von monatlich 35 DM; zu den Oberstudienräten in Besoldungsgruppe A 14 gehören nur die Oberstudienräte als Stellvertreter des Oberstudiendirektors, als Leiter des Abendgymnasiums, des Wirtschaftsgymnasiums, der Wirtschaftsoberschule und – seit der Neufassung der Besoldungsordnung A im Jahre 1959 – "Oberstudienräte als Fachgruppenleiter". Hinzu kommt: Der "Baurat im technischen Schuldienst und Abteilungsleiter" ist gegenüber dem Baurat herausgehoben und dem Oberstudienrat, dem Schulrat und dem Dozenten an der Pädagogischen Hochschule gleichgestellt; so betrachtet bedeutet die – ohne Beförderung – geforderte Gleichstellung des "Baurats im technischen Schuldienst und Abteilungsleiters" mit dem Oberbaurat (und den übrigen in der Besoldungsordnung A 14 genannten Beamten) eine doppelte Heraushebung. Es ist unter diesen Umständen schlechterdings nicht einzusehen, weshalb nur der Vergleich des "Baurats im technischen Schuldienst und Abteilungsleiters" mit dem Oberstudienrat als Fachgruppenleiter" und nicht auch der Vergleich mit den Oberstudienräten der Besoldungsgruppe A 13 a statthaft und vertretbar sein sollte.

c) Selbst wenn aber unter dem vom vorlegenden Gericht allein erwogenen Vergleich der beiden Beamtengruppen gesagt werden könnte, eine am Gedanken der Gerechtigkeit orientierte Betrachtung führe zu dem Schluß, daß sie beide gleich besoldet werden müßten, reicht das noch nicht zur Feststellung aus, daß hier der Gleichheitssatz verletzt sei. Denn die Regelung der Besoldung kann nicht ausschließlich unter dem Gesichtspunkt erfolgen, daß jeder einzelne Beamte im Vergleich zu jedem anderen Beamten "richtig" besoldet wird. Vielmehr muß die Regelung auch anderen, das individuelle Interesse des einzelnen übergreifenden Gesichtspunkten Rechnung tragen. Beispielsweise muß Rücksicht genommen werden auf die Konsequenzen einer Einstufung für eine ganze Reihe anderer Einstufungen in verwandten oder ähnlichen Laufbahnen. Der Gesetzgeber muß mehr als nur zwei Laufbahnen miteinander vergleichen, um zu einer angemessenen Ausgewogenheit der gesamten Besoldungsordnung zu kommen. Er kann dabei auch die Dringlichkeit der Förderung der verschiedenen Laufbahnen verschieden bewerten oder auf Nachwuchsschwierigkeiten in einzelnen Laufbahnen Rücksicht nehmen, die sich durch einen Anreiz in der Besoldung mindern oder beheben lassen. Unter solchen "überindividuellen" Gesichtspunkten, die für eine Besoldungsordnung nicht sachfremd sind, läßt sich selbst dann eine differenzierte Besoldung rechtfertigen, wenn sie an sich bei einem Vergleich nur der Lage des einzelnen Beamten mit der eines anderen Beamten einheitlich ausfallen sollte.

Die für das vorlegende Gericht entscheidungserhebliche Regelung in der Besoldungsordnung A des bremischen Besoldungsgesetzes in der Fassung vom 13. Mai 1959 ist demnach mit Art. 3 GG vereinbar.