BVerfGE 65, 308 - Bremer Vollstreckungsgesetz
Zur Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG.
 
Beschluß
des Zweiten Senats vom 29. November 1983
– 2 BvL 18/82 –
in dem Verfahren zur Prüfung der Frage, ob § 1 Abs. 2 Nr. 2 des Bremischen Gesetzes über die Vollstreckung von Geldforderungen im Verwaltungswege (BremGVG) vom 15. Dezember 1981 (GBl. S. 283) Art. 74 Nr. 1 des Grundgesetzes verletzt, der dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis u.a. für bürgerliche Rechtsstreitigkeiten zuweist – Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Amtsgerichts Bremen vom 18. Juni 1982 (25 M 5544/82) –.
 
Entscheidungsformel:
Die Vorlage ist unzulässig.
 
Gründe:
 
A.
Die Vorlage betrifft die Frage, ob § 1 Abs. 2 Nr. 2 des Bremischen Gesetzes über die Vollstreckung von Geldforderungen im Verwaltungswege dadurch Art. 74 Nr. 1 GG verletzt, daß aufgrund dieser landesrechtlichen Vorschrift auch privatrechtliche Forderungen eines Landes und einer sonstigen Körperschaft des öffentlichen Rechts im Verwaltungsverfahren beigetrieben werden können.
I.
1. Nach Art. 74 Nr. 1 GG steht dem Bund die Zuständigkeit zur konkurrierenden Gesetzgebung für das bürgerliche Recht zu. Der Bundesgesetzgeber hat das Erkenntnis- und Vollstreckungsverfahren für bürgerliche Rechtsstreitigkeiten in der Zivilprozeßordnung (in der Fassung vom 12. September 1950 [BGBl.S. 533], zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 1982 [BGBl. I S. 1912]) und im Gerichtsverfassungsgesetz (in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Mai 1975 [BGBl. I S. 1077], zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Dezember 1982 [BGBl.IS.2071]) geregelt. Danach braucht ein Gläubiger zur Vollstreckung bürgerlich-rechtlicher Ansprüche grundsätzlich einen im ordentlichen Rechtsweg erstrittenen Titel gegen seinen Schuldner.
§ 4 EGZPO bestimmt, daß durch die Landesgesetzgebung der Rechtsweg für bürgerliche Rechtsstreitigkeiten, für welche nach dem Gegenstand oder der Art der Ansprüche der Rechtsweg zulässig ist, nicht deshalb ausgeschlossen werden kann, weil der Fiskus, eine Gemeinde oder eine andere Körperschaft des öffentlichen Rechts als Partei beteiligt ist.
2. Der bremische Landesgesetzgeber hat die Vollstreckung von Geldforderungen im Verwaltungsweg im Bremischen Gesetz über die Vollstreckung von Geldforderungen im Verwaltungswege (BremGVG) vom 15. Dezember 1981 (GBl. S. 283) geregelt. Nach § 1 Abs. 2 dieses Gesetzes können auch privatrechtliche Geldforderungen der Körperschaften des öffentlichen Rechts in bestimmten Fällen im Verwaltungswege vollstreckt werden, ebenso die Geldforderungen der Stadtwerke Bremen AG aus der Lieferung von Elektrizität, Gas, Wasser und Fernwärme.
Im einzelnen bestimmt § 1 BremGVG:
    Vollstreckbare Geldforderungen
    (1) Nach den Bestimmungen dieses Gesetzes wird wegen
    1. öffentlich-rechtlicher Geldforderungen des Landes, der Gemeinden und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts,
    2. Geldforderungen, deren Beitreibung im Verwaltungszwangsverfahren durch andere Gesetze zugelassen ist,
    im Verwaltungswege vollstreckt, soweit gesetzlich nicht etwas anderes bestimmt ist.
    (2) Nach den Bestimmungen dieses Gesetzes können auf Ersuchen des Gläubigers auch
    1. privatrechtliche Geldforderungen des Landes, der Gemeinden und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Ausgaben ganz oder zum überwiegenden Teil aufgrund gesetzlicher Verpflichtungen aus dem Haushalt des Landes oder der Gemeinden getragen werden, aus
    a) der Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen,
    b)der Nutzung öffentlichen Vermögens oder dem Erwerb von Früchten des öffentlichen Vermögens, soweit es sich nicht um erwerbswirtschaftliche Tätigkeit handelt,
    c) der Aufwendungen öffentlicher Mittel für öffentlich geförderte, insbesondere soziale Zwecke,
    2. Geldforderungen der Stadtwerke Bremen AG und der Stadtwerke Bremerhaven AG, soweit sie sich aus der Lieferung von Elektrizität, Gas, Wasser und Fernwärme einschließlich der Herstellung der dafür benötigten Anschlußleitungen und der Benutzung der Meßgeräte sowie der Behebung von Störungen ergeben,
    im Verwaltungswege vollstreckt werden.
§ 6 Abs. 1 BremGVG verweist für das Vollstreckungsverfahren auf § 287 AO. Nach dieser Vorschrift ist für die richterliche Anordnung einer Durchsuchung das Amtsgericht zuständig, in dessen Bezirk die Durchsuchung vorgenommen werden soll.
§ 287 AO bestimmt im einzelnen:
    Befugnisse des Vollziehungsbeamten
    (1) Der Vollziehungsbeamte ist befugt, die Wohn- und Geschäftsräume sowie die Behältnisse des Vollstreckungsschuldners zu durchsuchen, soweit dies der Zweck der Vollstreckung erfordert.
    (2) Er ist befugt, verschlossene Türen und Behältnisse öffnen zu lassen.
    (3) Wenn er Widerstand findet, kann er Gewalt anwenden und hierzu um Unterstützung durch Polizeibeamte nachsuchen.
    (4) Für die richterliche Anordnung einer Durchsuchung ist das Amtsgericht zuständig, in dessen Bezirk die Durchsuchung vorgenommen werden soll.
Die Vollstreckung der in § 1 Abs. 2 BremGVG genannten Geldforderungen ist gemäß § 7 Abs. 1 BremGVG einzustellen, wenn der Vollstreckungsschuldner Einwendungen gegen die zu vollstreckende Forderung schriftlich oder zu Protokoll erhebt. Der Vollstreckungsschuldner kann auf diese Weise den Vollstreckungsgläubiger zwingen, sich den nunmehr erforderlichen Titel durch Mahn- und Vollstreckungsbescheid oder durch Klage zu verschaffen.
§ 7 BremGVG hat folgenden Wortlaut:
    Privatrechtliche Geldforderungen
    (1) Die Vollstreckung der in § 1 Abs. 2 genannten Geldforderungen ist einzustellen, wenn der Vollstreckungsschuldner Einwendungen gegen diese Forderung bei der Vollstreckungsbehörde schriftlich oder zu Protokoll erhebt. Der Vollstreckungsschuldner ist über dieses Recht zu belehren. Der Vollstreckungsgläubiger ist von den Einwendungen unverzüglich zu benachrichtigen.
    (2) Erhebt der Vollstreckungsgläubiger aufgrund der Einwendungen des Vollstreckungsschuldners wegen der Forderung Zivilklage oder beantragt er einen Mahnbescheid, so sind die bereits getroffenen Vollstreckungsmaßnahmen aufzuheben. Das gleiche gilt, wenn der Vollstreckungsgläubiger nicht innerhalb eines Monats nachweist, daß er wegen dieser Forderung Zivilklage erhoben oder einen Mahnbescheid beantragt hat. Die Frist beginnt, sobald der Vollstreckungsgläubiger von den Einwendungen des Vollstreckungsschuldners Kenntnis erlangt.
    (3) Ist die Vollstreckung nach Absatz 1 eingestellt worden, so kann sie nach diesem Gesetz nicht fortgesetzt werden.
II.
1. Die Stadtwerke Bremen AG ersuchte das Steueramt der Freien Hansestadt Bremen, das gemäß § 5 Nr. 4 BremGVG in solchen Fällen Vollstreckungsbehörde ist, rückständige Forderungen aus Energie- und Wasserlieferungen gegen einen ihrer Abnehmer zu vollstrecken. Nachdem die Vollstreckung erfolglos verlaufen war, weil der Abnehmer mehrfach nicht angetroffen wurde, beantragte das Steueramt am 9. Juni 1982 beim Amtsgericht Bremen, die Durchsuchung der Wohnung und der Geschäftsräume des Abnehmers anzuordnen und die Öffnung verschlossener Haustüren und Zimmertüren zu gestatten (Art. 13 Abs. 2 GG, § 6 BremGVG, § 287 AO). Dies sei zur Durchführung der Zwangsvollstreckung erforderlich und geboten.
2. Das Amtsgericht hat das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 1 Abs. 2 Nr. 2 BremGVG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.
a) Das vorlegende Gericht hält den Antrag für unzulässig und "verfassungswidrig". Zur Zwangsvollstreckung brauche die Stadtwerke AG einen gerichtlichen Titel, wie sich aus § 750 ZPO ergebe. Ein von ihr selbst ausgestellter "Titel" genüge nicht.
b) Für die Frage, ob der beantragte Durchsuchungsbeschluß ergehen könne, komme es auf die Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 2 Nr. 2 BremGVG an. Diese Vorschrift sei nicht wirksam erlassen. Sie sei unvereinbar mit Art. 74 Nr. 1 GG. Danach habe der Bund die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis für bürgerliche Rechtsstreitigkeiten. Das Vollstreckungsverfahren, das hierzu gehöre, sei bundeseinheitlich in der Zivilprozeßordnung geregelt. Dem Land fehle damit die Kompetenz, einen Rechtsträger, der, wie die Gläubigerin des Ausgangsverfahrens, in der Rechtsform einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft handle, aus der bundesrechtlichen Regelung herauszulösen und ihm Sonderrechte einzuräumen.
Bisher sei lediglich erörtert und entschieden worden, ob privatrechtliche Forderungen eines Landes oder einer sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaft im Verwaltungsverfahren beigetrieben werden könnten. Dies sei wohl damit zu erklären, daß die Verwaltungsgesetze des Bundes und der übrigen Länder keine privatrechtlichen Rechtsträger privilegierten. Soweit ersichtlich, sei in der Literatur und Rechtsprechung die Vorlagefrage noch nicht behandelt worden. Die Privilegierung öffentlich-rechtlicher Körperschaften in den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen der Länder beruhe auf § 4 EGZPO. Diese Vorschrift ermächtige jedoch Landesgesetzgeber nicht, auch juristische Personen des Privatrechts zu begünstigen. Dabei könne es keine Rolle spielen, ob die Gläubigerin des Ausgangsverfahrens Versorgungsaufgaben wahrnehme, die, wie die Wasserversorgung, zu den Pflichten der Kommunen zählten. Ebensowenig könne ausschlaggebend sein, daß die Mehrheit oder gar 100% der Aktien der Gläubigerin, der Hansestadt Bremen, gehörten. Entscheidend sei allein die Rechtsform der Gläubigerin. Diese müsse sich wie jede andere Privatperson einen Titel vor den ordentlichen Gerichten erstreiten.
III.
Zu dem Vorlagebeschluß haben für den Senat der Freien Hansestadt Bremen der Senator für Finanzen, für die Freie und Hansestadt Hamburg ihre Justizbehörde und die Landesregierung von Schleswig-Holstein Stellung genommen. Der Präsident des Bundesgerichtshofs hat eine Äußerung des für Zwangsvollstreckungsrecht zuständigen VIII. Senats des Bundesgerichtshofs, der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts eine solche des 7. Revisionssenats des Bundesverwaltungsgerichts übersandt.
1. Der Senator der Finanzen der Freien Hansestadt Bremen hat sich wie folgt geäußert:
Die Vorlage sei unzulässig. Nach Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG müsse die Begründung des Vorlagebeschlusses angeben, inwiefern die Entscheidung des vorlegenden Gerichts von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Rechtsvorschrift abhänge und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm sie nicht vereinbar sei. Das vorlegende Gericht müsse den Sachverhalt, soweit er für die rechtliche Beurteilung wesentlich sei, und die rechtlichen Erwägungen erschöpfend darlegen. Der Vorlagebeschluß müsse mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, daß das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der Vorschrift zu einem anderen Ergebnis gelangen würde als im Falle ihrer Ungültigkeit, und wie es dieses Ergebnis begründen würde. Diese Anforderungen erfülle der Vorlagebeschluß nicht. Er schildere den Sachverhalt nicht zutreffend. Darüber hinaus lasse er nicht erkennen, ob und mit welcher Begründung das vorlegende Gericht den gestellten Antrag im Falle der Gültigkeit des § 1 Abs. 2 Nr. 2 BremGVG für zulässig und begründet erachten würde.
Im übrigen hält er die Vorlage für unbegründet.
2. Die weiteren Stellungnahmen enthalten lediglich Ausführungen zur Frage der Begründetheit.
 
B.
Die Vorlage ist unzulässig.
Nach Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG muß die Begründung des Vorlagebeschlusses angeben, inwiefern die Entscheidung des vorlegenden Gerichts von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Rechtsvorschrift abhängt und mit welcher übergeordneten Rechtsnorm sie unvereinbar ist. Da der Begründungszwang des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG das Bundesverfassungsgericht entlasten soll, muß der Vorlagebeschluß aus sich heraus verständlich sein. Daher hat das vorlegende Gericht in den Gründen des Vorlagebeschlusses den Sachverhalt, soweit er für die rechtliche Beurteilung wesentlich ist, und die rechtlichen Erwägungen erschöpfend darzulegen (BVerfGE 17, 135 [138 f.]; 22, 175 [177]; 34, 257 [259]; 37, 328 [333 f.]; jeweils m.w.N.). Der Vorlagebeschluß muß mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, daß das vorlegende Gericht bei Gültigkeit der Vorschrift zu einem anderen Ergebnis kommen würde als im Fall ihrer Ungültigkeit und wie es dieses Ergebnis begründen würde (BVerfGE 35, 303 [306]; 36, 258 [263]; 37, 328 [334]; jeweils m.w.N.).
Diesen Anforderungen wird der Vorlagebeschluß nicht gerecht, auch nicht durch die nach entsprechendem Hinweis des Bundesverfassungsgerichts nachgereichte Ergänzung.
Zwar ist das Amtsgericht der Überzeugung, die Entscheidung des Ausgangsfalles hänge von der Gültigkeit des § 1 Abs. 2 Nr. 2 BremGVG ab. Es hat seine Auffassung jedoch weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht ausreichend begründet.
1. Zunächst hat das Gericht bereits den Sachverhalt unrichtig dargestellt. Weder hat die Gläubigerin, die Stadtwerke Bremen AG, einen Antrag gestellt, noch wollte der Vollziehungsbeamte einen richterlichen Durchsuchungsbeschluß nach § 758 ZPO einholen. Vielmehr hat das Steueramt der Freien Hansestadt Bremen als Vollstreckungsbehörde die richterliche Anordnung der Durchsuchung (§ 6 Abs. 1 BremGVG in Verbindung mit § 287 AO) beantragt, für die das Amtsgericht zuständig ist (§ 287 Abs. 4 AO).
2. Angesichts dieser fehlerhaften Darstellung kann nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, daß das vorlegende Gericht die Rechtslage umfassend gewürdigt, insbesondere die rechtlichen Voraussetzungen für die Vorlage zutreffend festgestellt hat. Der Vorlagebeschluß enthält keinerlei Ausführungen darüber, wie das Gericht im Falle der Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift entscheiden würde. Eine stichhaltige Begründung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlage läßt sich dem Beschluß danach nicht entnehmen.
Nach dem Inhalt des Vorlagebeschlusses wäre es sowohl möglich, daß das Amtsgericht für den Fall der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift mit dem Steueramt der Freien Hansestadt Bremen davon ausgeht, daß die beantragten Maßnahmen verhältnismäßig und zur Durchführung der Zwangsvollstreckung erforderlich sind als auch, daß es die Voraussetzungen des § 287 Abs. 1 AO nicht für gegeben ansehen und deshalb auch für den Fall der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift dem Antrag des Steueramtes nicht stattgeben würde.
Eine ergänzende Auslegung des Vorlagebeschlusses, die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich als zulässig erachtet (vgl. BVerfGE 2, 266 [271]; 380 [389]; 3, 187 [194]; 18, 305 [308]; 21, 391 [400]; 28, 119 [137]), scheidet im vorliegenden Verfahren aus (vgl. BVerfGE 22, 39 [42]). Der Beschluß bietet hierfür keine Grundlage. Zudem ist darauf hinzuweisen, daß der Beschluß auch in weiterer Hinsicht unzureichend begründet ist. § 80 BVerfGG verlangt, daß sich das vorlegende Gericht eingehend mit der Rechtslage auseinandersetzt und dabei die in Literatur und Rechtsprechung entwickelten Rechtsauffassungen berücksichtigt, die für die Auslegung der zur Prüfung vorgelegten Norm von Bedeutung sind (vgl. BVerfGE 47, 109 [114 f.]). Daran fehlt es hier ebenfalls. Der bloße Hinweis auf bestimmte Fundstellen vermag die geforderte Auseinandersetzung nicht zu ersetzen.
(gez.) Zeidler Rinck Wand Dr. Rottmann Dr. Dr. h. c. Niebler Steinberger Träger Der Richter Mahrenholz ist an der Unterschrift verhindert. Zeidler